【文章內容簡介】 集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程” ，由政府財政撥款；工務局負責組織協(xié)調、監(jiān)督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監(jiān)督：使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。深圳市工務局的具體職責包括：① 參與編制市政府投資市政基礎設施工程項目的中長期建設規(guī)劃和年度計劃；② 參與或主持市政府投資建設工程項目的住宅房地產項目代建模式研究10前期工作：③ 根據(jù)市計劃部門下達的政府投資工程項目計劃，組織施工圖設計與審查，編制項目預算，并分別報有關部門審批；④ 負責項目的施工報建、招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準備工作；⑤ 負責項目施工全過程的協(xié)調和監(jiān)督；⑥ 負責編制項目的結算、竣工決算并送審，組織有關單位進行工程竣工驗收，并辦理產權登記和資產移交手續(xù)。值得注意的是：在一長串的具體職責中，工務局沒有為項目籌集資金、撥付資金和還貸資金的職責。這就說明，在政府投資工程改革的總體思路方面，深圳市政府是將政府投資職能的改革與政府投資工程實施方式的改革分開來考慮，對新設立的工務局，其職能界定僅限于負責工程建設的組織實施。在具體操作上，也是“相對集中，區(qū)別對待”的原則：對于常年有政府投資項目建設任務，且有相應建設管理能力或有特殊要求的專業(yè)部門，如規(guī)劃、國土、交通、水務、公安、教育等部門的政府投資項目可暫由其繼續(xù)組織實施，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入工務局集中統(tǒng)一實施，取消政府投資項目“一次性業(yè)主”的建設實施管理模式。珠海市政府成立政府投資建設工程管理中心（事業(yè)編制）的做法基本上也可歸入這一模式，他們的做法也充分借鑒了香港特區(qū)政府工務局的經(jīng)驗。深圳模式解決的主要是委托的難題，即將對政府投資工程的監(jiān)督由分散的監(jiān)督變?yōu)榧械谋O(jiān)督，從而提高監(jiān)督的效率，減少因委托而引起的問題。同時，由于工務局是一個專門機構，該模式部分解決了專業(yè)化問題，但不是通過市場化的方式。因其改革范圍界定比較窄，沒有涉及復雜的投融資改革領域，加之輔助有以下三方面的條件，因而僅就減輕委托風險而言取得了比較顯著的效果。良好的法律法規(guī)環(huán)境，深圳市 2022 年 3 月 3 日通過了《 深圳市政府投資項目管理條例》 。相互牽制的外部監(jiān)督制度，項目招標受建設行政主管部門和紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督，現(xiàn)場簽證和變更受審計部門監(jiān)督，工程款支付受財政局監(jiān)督。有效的內部監(jiān)督制約機制，各處室分工，獨特的項目組織模式，執(zhí)行與決策分離等等。住宅房地產項目代建模式研究11 廈門模式從 1993 年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，針對市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目管理中“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導致的工程項目難以依法建設、工程建設管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的工程項目代建制度。廈門市建委在 2022 年 7 月下發(fā)了《 廈門市重點工程建設項目代建管理暫行辦法》 ，規(guī)定“市重點工程建設項目代建是指財政投融資的我市重點工程項目通過委托方式，將建設單位的項目法人責任事項交由熟悉建設程序和建設規(guī)定、具有較強經(jīng)濟和技術力量且符合資格條件的企業(yè)或機構進行項目的管理工作。 ”由此確定了代建制度的定義以及代建制度的適用范圍，也就是說，從 2022 年 7 月開始，廈門市在重點工程建設項目上全面實施項目代建制。同時在該《暫行辦法》 中還規(guī)定了代建單位的資質管理、代建單位招投標和代建的管理監(jiān)督等內容。2022 年 3 月，廈門市政府轉發(fā)了廈門市計委、建設局、財政局關于《 廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理試行辦法》 （以下簡稱《 試行辦法》 ） 。 《 試行辦法》 規(guī)定“為完善市級財政性投融資建設的社會事業(yè)項目代建制度，明確項目業(yè)主、代建單位雙方的責、權、利，提高工程建設管理水平和質量、投資效益，制定本管理辦法。 ”同時規(guī)定土建投資總額 1500 萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目要實行項目代建制，參與代建的單位必須是具有一、二級房地產開發(fā)，甲、乙級監(jiān)理，甲級工程咨詢，特級、一級施工總承包其中之一資質的單位。財政投融資的其它建設項目逐步實行代建制度。將實施代建制的項目范圍進一步擴大。廈門市還制定了配套的《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理招標投標實施細則（試行） 》 ，以招投標的方式選擇代建單位。住宅房地產項目代建模式研究12在具體操作上， 《試行辦法》 規(guī)定：廈門市實行的代建制是指項目業(yè)主在項目批準后，將整個建設項目的前期準備、實施、竣工驗收以及項目建設工程、質量、投資控制全部工作任務委托給具有相應代建資質的單位進行建設管理。代建單位代業(yè)主履行工程建設的管理職責，包括選擇勘察、設計、施工、監(jiān)理企業(yè)，并簽訂工程合同。確定了代建單位在項目代建中的具體工作任務。對代建單位經(jīng)濟上的報酬包括代建費用以及投資節(jié)余，可在工程節(jié)余款的 5 ％以內給代建單位獎勵；突破投資的，代建單位則要支付投資突破額的 2 ％作為罰金。目前，廈門市實施項目代建制度由計劃、建設、財政等幾個部門分頭管理?？傮w上講，廈門市實行代建制的工程項目是成功的，一些較大的或較有影響的項目如廈門市市政府和市政協(xié)項目的建設都采用了項目代建制，并取得了很好的效果，為代建制度在廈門市的推廣起到了有力的促進作用[3]。 不難看出，廈門模式的意圖主要是通過市場化的方式來解決專業(yè)化問題。該模式的特點是對實施代建的項目性質有比較清晰的界定，即按照項目的投資屬性、經(jīng)濟屬性將其限定為：市級財政性投融資的、社會公益性項目（即本身沒有投資回報機制的非經(jīng)營性項目） ；其次，該模式對代建單位的資格規(guī)定得比較寬泛，沒有專門設定代建類的資質，有利于形成承接項目代建任務的競爭機制；第三，在對項目投資控制上，該模式約定了明確的獎懲規(guī)則，有利于控制投資規(guī)模。 代建模式的發(fā)展基礎房地產代建模式體現(xiàn)了市場經(jīng)濟專業(yè)化分工的基本原則，其中政府代建模式存在時間和成熟程度均較商業(yè)代建見長。但在當前房地產調控的政策環(huán)境下，房地產市場正逐步從賣方市場過渡到買方市場，產品品質日益受到重視，商業(yè)代建模式的合理性和可行性日漸凸顯。因而本文僅討論商業(yè)代建模式的存在基礎與風險防范。住宅房地產項目代建模式研究13 合作雙方對開發(fā)理念認知的一致性委托方對代建方產品開發(fā)理念的認同是代建合作存在的根基。目前，商業(yè)代建業(yè)務主要來自二三線城市，并以地方性龍頭企業(yè)居多，部分擁有資金或土地資源的企業(yè)并沒有房地產開發(fā)或高端物業(yè)營造的經(jīng)驗，需要更具影響力的房地產品牌和產品來確保項目的議價能力與盈利水平。因此，代建方通常是高端房產品營造的代表企業(yè)，其開發(fā)理念和相應的品質、成本要求與委托方對于項目的認知存在著一定差距。故而，在確定合作關系前，委托方與代建方必須就產品營造的各項標準達成高度一致，以保障項目正常運轉。 人才培養(yǎng)與輸出的效率和質量代建方品牌輸出的高質量和一致性是代建商業(yè)模式存在的關鍵，而實現(xiàn)品牌輸出最重要的因素便是項目管理團隊的綜合素質。代建方要實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，必須高度重視內部人員招聘、培養(yǎng)和輸出的質量和效率，以保障自身品牌的同質化輸出。 土地與資金的保障力度雖然代建方不承擔項目的工程成本、土地成本、人力成本以及相應的資金成本，但為保障項目開發(fā)和銷售節(jié)奏，確保項目開發(fā)按計劃推進，項目規(guī)劃條件、土地權屬的確定以及委托方的資金支付能力仍是合作意向時期關注的重點。住宅房地產項目代建模式研究14住宅房地產項目代建模式研究15第三章 代建制模式的現(xiàn)狀分析 代建制模式下的監(jiān)管體系相對于非政府投資項目而言，政府投資項目產權主體不是個人而是政府，政府業(yè)主也不是真正所有者，履行的是托管人的職能。因此，政府投資項目代建制必定建立在某種委托或委托代理關系基礎上，即政府部門往往作為國有經(jīng)濟的所有者—全體公民的受托人對政府投資項目進行管理，在行使受托人權力時，項目的所有者(最終所有者—國家)又必須委托特定的利益主體來完成項目，此時政府部門往往又成了委托人，這樣在政府投資非經(jīng)營性項目中形成了一個層層委托關系。因此，代建制必須有一個有效的激勵約束機制才能行之有效。筆者用資金等手段構建代建制模式下的政府投資項目監(jiān)管體系。 政府投資項目資金監(jiān)管約束機制一、資金集中支付制度政府投資項目由于其資金來源的特殊性，要求這類項目采取資金集中支付制度進行投資控制。對于政府采購項目，目前世界各國普遍采用的是集中支付模式，其中單一國庫賬戶制度是最為典型的一種集中支付制度。目前在中國，各地方財政部門采用的集中資金支付方式有三種模式:一是將財政撥款和單位自籌資金統(tǒng)籌使用，先將單位自籌資金集中在財政專戶中，再由財政統(tǒng)一與供貨商結算款項；二是由財政統(tǒng)一付款，主要適用于基本依靠財政撥款的行政事業(yè)單位；三是不改變資金的撥款程序和方式，財政部門主要負責審核采購計劃、核對采購過程、進行監(jiān)督，購貨主體根據(jù)政府采購規(guī)則、程序和方法進行物品和服務的采購，并在財政的監(jiān)督下依據(jù)供貨憑證自行付款。其中最典型的政府投資項目集中支付程序，如圖 41 所示。住宅房地產項目代建模式研究16返回審核意見委托審核撥付資金簽署意見簽署意見核定申請?zhí)岢錾暾堌攧湛偙O(jiān)（如果有）建設單位 主管部門或授權資產經(jīng)營公司省財政廳 投資審核機構監(jiān)理單位承建單位 承建單位圖 31 財政性資金集中支付建安工程費用流程二、財政投資評審制度在政府投資項目代建制管理模式下，為了加強對政府投資項目采購的監(jiān)管，必須在財政部門內部明確一個主管部門，并由財政部門管理政府投資項目的資金支出。財政投資評審機構是財政部門內部設置的、專門負責審核的機構，它設立在政府投資項目的投資預算控制過程中。第一，在政府投資項目立項與投資預算確定過程中，財政投資評審機構的評審工作程序是投資預算成立的一個重要和不可缺少的環(huán)節(jié)，可以進行“先審核，后編制” ，投資評審機構的評審結論成為投資估算成立的重要依據(jù)；第二，在政府投資項目撥款過程中，政府投資項目的支付實行集中支付制度， “先審核，后撥款” ，將投資評審與資金撥付結合起來，投資評審的結果是資金撥付的先決條件，體現(xiàn)了財政資金的直接撥付，賦予財政投資評審特殊的職能；第三，在項目結、決算前由財政投資評審中心進行審查，有利于財政部門與建設單位、工程承包商等及時結清工程尾款，是控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)；有利于監(jiān)督固定資產形成并交付使用，提高財政部門批復決算的質量。三、政府投資項目后評價制度建設項目的后評價，也稱為追蹤評價，它是指對已經(jīng)建成并投入使用的建設項目的立項決策、規(guī)劃設計、工程實施、生產或運營的全過程，以及項目的經(jīng)濟住宅房地產項目代建模式研究17效益和社會效益做出全面的評價。項目后評價的內容主要包括:一是過程評價(又叫執(zhí)行情況評價)；二是經(jīng)濟效益評價，包括成本效益分析的財務評價和國民經(jīng)濟評價；三是影響評價，包括經(jīng)濟影響評價、環(huán)境影響評價、社會影響評價等方面。由于政府投資項目投資的效益和成本很難區(qū)分和量化，目前國內對政府投資項目績效后評價開展系統(tǒng)研究的并不多見，缺乏科學合理的評價指標體系、技術參數(shù)、研究方法和必要手段。而國外對政府投資項目后評價理論大多通過建立復雜的宏觀經(jīng)濟模型來評價其投資的綜合影響度，因而很難對投資過程進行評價和控制，同時其評價指標的設置的指向性和內涵并不適應中國的情況。中國目前迫切需要建立一套客觀、準確、公正衡量政府投資資金投資行為、投資效果的量化的指標體系。通過建立政府投資項目績效評價制度，可以對政府投資的科學性、投資管理水平、投入風險、效益水平等方面進行綜合評判，找出項目運行中存在的問題及其形成原因，明確相關責任方應該承擔的責任，這樣無疑有利于推動財政資金管理和使用部門建立強有力的財政執(zhí)法和監(jiān)督約束機制，提高公共效益。 公共工程融資代建制公共工程項目是指道路、電力、市政、通信等與人民日常生活息息相關的基礎設施建設項目,公共工程項目的傳統(tǒng)運作模式是由國家投資,由政府組織建設及建后管理,所以也稱為政府建設項目。公共工程項目建設對社會發(fā)展關系密切,由于政府財政投資能力在一定時間內有限,不能適應發(fā)展的需求,且政府對公共工程項目的壟斷專營帶來效率低下、管理混亂的問題亟需解決,因此開拓非政府渠道的資金來源,建立一種吸收非政府的社會資金的融資體制和相關的項目實施管理模式,已成為各