【文章內(nèi)容簡介】 西方行政學(xué)對該理論的批評和否定； （ 5）新公共管理理論關(guān)于決策與執(zhí)行分離的理論主張； （ 6）在行政實務(wù)上，當(dāng)代西方國家政府改革實行了決策與執(zhí)行分離，包括英國、澳大利亞、北歐等； （ 7）我國實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的意義，對“行政三分”的說法加以評論； 第二章 行政生態(tài)與環(huán)境理論 第一節(jié) 行政環(huán)境及其對于行政管理的必要性 行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點來分析行政環(huán)境的特點和作用。 (一 )行政生態(tài)學(xué)的興起 生態(tài)學(xué)形成于 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初。 20世紀(jì) 50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。拯救環(huán)境的強(qiáng)烈呼聲促進(jìn)生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。行政生態(tài)學(xué)正是在這一背景下興起和發(fā)展的。 1947年，美國學(xué)者約翰 高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問題。 1957年和 1961年，利格斯 弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學(xué)》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會的行政模式； (2)棱柱型即過渡社會的行政模式； (3)衍射型即工業(yè)社會的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動家越來越廣泛的關(guān)注。從20世紀(jì) 80年代開始，我國行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實際出版了一批有影響的論著。 (二 )行政環(huán)境的基本含義 行政環(huán)境的含義 行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。 就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。 行政外部環(huán)境的構(gòu)成 行政的外部環(huán)境可以區(qū)分為自然環(huán)境與社會環(huán)境兩大類： (1)自然環(huán)境。自然環(huán)境是指在行政界限之外、未經(jīng)人工制作而存在的事物。它包括地球環(huán)境和地球之外的宇宙環(huán)境兩個方面。 (2)社會環(huán)境。社會環(huán)境是指在行政界限之外、直接影響行政活動并決定其興衰存亡的各種社會因素的總和。它是行政活動賴以產(chǎn)生、存在和發(fā)展的社會基礎(chǔ)。社會環(huán)境可以分為國際社會環(huán)境和國內(nèi)社會環(huán)境。國際社會環(huán)境包括國際關(guān)系格局、重大國際事件、戰(zhàn)爭與和平、國際組織與國際法及其他各國共同關(guān)心的社會問題等。國內(nèi)社會環(huán)境主要包括：政治、法制、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、民族、宗教、文化、階級與群團(tuán)、人口等。 行政與外部環(huán)境的互動分析 行政與外部環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，它們相互影響、相互依賴。行政適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生，又能動地選擇與塑造外部環(huán)境。 (1)行政對外部環(huán)境的依賴主要表現(xiàn)為：第一，行政是適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生的；第二，外部環(huán)境的需要不僅決定行政的產(chǎn)生，而且制約著其價值觀、目標(biāo)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與行為方式；第三，行政活動所需要的物質(zhì)要素 —— 人、財、物，非物質(zhì)要素 —— 信息，都要從外部環(huán)境輸入。行政只有不斷地與其外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量與信息的交換，只有適應(yīng)外部環(huán)境的需要，才能求得生存，才能發(fā)揮其功能作用，并反作用于外部環(huán)境，服務(wù)于社會。 (2)行政對外部環(huán)境的選擇與塑造，具體包括：第一，行政不是接受外部環(huán)境的所有投入，而是必須有所選擇與取舍，只納入自身所能接受的那一部分；第二，行政不僅選擇外部環(huán)境，更要設(shè)法改善、控制外部環(huán)境。行政通過對外部環(huán)境的改善，使外部環(huán)境得到優(yōu)化；通過對外部環(huán)境的控制，使其按照行政的希望與要求去發(fā)展。 (3)宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境。影響行政的外部環(huán)境有宏觀與微觀之分。所謂行政的宏觀環(huán)境，是指廣泛影響整個行政系統(tǒng)的環(huán)境。所謂行政的微觀環(huán)境，是指影響某個個別行政的特定環(huán)境。 （三）外部環(huán)境對行政的影響 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政組織的影響 經(jīng)濟(jì)環(huán)境是行政外部環(huán)境中最基本的方面，是行政賴以生存和發(fā)展的最深層環(huán)境。行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是對行政有重要影響的各經(jīng)濟(jì)要素的總和，包括自然資源狀況、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r、人口狀況、國民收入狀況、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制等要素。 經(jīng)濟(jì)體制對行政組織的影響 經(jīng)濟(jì)體制對行政的影響 ； 具體的經(jīng)濟(jì)體制影響著行政的功能配置和運行模式，并規(guī)定經(jīng)濟(jì)資源配置的方式： 第一，在自然經(jīng)濟(jì)體制中，行政的政治功能、社會治安功能較為突出，而經(jīng)濟(jì)功能、社會服務(wù)功能微弱，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的部門少而??；其行使功能的手段比較簡單，主要是通過行政手段進(jìn)行管理。 第二，在市場經(jīng)濟(jì)體制中，由于市場的失靈需要政府的積極干預(yù)加以彌補(bǔ)。政府運用各種經(jīng)濟(jì)杠桿、經(jīng)濟(jì)法規(guī)與必要的行政手段，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動，以調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)；保證市場經(jīng)濟(jì)的有序運行；限制壟斷，促進(jìn)公平競爭；提供公共產(chǎn)品；保障公正的收入分配等等。政府設(shè)置大量相應(yīng)的管理部門，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段進(jìn)行管理。 第三，在計劃經(jīng)濟(jì)體制中，行政的功能配置和運行模式具有直接而廣泛、命令強(qiáng)制、企業(yè)被動適應(yīng)等特征。 創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境有其自身發(fā)展的規(guī)律，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政活動，行政活動對經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有反作用。因此，行政對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響是有一定限度的。 (1)鞏固、發(fā)展和完善社會的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 行政是建立在一定基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之上的上層建筑，行政的生存和發(fā)展以一定的社會基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。它的任務(wù)首先是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，以鞏固、發(fā)展和完善基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的。鞏固，即不準(zhǔn)有破壞基本生產(chǎn)關(guān)系的行為；發(fā)展，即要隨著生產(chǎn)力水平的提高，使生產(chǎn)關(guān)系也作相應(yīng)的調(diào)整與發(fā)展；完善，即要使生產(chǎn)關(guān)系更加精細(xì)、更加靈活、更加有效地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求。 (2)建立、健全符合本國國情的經(jīng)濟(jì)體制 經(jīng)濟(jì)體制作為社會基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)形式，具有多樣性和可變性。在既定的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r之下，各國究竟選擇什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，往往由國家政權(quán)組織，其主要是行政權(quán)力，根據(jù)本國的具體國情選擇決定。例如，我國建國后在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制。十一屆三中全會以后，我國開始對傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，逐步實行有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大則正式提出了要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與選擇具體的經(jīng)濟(jì)體制，實際上是鞏固、發(fā)展與完善基本生產(chǎn)關(guān)系、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。 (三 ) 發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平 充分、合理地開發(fā)與利用自然資源。行政要正確地處理保護(hù)與利用自然資源的辯證關(guān)系，既要重視充分發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢，又要注意對資源的合理利用，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，保持人類與自然和諧統(tǒng)一的發(fā)展。 合理開發(fā)與利用人力資源。行政要從本國的具體國情出發(fā)，遵循人口發(fā)展的客觀規(guī)律，正確處理人類自身生產(chǎn)與物質(zhì)資料生產(chǎn)的關(guān)系，使之協(xié)調(diào)發(fā)展。要制定出科學(xué)的人才規(guī)劃，按照人才發(fā)展的固有規(guī)律培養(yǎng)人才，使各級各類人才在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)等方面與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要相適應(yīng)。 建立科學(xué)的微觀控制機(jī)制。有效的微觀控制機(jī)制，能夠有效地調(diào)動人們的積極性，保證企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)步和適度發(fā)展。行政要充分利用價值規(guī)律和市場機(jī)制，充分利用按勞分配規(guī)律，將個人利益與社會利益，將個人、企業(yè)的積極性與提高社會生產(chǎn)率緊密地結(jié)合起來，推動社會生產(chǎn)的發(fā)展。 建立科學(xué)的宏觀調(diào)控機(jī)制。有效的宏觀調(diào)控機(jī)制，能夠保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，行政要通過種種途徑和方法，對國民經(jīng)濟(jì)各部門、各地區(qū)、各單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行宏觀調(diào)控，使之統(tǒng)一行動、分工合作、彼此協(xié)調(diào)發(fā)展。 下面就以“市場化取向下的政府外包及其管治 ”為內(nèi)容來具體說明經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政的影響作用。 第一、市場化取向改革的含義 市場化取向是當(dāng)代各個國家行政改革引入市場競爭機(jī)制、實現(xiàn)政府從社會中部分退出和政府職能轉(zhuǎn)變所采取的一項根本性措施，是與信息社會相適應(yīng)的一種新型的管理方法，其內(nèi)容實質(zhì)就是將市場機(jī)制引入到政府公共管理之中。具體包括： （ 1）推行政府公共服務(wù)輸出市場化，在政府公共管理和公共部門中引入競爭與市場機(jī)制； （ 2）減少政府職能，將政府職能向社會轉(zhuǎn)移實現(xiàn)政府從社會的部分撤退，更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用； （ 3）減少政府對市場的干預(yù)，放松政府對社會、市場的管制，簡化政府管理的行政流程； （ 4）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，放松規(guī)制，裁減機(jī)構(gòu)與人員，削減財政開支，實行小政府模式和提高政府管理的有效性； （ 5）將政府的決策與執(zhí)行功能分離，加強(qiáng)對政府的績效評估與績效管理，樹立服務(wù)意識。 市場化的具體表現(xiàn)內(nèi)容 政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的市場化 在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部引進(jìn)市場競爭機(jī)制，劃分責(zé)任中心，形成一個個相對獨立的自治性單位，實現(xiàn)項目管理制。這樣，放松了傳統(tǒng)的規(guī)制管理，下級政府和工作人員的自由裁量權(quán)增加了，政府行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理從過程導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)向了結(jié)果導(dǎo)向的管理。其特點是：（ 1）責(zé)任明確；（ 2）結(jié)果導(dǎo)向；（ 3）合同約束；（ 4）用戶至上。 政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事制度市場化 適應(yīng)信息社會的需求，建立靈活、高效、富有競爭力的用人機(jī)制。具體包括： （ 1）實行合同雇傭制。有助于政府對不確定的環(huán)境作出靈活、快捷的反映，擺脫傳統(tǒng)的公務(wù)員終身制的束縛，根據(jù)工作需要隨時增加或減少人員； （ 2）淡化職位分類。實行自由流動，達(dá)到人力資源的最優(yōu)配置，造就通才； （ 3）簡化管理規(guī)則，將公務(wù)員的錄用、晉升等方面的管理權(quán)限逐漸轉(zhuǎn)移到各級業(yè)務(wù)部門手中； （ 4）改革工資制度，推行績效工資制。 政府行政機(jī)關(guān)自我服務(wù)的市場化 在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我服務(wù)活動中引入市場機(jī)制，將政府與社會力量聯(lián)結(jié)起來，通過多元競爭提高政府自我服務(wù)的能力，減少服務(wù)費用和成本。在內(nèi)部的自我服務(wù)功能上，政府不一定都要自己直接經(jīng)營，而是可以設(shè)立特殊的市場，花錢為自己購買服務(wù)，采用競爭性的、公開的市場招標(biāo)形式，并進(jìn)行宏觀管理。 圖示 政府管理 公共事務(wù) 消費者 政府管理 市場 企業(yè) 個體經(jīng)營者 公共事務(wù) 消費者 第二、實現(xiàn)市場化的具體途徑 市場化不等于民營化（私有化） 具體途徑： （ 1）租賃 （ 2）承包 （ 3）合同 （ 4）招標(biāo) 第三、市場化取向下的政府管治 處理政府與企業(yè)、市場的關(guān)系 處理企業(yè)與消費者之間的關(guān)系 處理政府與公眾之間的關(guān)系 糾正兩種偏向： （ 1）將管理與服務(wù)對立 （ 2）將劃漿與掌舵對立 第三章 行政領(lǐng)導(dǎo)與戰(zhàn)略管理 第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo) 一、領(lǐng)導(dǎo)的含義及其特點 領(lǐng)導(dǎo)的概念 領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實現(xiàn)既定目標(biāo)，對被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動。 領(lǐng)導(dǎo)的特點 （ 1）領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng)。這個系統(tǒng)由領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境三個要素構(gòu)成。 ①領(lǐng)導(dǎo)者是在一定的組織體系中處于組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)和控制地位的個人或集體，在領(lǐng)導(dǎo)活動中處于主導(dǎo)地位。 ②被領(lǐng)導(dǎo)者就是按照領(lǐng)導(dǎo)者的決策和意圖，為實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、從事具體實踐活動的個人和集團(tuán)，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)活動的主體，是實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的基本力量。 ③環(huán)境是獨立于領(lǐng)導(dǎo)者之外的客觀存在，是對領(lǐng)導(dǎo)活動產(chǎn)生影響的各種因素的總和。 領(lǐng)導(dǎo)的特點 （ 2）領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程 領(lǐng)導(dǎo)是為實現(xiàn)既定目標(biāo)，對被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過程。領(lǐng)導(dǎo)的三要素表現(xiàn)為兩對基本矛盾： ①領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的矛盾； ②領(lǐng)導(dǎo)活動的主體與領(lǐng)導(dǎo)活動的客體的矛盾。 【案例】 假如你是一個副職，而你的領(lǐng)導(dǎo)是一個能力較差、但工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的人，你如何與他相處、搞好工作？ 領(lǐng)導(dǎo)的特點 （ 3）領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理 高層次管理主要是宏觀管理，帶有方向性、原則性的重大問題，獨立性強(qiáng)。 （ 4）權(quán)威性 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系上，既反映領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和威望，也反映被領(lǐng)導(dǎo)者對這種權(quán)力和威望的服從、認(rèn)可。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點、作用 行政領(lǐng)導(dǎo)的概念 行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等行政活動。 行政領(lǐng)導(dǎo)的特點 (1)行政領(lǐng)導(dǎo)只是對“行政”的領(lǐng)導(dǎo) (2)行政領(lǐng)導(dǎo)具有執(zhí)行性的明顯特點 (3)行政領(lǐng)導(dǎo)具有鮮明的政治性 行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用 (1)行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證 (2)行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的全過程 (3)行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理成