【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 救濟(jì)和農(nóng)戶互助制度、科學(xué)確定保障對(duì)象、合理籌措保障資金、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以及完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系等。參考文獻(xiàn)：（2009年第6期）——基于中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)4.《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》（2011年08期）第三篇：農(nóng)村社會(huì)保障制度的問(wèn)題與對(duì)策農(nóng)村社會(huì)保障制度的問(wèn)題與對(duì)策———————————————————————————————————————————編者按：對(duì)于建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要性，社會(huì)各界基本達(dá)成了共識(shí)。它的建設(shè)不僅關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，因此，近年來(lái)得到了許多學(xué)者的關(guān)注。2006，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)的專家學(xué)者針對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立中存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出了許多建設(shè)性的意見(jiàn)?！壳?，我國(guó)農(nóng)村初步形成了農(nóng)村社會(huì)保障的網(wǎng)絡(luò)體系。其體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是已著手在農(nóng)村建立了最低生活保障制度。至2005年1月底，全國(guó)已有8個(gè)省份全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋1206個(gè)縣(市)。其他省份的部分地區(qū)也在積極開(kāi)展這方面的工作，我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障覆蓋面正在逐步擴(kuò)大。二是實(shí)行了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到2003年底，全國(guó)有1870個(gè)縣(市、區(qū))不同程度地開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5428萬(wàn)人參保，積累基金259億元，198萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。三是進(jìn)行了農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革。截至2004年6月，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋了9504萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，實(shí)際參加人數(shù)6899萬(wàn)人。四是實(shí)行了農(nóng)村社會(huì)救助制度。2006年1月，國(guó)務(wù)院公布新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定對(duì)所有農(nóng)村“五保”對(duì)象提供法定的供養(yǎng)待遇，未滿16周歲的兒童保障其依法接受義務(wù)教育。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的基本問(wèn)題我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度較好地發(fā)揮了社會(huì)的“調(diào)節(jié)器”和“穩(wěn)定器”的作用，取得了不俗的成績(jī)。但有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立尚在摸索階段，還有不少問(wèn)題需要完善。一是農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源狹窄。許海燕指出，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源不盡合理，未體現(xiàn)全社會(huì)責(zé)任。民政部1992年印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，在保險(xiǎn)基金的籌集上，堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則。這樣的規(guī)定，使國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小，也與世界一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法相差甚遠(yuǎn)。中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，我國(guó)只有10％左右，而且這10％的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。由于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入過(guò)低，農(nóng)村社會(huì)保障資金的重要來(lái)源實(shí)際是依靠傳統(tǒng)農(nóng)村的集體補(bǔ)助和投入。但改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制使集體經(jīng)濟(jì)力量受到嚴(yán)重削弱，特別是貧困地區(qū)的財(cái)政能力和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，已無(wú)力承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的社會(huì)保障資金。嚴(yán)雅娜認(rèn)為，農(nóng)村社保資金籌集渠道也過(guò)于狹窄。目前，我國(guó)農(nóng)村社保資金基本采取了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)負(fù)擔(dān)，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入低，再加上缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)依據(jù)和必要約束手段，籌資難度很大。二是農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面窄。宋生瑛指出，全國(guó)僅有40％多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，享受社會(huì)保障的農(nóng)村人口僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?0％左右。我國(guó)現(xiàn)推行的各種社會(huì)保障制度都不是嚴(yán)格意義上的社會(huì)保障，僅屬于社區(qū)保障，談不上國(guó)家財(cái)政的支持，當(dāng)然也不屬于國(guó)民收入分配與再分配的一種形式。有的學(xué)者從城鄉(xiāng)對(duì)比的角度出發(fā)指出，目前我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋面差異很大。一是保障項(xiàng)目覆蓋面差異大。農(nóng)村社會(huì)保障僅包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度和五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助等社會(huì)救濟(jì)制度，以及優(yōu)撫安置等項(xiàng)目。其他如城鎮(zhèn)居民享有的失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房保障及不少社會(huì)福利項(xiàng)目都沒(méi)有或基本沒(méi)有。二是城鄉(xiāng)已有各項(xiàng)目中的覆蓋面差異大。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障的建設(shè)形成了重城市、輕農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障優(yōu)先發(fā)展的思想，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障制度為基本框架的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已經(jīng)建立和逐步得到完善，而農(nóng)村社會(huì)保障制度依然處在一種家庭保障、土地保障及國(guó)家救濟(jì)的低水平上，沒(méi)有建立現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度。三是農(nóng)村社會(huì)保障管理不夠科學(xué)與規(guī)范，基金保值增值困難。李曉華認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村保障項(xiàng)目管理混亂，不夠規(guī)范，存在著管理體制不順、農(nóng)村社會(huì)保障資金管理成本高和基金運(yùn)營(yíng)不合理、保值增值程度低等問(wèn)題。許海燕認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險(xiǎn)基金的管理上。按照國(guó)際上通行的做法，社會(huì)保障基金的征繳、管理和使用應(yīng)三權(quán)分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動(dòng)性與收益性。但是，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨著諸多的風(fēng)險(xiǎn)。四是農(nóng)村社會(huì)保障缺乏法制保障。許海燕認(rèn)為，從目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障立法的狀況來(lái)看，突出表現(xiàn)在立法層次低、立法主體混亂、立法層級(jí)無(wú)序。雖然我國(guó)過(guò)去在農(nóng)村社會(huì)保障工作方面形成了一些法規(guī)、條例和規(guī)章，但多是單項(xiàng)的，功能單一，缺乏力度，沒(méi)有形成有機(jī)的法規(guī)體系。由于農(nóng)村社會(huì)保障尚未立法，更沒(méi)有形成法律體系，使得目前農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無(wú)法可依、無(wú)章可循的境地。嚴(yán)雅娜認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障法律體系不健全。我國(guó)至今沒(méi)有一部社會(huì)保障方面的專門(mén)性法規(guī)，只是在相關(guān)的法律中夾雜著一些社會(huì)保障性的條款，沒(méi)有完整的體系和可操作程序。而且，許多規(guī)定和具體實(shí)施辦法，都是通過(guò)各種行政性文件發(fā)布的，不具有法律效力和制度剛性。五是農(nóng)村土地、家庭保障功能的弱化。張秉福認(rèn)為，目前，農(nóng)村土地保障功能和家庭保障功能在弱化。土地保障功能弱化原因有：一是耕地減少與農(nóng)業(yè)人口增多的矛盾。二是小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出比較低，同時(shí)還要面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。三是加入WTO后我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受到國(guó)外發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)的沖擊。同時(shí)，“打工經(jīng)濟(jì)”造成農(nóng)村老年人的“空巢家庭”增多，使農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。許明月、趙學(xué)剛認(rèn)為，在貧困地區(qū)的農(nóng)村，不適當(dāng)?shù)霓r(nóng)地開(kāi)發(fā)利用制約農(nóng)地保障功能發(fā)揮的問(wèn)題要引起重視。其造成的原因主要是：(1)農(nóng)地撂荒使保障功能擱淺；(2)農(nóng)地低水平利用和人口的快速增長(zhǎng)使保障功能弱化；(3)農(nóng)地的非法占用使保障功能喪失；(4)農(nóng)地過(guò)度開(kāi)發(fā)使保障功能不具有持續(xù)性。六是農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目與農(nóng)民的需求特點(diǎn)不一致。吳春明認(rèn)為，由于面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)類型、強(qiáng)弱以及應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的手段的差異，農(nóng)村社會(huì)保障體系的保障項(xiàng)目和模式應(yīng)該與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系有所不同。但是，我們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)保障制度的過(guò)程中，沒(méi)有重復(fù)考慮農(nóng)村的具體情況。主要體現(xiàn)在：注重開(kāi)展保險(xiǎn)項(xiàng)目，忽視直接收入轉(zhuǎn)移的措施；在保險(xiǎn)項(xiàng)目上重視養(yǎng)老保險(xiǎn)，忽視農(nóng)民對(duì)其它保險(xiǎn)項(xiàng)目的需求；重視分門(mén)別類開(kāi)展各種項(xiàng)目，忽視農(nóng)民對(duì)綜合保險(xiǎn)的需求。完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策學(xué)者們?cè)谏钊敕治鲛r(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的各種對(duì)策。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法。李長(zhǎng)健、李偉認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障制度立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面有所作為：第一，在立法中要體現(xiàn)“低水平、廣覆蓋、多層次；共負(fù)擔(dān)”的基本方針；第二，立法保護(hù)本身要做到實(shí)體和程序并重；第三，立法本身要追求科學(xué)性。農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原則性的應(yīng)然規(guī)定；第四，盡快形成一個(gè)完整、統(tǒng)一、科學(xué)的農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的立法保護(hù)體系。擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面。李曉華認(rèn)為，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，增加農(nóng)民收入，提高生活水平，就要建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面，取消城鄉(xiāng)差別，讓廣大農(nóng)民與城市居民一樣，尤其是失去土地的農(nóng)民，充分享受醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活費(fèi)等保障制度。多方面籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金。蘇孜，王寧郎認(rèn)為，應(yīng)該建立合理的多元化農(nóng)村社會(huì)保障基金籌措體系。一是在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國(guó)家、地方和個(gè)人三位一體的投資結(jié)構(gòu)。二是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的獲利能力，強(qiáng)化農(nóng)村集體對(duì)保障資金的投入。三是實(shí)行政府負(fù)責(zé)的完全積累制保險(xiǎn)模式，即采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)，強(qiáng)制推行養(yǎng)老(或醫(yī)療)保險(xiǎn)和養(yǎng)老(或醫(yī)療)儲(chǔ)蓄。四是積極引導(dǎo)農(nóng)民合理消費(fèi)，將不合理的消費(fèi)轉(zhuǎn)為社會(huì)保障基金沉淀下來(lái)。李曉華就資金籌集問(wèn)題提出了三項(xiàng)建議：首先，國(guó)家應(yīng)安排一定農(nóng)村社會(huì)保障專項(xiàng)資金，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，承擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任。其次，應(yīng)把現(xiàn)行的征地制度改為購(gòu)買(mǎi)的方式，按照市場(chǎng)價(jià)格出讓，用取得的土地款中的一部分補(bǔ)償被征地的集體和農(nóng)民，一部分作為本區(qū)域農(nóng)民的社會(huì)保障基金。第三，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)有關(guān)政策強(qiáng)化農(nóng)村集體對(duì)保障資金的投入。提高農(nóng)民收入水平?；莴I(xiàn)波認(rèn)為，應(yīng)采取各種措施增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)保障能力。農(nóng)民較低的收入水平，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療健康保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)措施難以推行。因此，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系必須加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，努力增加農(nóng)民收入。完善和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障管理體系。史雪娜、任愛(ài)華認(rèn)為，在宏觀管理上要實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范，消除條塊分割的狀態(tài)。由政府組建社會(huì)保障委員會(huì)，負(fù)責(zé)編制農(nóng)村社會(huì)保障制度、規(guī)劃、收支標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法，指導(dǎo)地方組織實(shí)施具體保障項(xiàng)目，監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)保障基金的征收、管理、經(jīng)營(yíng)和發(fā)放