【文章內容簡介】 養(yǎng)老保障問題，國企 職工歸勞動和社會保障部門負責，公務員歸人事部門負責，貧困群體歸民政部門負責，多頭管理現象嚴重。由于眾多機構共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調、缺少綜合平衡，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進程。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運營由政府部門經辦，還談不上按經濟規(guī)律辦事，也還未實行真正的社會化管理。另外，社會保障基礎管理水平落后，統(tǒng)計數據虛假，容易導致決策失誤。責任不清、財政支持不夠鑒于社會保障的公共或半公共性質，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內容。但是我國財政對社會保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險空賬運行情況嚴重，根據財政部公布的相關數據，到2004年底，全國養(yǎng)老保險空賬達到7000億元以上。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機。個人賬戶的做實，取決于?老人?和?中人?賬戶的資金來源。由于?老人?和?中人?在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當職工生老病死時再由國家補償給勞動者?，F在實行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責任不清、財政并未真正到位等造成的。立法滯后、體系不健全社會保障制度是國家社會經濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關系進行調整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監(jiān)督機制。雖然我國的《社會保障法》已經出爐，但與之配套的實施細則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進一步完善和實施。缺乏法律的依據和基礎，人們無法準確把握國家在這種制度中所承擔的責任和個人可以期望的安全值，政府和民間也無從進行合理分工并充分發(fā)揮各自的積極性。基金監(jiān)管不到位、運用低效與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責任模糊、社會保障資金預算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個，如財政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠專業(yè)、對基金使用的監(jiān)管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。2006年9月，審計署對29個省區(qū)市和5個計劃單列市2005年三項保險基金的管理使用情況進行了審計，(，)。二、我國社會保障改革面臨的新形勢我國社會保障體系建設是典型的?舊城改造?工程，雖然我國總體上還處在前工業(yè)化發(fā)展階段，卻面臨著比西方后工業(yè)化國家還要優(yōu)厚的保險福利制度的改革任務；而且，社會保障改革還面臨如下嚴峻的新形勢：就業(yè)問題就業(yè)問題是長期困擾我國經濟和社會發(fā)展的基本問題，無論對個人還是家庭，就業(yè)是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業(yè)是社會保障的基礎。近幾年中國就業(yè)格局變化明顯，非公有制經濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然不能適應這種分散化、流動性強的就業(yè)格局。社會問題盡管有人認為?在人口老齡化問題上所出現的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產生誤導，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務危機的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴重卻是不爭的事實。我國60歲以上人口占總人口比重已超過10%，按國際通行標準已進入老齡化社會。我國還是一個發(fā)展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的?未富先老?。預計到本世紀30年代，我國老齡化將達到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老負擔系數將大幅增加，醫(yī)療費用也會隨之加重。遷移人口問題有資料顯示，由農業(yè)向非農業(yè)轉化的人口已達7000萬。未來十幾年，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個百分點的速度提高，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊完善農民工和被征地農民的社會保障辦法，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度。區(qū)域差別問題我國先后經歷沿海經濟發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地改造和中部崛起戰(zhàn)略，實際上反映的是我國社會經濟發(fā)展的地區(qū)差異，而這種區(qū)域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區(qū)發(fā)展不平衡的情形下，國家出臺統(tǒng)一的社會保障政策更會遭遇地區(qū)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)，從而對社會保障制度一體化構成重大阻礙。經濟全球化進程問題在加入世貿組織和參與全球化進程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。我國養(yǎng)老保險基金制的選擇和個人賬戶實賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。三、用和諧社會理論指導我國社會保障制度設計在我國大力建設社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設計更應該以和諧社會理論做指導，系統(tǒng)、規(guī)范、周到地設計我國社會保障制度的保障目標，認真結合我國的社會保障國情，努力擴大保障范圍，豐富社會保障的結構內容，動態(tài)設計社會保障的推動進程，切實保障基金安全并提高運用效率。設定多元化、兼顧社會與經濟的保障目標多元化目標，是指在設計社會保障制度時，既不能僅把其當作一種經濟制度來對待，又不能過分強調社保改革為國企改革服務，把社保改革搞成?閉環(huán)系統(tǒng)?。從人類社會的發(fā)展進程及社會保障的產生與發(fā)展進程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護社會穩(wěn)定、矯正?市場失靈?、實現經濟社會的協(xié)調發(fā)展。我國已經進入一個非常復雜的、不確定因素甚多且不太穩(wěn)定的時代。社會保障的發(fā)展目標，應當是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護經濟社會的持續(xù)發(fā)展中實現自身的持續(xù)發(fā)展。其發(fā)揮作用主要表現在：社會目標，促進社會風尚、倫理道德水平的提高，?倉稟實，而知禮儀；衣食足，而知榮辱。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應成為一個重要的設計指標。經濟目標，表現在既使經濟增長保持一定的速度，又能促進各種結構的協(xié)調發(fā)展，充分發(fā)揮其調節(jié)杠桿 的作用。政治目標，主要是保持社會的穩(wěn)定，平衡各個階層的利益。總之，我國社會保障設計理論的目標定位應是兼顧社會性目標與經濟性目標；以社會安全穩(wěn)定為主，以經濟效率為輔；公平優(yōu)先，兼顧效率。體現社會保障制度設計的中國特色主要應考慮：(1)國有企業(yè)因素。國有企業(yè)的關鍵問題在于失業(yè)人員的安臵與處理，必須考慮到國有企業(yè)職工的積累性貢獻與社會保障的欠賬問題，這是體現社會公平、保持社會穩(wěn)定的關鍵。(2)城鄉(xiāng)差別因素。城鄉(xiāng)差別的核心是?三農?問題。農業(yè)的發(fā)展、農村的興旺、農民的富裕是衡量我國現代化的關鍵指標，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應有的作用。(3)遷移人口因素。根據目前我國人口流動加快的趨勢，預計今后20年，另外高層次人才的流動將進一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現代化建設及和諧社會的形成。(4)計劃生育因素。我國的計劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養(yǎng)老問題。不遠的將來，老人社會的沉重負擔是每一個社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。(5)傳統(tǒng)保障因素。傳統(tǒng)保障是一種以家庭保障為核心與重 點，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友接濟。其特色是在向人們提供一定物質保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應當根據經濟社會發(fā)展水平的變化，探索傳統(tǒng)保障與現代保障的具體靈活結合模式，通過有效輿論措施強化對民族優(yōu)勢保障傳統(tǒng)的宣傳，使之成為現代社會保障的有效補充。(6)地域差異因素。應該充分考慮到沿海與內地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產業(yè)區(qū)的經濟差異，從而設計出合理的社會保障體制，促進地區(qū)結構的協(xié)調發(fā)展。堅持一元化標準，努力擴大保障范圍和覆蓋面所謂一元標準，即在全國各個地域、各種經濟成分、各類經濟差別地區(qū)、各個權力范圍內，實行統(tǒng)一的社會保障標準。標準的統(tǒng)一表現在：(1)城市與農村統(tǒng)一。對全體公民實行平等的?國民待遇?，有步驟、有計劃地打破城鄉(xiāng)藩籬，不再對占全國人中2/3的農民進行歧視性的制度安排，否則我們永遠只是?城市社會保障?，而不是真正意義上的?全國社會保障?。就目前而言，在一些經濟發(fā)達的農村地區(qū)，可以通過引導、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃，關鍵是要確定合理的繳費比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強制保險過渡。在經濟欠發(fā)達地 區(qū)，還是應當以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實行農村五保戶供應制度，同時強化家庭養(yǎng)老的功能，達到一定經濟條件后再實行養(yǎng)老金計劃。(2)居民與遷移人口統(tǒng)一。要分批分步驟地將流動人口吸納進城鎮(zhèn)社會保障體系，參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強的特點，要保證已進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉移性，使他們始終處于社會保障體系之中。(3)沿海與內地統(tǒng)一。沿海與內地在改革和發(fā)展過程中形成的經濟差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進國民經濟的協(xié)調發(fā)展，進一步拉大二者之間的結構性差距。(4)中央與地方統(tǒng)一。中央與地方的保障水平差距，當中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當中央水平低于地方時，又會弱化中央的調控能力。(5)公有與非公經濟主體統(tǒng)一。一方面，公有制企業(yè)的社會保障費用繳納率低下，另一方面在支出時又以高于非公經濟退休人員的水平發(fā)放。這一經濟成分歧視政策給社會穩(wěn)定留下了隱患。豐富社會保障結構和資金籌集、實現方式為彌補社會保障資金的不足，政府不僅應當充分調動民間的資源以供社會保障之用，而且應將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領域中的合作伙伴。政府主管部門應主動尋求資金來源多元化，發(fā)揮社會資金的力量，以填補各項社?；鹬锌召~運行形成的空洞，逐步降低社?；疬\行中的巨大風險。相對于我國的社會保障發(fā)展水平，商業(yè)保險更是十分滯后，已經從某種程度上延緩了社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，今后體系的設計應考慮到社會保障與商業(yè)保險的協(xié)調和相互促進，將商業(yè)保險的功能還給商業(yè)保險，通過商業(yè)保險補充社會保障功能的不足。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓等社會保障項目，甚至可以吸引國際保險基金進入國內市場，通過多渠道融資來建設我國社會保障體系。同時，政府可積極倡導社會捐助，設立各種公益性機構推動社會捐助事業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的社會捐助活動給予政策優(yōu)惠，以進一步充實社會保障基金，改善目前單位負擔過重的狀況，實現社會保障資金負擔比例的合理分配。社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項長久的制度安排，國家財政就要由現在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機制固定比例化，地方財政要由不承擔或少承擔社會保障責任發(fā)展到財權與事權及社會保障責任的統(tǒng)一。應當采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉部分國有資產做實個人賬戶，也就是說將部分國 有資產從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經開征的利息稅之外，可以考慮開征財產稅、遺產稅等；發(fā)行用于社會保障的專項國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。在農村養(yǎng)老保障問題上，必須強調國家的責任，對實行強制養(yǎng)老金計劃的，國家應當通過財政補貼的辦法對農民發(fā)放養(yǎng)老補貼，以推動農村養(yǎng)老保障制度的實施；對于不具備實行養(yǎng)老金計劃條件的，國家應加大社會救濟的力度，以保障農民基本生存權的實現。動態(tài)設計社會保障推動進程所謂動態(tài)設計，是指整個體系的設計應具有相當的前瞻性與適應度，針對不同的經濟發(fā)展時期制定不同的社會保障措施。我國在經濟發(fā)展水平不高、管理能力和技術支持手段薄弱的條件下，建設一個完善的社會保障體系需要一個艱苦的長期過程，這個過程大概需要3050年，必須由近及遠，由點到面，先易后難，逐步推進。在不同經濟體制的過渡期，為保持社會的穩(wěn)定，可以考慮采取混合制的社會保障體制、推行半積累半現收現付制支付。在經濟的發(fā)展期，可以提倡效率優(yōu)先、兼顧公平，采用供款基準制的社會保障體制、推行現收現付制支付。在經濟的平衡期，考慮到收入差距的拉大，為促進社會公平，可設計受益基準制的社會保障體制、推行完全基金制，充分發(fā)揮社 會保障的再分配功能。加強基金監(jiān)管，提高運用效率社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應當盡可能地使社會保障基金增值。要實現安全和效率的目標，需要加強對社會保障基金的預、決算管理，每年的社保收支預算和決算須報同級人民代表大會批準。各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢，對資金的管理應選擇專業(yè)水平強、政治思想素質高的人員，同時必須要有嚴密健全的資金監(jiān)管機制，對資金的收入應一律上繳當地財政部門，設立專賬，每一項支出要有逐級審批，對于通過各級社保經辦機構在銀行設立的社會保障基金專戶，由經辦機構負責專門發(fā)放與管理，確保?？顚Ｓ煤突鸬谋Ｖ翟鲋?，提高資金使用效益；通過規(guī)范的制度來監(jiān)督社會保障資金的管理和使用，嚴格實行?收支兩條線?管理，防止擠占挪用，確保資金的安全。同時需要對社會保障基金進行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產。此外，應當采取組合投資的模式進行投資，降低風險，確保社會保障基金的安全和