【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 于建立透明、高效政府，提升公眾民主參與危機(jī)的治理能力，塑造政府在國(guó)內(nèi)的良好形象等方面都具有重要的意義和作用，但是由于政府公共關(guān)系在現(xiàn)代民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的土壤中誕生、成長(zhǎng)的時(shí)間較短，特別是對(duì)于政府在公共危機(jī)中相應(yīng)的公關(guān)活動(dòng)進(jìn)行的理論研究和實(shí)踐還較少，所以還存在許多問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，在提升公共危機(jī)治理能力方面，政府公共關(guān)系存在的問(wèn)題主要有：一是專門政府危機(jī)公關(guān)機(jī)構(gòu)的缺失。自從1991年國(guó)務(wù)院新聞辦公室成立以來(lái)，許多省也都設(shè)立了新聞發(fā)言人，增進(jìn)了公眾對(duì)政府工作的了解。但是除此之外，還有許多機(jī)構(gòu)都承擔(dān)著政府的公共關(guān)系職能：（1）辦公廳（室）。作為政府的綜合職能部門，它同時(shí)也肩負(fù)著政府公共關(guān)系的職能。（2）政府部門的調(diào)研機(jī)構(gòu)。作為政府收集情報(bào)，提供咨詢的專項(xiàng)職能部門，它也負(fù)責(zé)向政府決策層提供公共危機(jī)中的公眾意見(jiàn)和建議。（3）信訪機(jī)構(gòu)。作為接待處理人民群眾申訴或解決問(wèn)題的部門，在危機(jī)情境下，也負(fù)責(zé)把人們對(duì)公共危機(jī)處理解決中存在的問(wèn)題及其意見(jiàn)，提供給相關(guān)部門來(lái)使問(wèn)題得以及時(shí)的處理。（4）舉報(bào)中心。在危機(jī)情況下，舉報(bào)中心也成為反饋信息的一個(gè)重要渠道。（5）外事機(jī)構(gòu)。它是政府處理境外事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)國(guó)際往來(lái)以及港、澳、臺(tái)事務(wù)。（6）政府應(yīng)急處理中心。作為處理危機(jī)事件的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是通過(guò)對(duì)危機(jī)事件的處理來(lái)展現(xiàn)政府的良好形象。但是由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上過(guò)于分散，缺乏專門進(jìn)行公共危機(jī)公關(guān)的機(jī)構(gòu)，這樣使具有公共關(guān)系性質(zhì)的工作分散在辦公廳（室）、調(diào)研宣傳、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、交際接待、信訪對(duì)外聯(lián)絡(luò)、新聞發(fā)布、外事等職能部門中，即使有些政府職能部門已設(shè)置了公共關(guān)系崗位或公共關(guān)系秘書，也難以承擔(dān)起統(tǒng)籌規(guī)劃公共關(guān)系的任務(wù)。這樣造成的直接后果是責(zé)任不清，影響公共關(guān)系工作的效率，進(jìn)而影響政府工作的效率。[10]如果在危機(jī)情況下，各個(gè)部門由于職責(zé)不清，互相扯皮，勢(shì)必給公共危機(jī)治理帶來(lái)更大的難題。二是政府危機(jī)公關(guān)理念淡薄。政府公共關(guān)系作為危機(jī)順利解決的軟手段，能夠起到意想不到的管理功能。具有公共關(guān)系意識(shí)和理念的人，會(huì)在工作、生活中時(shí)刻注意自己的言行舉止對(duì)公眾的影響以及在公眾心目中留下的形象。但是，我國(guó)有的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員則在危機(jī)時(shí)刻一方面不注重對(duì)媒體進(jìn)行良好的公關(guān)，面對(duì)媒體是，要么是一種不耐煩甚至厭惡之情，要么是由于公關(guān)技巧的缺乏，不能正確有效的口頭表達(dá)自己對(duì)危機(jī)事件的處理策略、方式或方法等。另一方面，主要是在危機(jī)情境中不能對(duì)公眾進(jìn)行很好的溝通和交流，由于公眾對(duì)存在的危機(jī)狀況和問(wèn)題不明白、不理解，在謠言四起的情況下，不僅加深危機(jī)的影響和擴(kuò)散，更容易使公眾對(duì)政府及其公務(wù)員產(chǎn)生不信任。所以，必須把政府公共關(guān)系理念滲透到政府公務(wù)員的日常行為中，用意識(shí)指導(dǎo)行動(dòng)，才能取得危機(jī)治理的勝利。三是政府公共關(guān)系人員素質(zhì)低下?！爸螄?guó)之道，首在治人”，政府公共關(guān)系工作是否能夠順利的展開(kāi)，主要取決于政府公共關(guān)系人員的素質(zhì)，只有在一個(gè)年齡結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)完全良好的公共關(guān)系團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下，政府公共關(guān)系工作才能順利的展開(kāi)。而目前，我國(guó)政府公共關(guān)系人員的素質(zhì)并不十分理想。首先，政府危機(jī)公關(guān)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)老化。我國(guó)現(xiàn)有的政府公共關(guān)系人員，真正具有政府公共關(guān)系知識(shí)的并不多，對(duì)有關(guān)危機(jī)問(wèn)題了解的就更加不足，絕大多數(shù)都是以哲學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和科學(xué)社會(huì)主義人員及某些管理科學(xué)知識(shí)為政府公共關(guān)系的知識(shí)框架，以致于在從事中國(guó)公共關(guān)系活動(dòng)中往往只能局限于搞思想教育等原則性的工作而不能深入開(kāi)展具體化危機(jī)事件處理。其次，從能力方面看，我國(guó)政府公共關(guān)系人員的能力素質(zhì)也比較低，突出表現(xiàn)在創(chuàng)造力和社交能力不強(qiáng)，老成持重者居多。第三，從年齡結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)政府公共關(guān)系人員的年齡結(jié)構(gòu)偏高、偏老，使得我國(guó)政府公共關(guān)系工作的手段、形式、方法等都趨于老成保守。總之，我國(guó)政府公共關(guān)系人員的結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在男的多，女的少；老的多，年輕的少；不懂專業(yè)知識(shí)的多，懂業(yè)務(wù)知識(shí)的少；性格內(nèi)向的多，外向的少，等等。[ 四是政府公關(guān)人員與公眾公共溝通渠道不暢?！霸谖C(jī)管理中，溝通是最重要的工具。如果身陷危機(jī)情境的人，與它有牽連的人和管理危機(jī)情境的人之間沒(méi)有溝通的話，就無(wú)法評(píng)估危機(jī)及其影響”。[12]但是由于傳統(tǒng)文化中的官本位和官智民愚思想影響著政府公共關(guān)系人員，使其不愿與公眾和媒體交流，而公民由于對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，缺乏參政議政的意識(shí)和能力。這種公眾冷漠是對(duì)政府公共關(guān)系活動(dòng)極其消極的態(tài)度。政府公共關(guān)系活動(dòng)的目的是使公眾對(duì)危機(jī)的處理感到滿意，而公眾對(duì)政府公關(guān)行為的冷漠使政府的公關(guān)活動(dòng)變成了一廂情愿的行為，由于政府公關(guān)人員與公眾之間缺少溝通與交流，必然導(dǎo)致政府公共關(guān)系活動(dòng)的低效率。另外，由于政府公共關(guān)系人員能力有限，不能自如地把握傳播過(guò)程，對(duì)危機(jī)中公眾的情況和愿望不了解，就可能選擇錯(cuò)誤的溝通渠道，達(dá)不到溝通交流的應(yīng)有效果。最后，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，公眾平均文化程度較低，政府現(xiàn)有的公關(guān)渠道不能為他們所用。比如說(shuō)電子政務(wù)的運(yùn)用，雖然其傳播的速度很快，很及時(shí)。但是我國(guó)大多數(shù)身在農(nóng)村的農(nóng)民是沒(méi)有能力和條件接觸和運(yùn)用電腦的。有的地方連一臺(tái)電腦都買不起，怎么讓他們利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)了解國(guó)家的相關(guān)信息呢？所以政府公共關(guān)系人員應(yīng)該考慮到人們獲取信息和交流的相異之處，根據(jù)人與人之間的差異，分別提供相應(yīng)的溝通交流方式。五是政府國(guó)際公關(guān)能力的不足。政府國(guó)際公共關(guān)系是指一國(guó)政府為了在世界上塑造良好形象而對(duì)本國(guó)以外的國(guó)家及其公眾進(jìn)行的公共關(guān)系活動(dòng)。隨著國(guó)際間經(jīng)濟(jì)、政治、文化交流的日益增多，各個(gè)國(guó)家政府都努力在國(guó)際間的交往與合作中塑造自身的良好形象。國(guó)際公共關(guān)系也越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視。由于危機(jī)的全球性和嚴(yán)重威脅性，必須利用國(guó)際力量聯(lián)合治理，但是由于國(guó)際公共關(guān)系能力的缺失與不足，在非典之時(shí)國(guó)際上提出隔離中國(guó)，甚至取消中國(guó)女足世界杯舉辦權(quán)。這主要是危機(jī)出現(xiàn)時(shí)由于政府對(duì)外新聞發(fā)布不及時(shí)，導(dǎo)致國(guó)際上對(duì)中國(guó)的誤解。當(dāng)一國(guó)公共危機(jī)問(wèn)題出現(xiàn)后，由于各國(guó)政府和人民都有趨利避害的本能，往往會(huì)強(qiáng)烈要求了解事實(shí)及其與自身的關(guān)系，如果作為政府公共關(guān)系手段的政府新聞發(fā)布不及時(shí)，勢(shì)必造成國(guó)際上對(duì)該國(guó)的誤解。所以政府必須在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，采用完善的新聞發(fā)布制度，來(lái)塑造該國(guó)政府在國(guó)際上的美譽(yù)度。四、提高政府危機(jī)公關(guān)能力的策略選擇針對(duì)政府公共關(guān)系對(duì)危機(jī)治理的作用及其存在的問(wèn)題，我們必須努力在以下方面努力和嘗試，以提高危機(jī)治理的效果。首先，設(shè)立專門的政府危機(jī)公關(guān)中心來(lái)處理公共危機(jī)。政府公共關(guān)系機(jī)構(gòu)處于領(lǐng)導(dǎo)層與各職能部門之間，管理層與非管理層之間，在組織與外部公眾之間起著橋梁和紐帶作用，不僅對(duì)內(nèi)可以通過(guò)信息，充當(dāng)參謀，而且對(duì)外可以代表政府發(fā)布信息，協(xié)調(diào)關(guān)系。由于我國(guó)政府的公共關(guān)系人員和部門眾多，所以在為公眾和媒體提供信息時(shí)，難免出現(xiàn)不一致和不協(xié)調(diào)的情況。所以為更好的應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)，我國(guó)也應(yīng)該按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則來(lái)統(tǒng)一設(shè)置各級(jí)政府公共危機(jī)公關(guān)機(jī)構(gòu)。在設(shè)立公關(guān)機(jī)構(gòu)之前，對(duì)現(xiàn)有的公關(guān)職能，公關(guān)工作的發(fā)布作充分的調(diào)查。然后，再根據(jù)政府部門的層次，將公共職能進(jìn)行重新分配：在國(guó)務(wù)院應(yīng)該設(shè)立專門的公關(guān)機(jī)構(gòu)，并配置公關(guān)專家；省級(jí)政府可在辦公廳內(nèi)設(shè)獨(dú)立的公關(guān)機(jī)構(gòu)；市縣級(jí)政府可在辦公室（秘書處）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或配置專職公關(guān)人員（秘書）；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只需設(shè)立公關(guān)崗位即可。[10]一個(gè)精干、高效的公共關(guān)系機(jī)構(gòu)為政府創(chuàng)造的無(wú)形價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府為此投資所化費(fèi)的成本，只有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工協(xié)作的公共危機(jī)公關(guān)組織體系，才能為公共危機(jī)的治理提供準(zhǔn)確的信息，加強(qiáng)政府與市場(chǎng)，政府與非政府組織及其公民的信任與合作，并使其在危機(jī)治理過(guò)程中發(fā)揮重要的作用，把危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到社會(huì)的每個(gè)公民。其次，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立政府工作人員的公關(guān)意識(shí)。公共關(guān)系意識(shí)代表著一種開(kāi)明的經(jīng)營(yíng)管理觀念，是順利地、有效地開(kāi)展公共關(guān)系工作的思想基礎(chǔ)，是公共關(guān)系自覺(jué)化的動(dòng)力。但是，由于中國(guó)受幾千年封建傳統(tǒng)的影響，衙門作風(fēng)、官僚主義現(xiàn)象普遍存在，認(rèn)為政府管理就是把人民當(dāng)作管理、統(tǒng)治的對(duì)象，而不是看作可依賴的、服務(wù)的對(duì)象，所以這種治民的行政思想成為有效展開(kāi)政府公共關(guān)系的絆腳石和攔路虎。也有的政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要政府政績(jī)提高，政府必然得到公眾的好評(píng)。雖然良好的政績(jī)是政府良好公共關(guān)系的基礎(chǔ)，但有了良好的政績(jī)，還必須通過(guò)政府公關(guān)人員和部門告知公眾，不然有人會(huì)認(rèn)為政府的政績(jī)是在搞“形象工程”、“面子工程”，不能對(duì)政府行為有一個(gè)很好的評(píng)價(jià)。所以要把真正有能力、有魄力、懂管理的人才提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，來(lái)使政府的決策確實(shí)使公眾滿意，用良好的政績(jī)來(lái)贏得民心，樹(shù)立威信。另外，還要提高政府公務(wù)員的意識(shí)，公共關(guān)系工作不僅是政府專職部門的任務(wù)，它滲透在各個(gè)具體職能中，要求全體工作人員都要具有公關(guān)意識(shí)，在工作中全心全意為人民服務(wù)，用自己的一言一行向公眾證明政府的工作思路，使公眾對(duì)政府及其工作人員有更多的信任和理解?！肮娛欠窭斫庹鞒龅恼哌x擇，進(jìn)而作為具體的載體去完成這些選擇，都取決于公眾對(duì)政府的認(rèn)同感和理解程度”。[13]所以提高政府及其公務(wù)員的公關(guān)意識(shí)，是獲取公民理解和信任的重要方面。第三，建立合理的公關(guān)人員，提高政府危機(jī)公關(guān)的能力。我國(guó)政府公關(guān)人員由于年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)存在不合理，首先要讓一些年輕人，特別是女同志從事公共關(guān)系工作，因?yàn)樗麄儾坏Τ渑?，溝通能力?qiáng)，而且女同志感情更為細(xì)膩，在危機(jī)中與公眾能更加有效的溝通和交流，有助于公關(guān)工作的順利展開(kāi)。針對(duì)公共關(guān)系人員素質(zhì)不高的問(wèn)題，政府可以通過(guò)教育和培訓(xùn)的方式來(lái)進(jìn)行，具體可以借助于當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)來(lái)全面系統(tǒng)地掌握公共關(guān)系的基本理論和知識(shí)；也可以通過(guò)參加短期培訓(xùn)或自我學(xué)習(xí)來(lái)提高自己的素質(zhì)；另外在實(shí)踐活動(dòng)中加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)，也是提高政府公共關(guān)系人員素質(zhì)的重要途徑。第四，實(shí)現(xiàn)媒體的雙向溝通，提高政府公關(guān)效率是危機(jī)治理的重要渠道?！伴_(kāi)展任何公關(guān)活動(dòng)，都要研究公眾，掌握充分的、明確的、相應(yīng)的事實(shí)做基礎(chǔ)……對(duì)每一信息都要完成傳播——反饋兩個(gè)環(huán)節(jié)的過(guò)程。如果任何一個(gè)環(huán)節(jié)中斷，或者是任何一項(xiàng)信息的溝通過(guò)程不完善，就會(huì)造成整個(gè)信息鏈的中斷而導(dǎo)致不良后果的產(chǎn)生”。[14]所以在公共危機(jī)治理中，借助于雙向流通渠道，來(lái)展開(kāi)公關(guān)具有重要的意義。首先就媒體而言，它既是公眾情緒的催化劑、引導(dǎo)者，又是公眾情緒的路標(biāo)。政府危機(jī)公關(guān)中，最重要的信息傳播方式是報(bào)紙、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等大眾媒體。如何發(fā)揮媒體的獨(dú)特功能，正確引導(dǎo)輿論，使媒體能夠全面配合危機(jī)處理者，并達(dá)到合理互動(dòng)，共同促進(jìn)危機(jī)的治理，這些都需要雙方借助于公關(guān)中的雙向互動(dòng)機(jī)制。一方面，政府公共關(guān)系結(jié)構(gòu)要準(zhǔn)確及時(shí)的向媒體公布危機(jī)有關(guān)的信息，媒體間爭(zhēng)搶信息并不可怕，可怕的是爭(zhēng)搶的信息不是由政府發(fā)布的，而是通過(guò)其他非正常渠道獲得信息，這樣對(duì)政府與媒體及公眾的關(guān)系就有很大的不利。如果政府公共機(jī)構(gòu)能夠把事情的來(lái)龍去脈，發(fā)展趨勢(shì)給媒體作詳細(xì)的說(shuō)明，媒體可以把政府的政策，巧妙地轉(zhuǎn)換成公眾的日常行為規(guī)則，既起到對(duì)政策的合理詮釋作用，又引導(dǎo)了公眾的日常行為，對(duì)危機(jī)的解決起到了積極的作用。例如在上屆美國(guó)大選之前，恐怖大亨拉登突然在電視上獻(xiàn)身，企圖影響選舉結(jié)果，一時(shí)間美國(guó)選民對(duì)此議論紛紛甚至喘喘不安。面對(duì)這一事件，政府與媒體的雙向互動(dòng)對(duì)危機(jī)的治理起到了良好的作用。另一方面，共和黨和民主黨的競(jìng)選總部都在第一時(shí)間內(nèi)發(fā)表談話，希望事件向?qū)ψ约河欣姆较虬l(fā)展。共和黨發(fā)言人稱，這說(shuō)明恐怖分子仍企圖向美國(guó)發(fā)起進(jìn)攻，可見(jiàn)布什總統(tǒng)發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)非常正確，非常必要；而民主黨則說(shuō)，布什內(nèi)閣勞民傷財(cái)，損兵折將，仍沒(méi)有抓到拉登，因此必須改變戰(zhàn)略，換調(diào)白宮主人。不論雙方如何攻擊對(duì)方，但可以說(shuō)雙方對(duì)這一危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)都比較得當(dāng)，與此同時(shí)，美國(guó)媒體也大力呼吁公眾盡可能出來(lái)正常投票，認(rèn)為這是對(duì)恐怖活動(dòng)作出的應(yīng)有回應(yīng)的一部分。一些報(bào)紙?zhí)栒倜癖姀淖约鹤銎?，做好身邊的事情。[15]所以及時(shí)公布信息，搞好媒體公關(guān)是應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要渠道。正如中山大學(xué)教授廖為建所言：“平時(shí)和媒體搞好關(guān)系，危機(jī)時(shí)能夠動(dòng)員的資源就會(huì)更多”。最后，提高政府國(guó)際公關(guān)能力，實(shí)現(xiàn)危機(jī)國(guó)際合作治理?！爱?dāng)一個(gè)人確認(rèn)人類能力無(wú)限、權(quán)力無(wú)限時(shí)，他是愚昧的，當(dāng)他真切認(rèn)識(shí)到人類能力有限、權(quán)力有限時(shí)，他開(kāi)始聰明了”。[16]正因?yàn)橐粐?guó)人、財(cái)、物的有限性，在全球化形勢(shì)下，公共危機(jī)的解決必須借助于國(guó)際組織的力量來(lái)共同應(yīng)對(duì)和治理。但是如果政府信息不公開(kāi)、不透明，國(guó)外公眾無(wú)法從中國(guó)媒體和政府方面得到及時(shí)報(bào)道，就只能通過(guò)本國(guó)媒體了解事態(tài)的發(fā)展，但大多國(guó)外媒體，故意擴(kuò)大和