【文章內容簡介】 現(xiàn)為：　　第一、立法嚴重滯后。與國外先制定有關的政策性銀行法，再依法建立和運作政策性銀行的做法不同，從《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“建立政策性銀行，實行政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離”的目標起，至1994年國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行及中國農業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行相繼建立，及在此后的四年多運營過程中，一直未能制定相應的政策性銀行法（或條例），作為政策性銀行設立運作的法律依據(jù)。這種立法滯后的現(xiàn)象也成為我國整體金融立法滯后問題的組成部分和表現(xiàn)之一。政策性銀行立法滯后問題已嚴重制約了我國政策性銀行的進一步健康發(fā)展。　　第二、立法缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性?，F(xiàn)行立法大都采取《通知》、《方案》、《批復》及政策等的形式，在形式上比較散亂，在內容上存在著沖突的地方，不同立法之間銜接不夠好，因而缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性。在立法體系上，沒有建立我國政策性銀行法律體系的問題，缺乏統(tǒng)一立法，更為將統(tǒng)一立法與分別立法結合起來。這在政策性銀行運行十多年后的今天還存在這種情況，是不應該的?！　〉谌?、立法內容不完善、不全面、不詳細、不具體。政策性銀行作為我國金融體系中新的重要組成部分，肩負著促進國民經濟協(xié)調、健康、平穩(wěn)運行的特殊使命。然而，我國目前的政策性銀行種類單一、形式單一，已經無法適應金融市場快速發(fā)展的需要。現(xiàn)行立法中許多內容應作規(guī)定而沒有規(guī)定，致使銀行在運作中無規(guī)定可作依據(jù)，存在著不夠完善、不夠全面的問題；許多已有的規(guī)定又因內容規(guī)定的不具體，不詳細，而在實際中無法操作、執(zhí)行，有的規(guī)定內容，已不能適應現(xiàn)在的需要，應予修改而沒有修改。　　第四、立法層次低，缺乏權威性、嚴肅性。目前主要比較具體的政策性銀行立法都是由三家政策性銀行籌備組擬定，然后報國務院批準后實行的，沒有國家權力機關對政策性銀行進行立法，因而立法層次較低，權威性、嚴肅性較差。在實踐中，執(zhí)行起來存在在執(zhí)行難的問題?！　〉谖?、尤其要提出的是，現(xiàn)行立法中缺乏對政策性銀行進行監(jiān)管的法律規(guī)定，這對政策性銀行的運行是一個極大的隱患。目前在我國現(xiàn)行主要的政策性銀行立法文件中，只有《中國人民銀行法》第35條規(guī)定，中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業(yè)務進行指導和監(jiān)督。這一原則性規(guī)定明確肯定了將中國人民銀行作為我國政策性銀行的監(jiān)管機構。較之國外政策性銀行運行經驗來看，其業(yè)務管理幾乎均歸屬于財政部而非中央銀行?！　」P者認為，這一規(guī)定本身存在著根本性的缺陷。因為中央銀行既要擔當政策性銀行“最后貸款人”的角色，又要獨立執(zhí)行貨幣政策，當這二者集于一身時，往往不可兼顧。倘若中央銀行要完全獨立地執(zhí)行貨幣政策，便應置身于這種業(yè)務管理體制之外，否則既不利于自身職能的發(fā)揮，也不利于政策性銀行利益補償機制的建立。因此，關于中國人民銀行的這一原則性規(guī)定似乎見欠妥。不僅如此，當前中國人民銀行制定的涉及政策性銀行的組織機構、業(yè)務運行、人事任職資格等方面的規(guī)定，它操作性不強，權威性不夠?！　∫虼?，健全我國政策性銀行法律體系勢在必行。在筆者看來，我國政策性銀行立法的真正價值，體現(xiàn)在它為促進我國金融市場體系的形成、有序和發(fā)展，適當?shù)爻休d了自己作為部門法的社會功能。因此，應借鑒國外政策性銀行法律體系形成的成功經驗，根據(jù)我國的國情，建立、健全我國政策性銀行法律體系，并切實遵照執(zhí)行，以充分發(fā)揮法律在建立和維護金融秩序、保障金融業(yè)的安全、促進金融市場的健康發(fā)展方面的作用。　　第三章 政策性銀行法律定位比較研究　　與普通商業(yè)銀行相比，政府性銀行具有一定的特殊性。與此相對應的是，政策性銀行立法也不同于普通商業(yè)銀行立法而獨具特色。國外特別是西方國家的政策性銀行法產生與發(fā)展的歷史較長，已逐步形成了成熟、完備、系統(tǒng)又各具特點的政策性銀行法體系?！　〉谝还?jié) 外國政策性銀行法制沿革　　一、國外政策性銀行及其立法沿革　　政策性銀行在外國的實踐已經有較為悠久的歷史了，它是在商業(yè)銀行高度發(fā)達的基礎上產生的。萌發(fā)建立政策性銀行的原始思想，最早可追溯到17世紀。當時英國有人建議用公共土地做抵押開辦一個國家銀行，統(tǒng)轄所有國家的經營事業(yè)。在這個建議中就包含了建立政策性銀行的原始思想。然而，真正的政策性銀行的出現(xiàn)是在19世紀后半期，首先開始在農業(yè)領域。1894年，法國建立的農業(yè)信貸互助地方金庫，是政策性銀行最早的雛形。但直至20世紀初，政策性銀行的設立并不普遍，相應的政策性銀行立法亦處于萌芽狀態(tài)。而20世紀30年代則是政策性銀行普遍設立的時期，美國、日本、韓國、泰國、印度、巴西等都先后成立了政策性銀行，形成了較為健全的政策性金融體系。各國的政策性銀行立法開始產生?！　∥覀兪紫纫悦绹鵀槔?。美國于1916年根據(jù)《聯(lián)邦農業(yè)信貸法》建立了聯(lián)邦土地銀行，1923年建立了聯(lián)邦中期信貸銀行，根據(jù)《1932年住房貸款銀行法》，美國建立了聯(lián)邦住房貸款銀行體系，成了扶持住房貸款的政策性銀行。根據(jù)《1933年農業(yè)信貸法》，在全國12個農業(yè)信貸區(qū)又組建了12個合作社銀行，并設立了中央合作社銀行。1933年建立了合作銀行，又于1935年建立了農民家計局為辦理農業(yè)信貸的主要機構，這是美國政府貫徹實施農業(yè)政策的主要工具。1933年依據(jù)行政命令建立了商品信貸公司，1935年成立了農村電氣化管理局，1934年創(chuàng)建了聯(lián)邦政府所屬的美國進出口銀行，也以《1945年進出口銀行法》為依據(jù)建立了美國進出口銀行。⑻這些機構都由政府出資設立，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖，在專門領域內從事融資活動，具有濃厚的政策性色彩?？梢?，20世紀30年代美國基本上形成了政策性金融體系。特別是由于20世紀30年代世界經濟危機的發(fā)生，各國政府都紛紛加強對經濟的干預，尤其對農業(yè)的政策扶持和干預更為突出。因此，這一時期各國農業(yè)政策性銀行的設立最為普遍?！　「鲊咝糟y行立法日益成熟的時期是第二次世界大戰(zhàn)結束到20世紀50年代。這一時期是政策性銀行進一步發(fā)展，取得的很大成績。其中以日本最為典型。日本依據(jù)1946年10月制定的《日本復興金融庫法》，于1949年建立日本復興金融公庫；依據(jù)《日本開發(fā)銀行法》于1951年4月成立日本開發(fā)銀行，并取消日本復興金融公庫；依據(jù)《日本輸出銀行法》于1950年12月建立日本輸出銀行，1952年改名為日本輸出入銀行；依據(jù)《中小企業(yè)信用保險公庫法》于1958年7月設立中小企業(yè)信用保險公庫等。由此可見，日本在這一時期已基本建立起配套齊全的政府政策性金融體系。在日本，其政策性金融活動都是由政府金融機構來從事，其中主要是“二行九庫”。日本“二行”、“九庫”設立，都有各自相應的法律依據(jù)，它們分別是《日本開發(fā)銀行法》、《日本輸出銀行法》、《國民金融公庫法》、《住宅金融公庫法》、《公營企業(yè)金融公庫法》、《農林漁業(yè)金融公庫法》、《中小企業(yè)金融公庫法》、《北海道開發(fā)公庫法》、《中小企業(yè)信用保險公庫法》、《環(huán)境衛(wèi)生金融公庫法》、《沖繩振興開發(fā)金融公庫法》等。同樣，韓國在政策性銀行立法方面有《韓國產業(yè)銀行法》、《農業(yè)協(xié)作組合法》、《進出口銀行法》等；　　上個世紀60年代以后，廣大發(fā)展中國家的政策性銀行得到了迅猛發(fā)展，各國的政策性銀行立法日臻完善。比較典型的如印度和韓國。其政策性銀行法律體系主要包括：印度的《農業(yè)中間信貸和開發(fā)公司法案》、《印度工業(yè)開發(fā)銀行法》、《印度建立地區(qū)農村銀行法令》等；《韓國中小企業(yè)銀行法》、《農業(yè)協(xié)同組織法》、《韓國住房銀行法》、《韓國進出口銀行法》等。泰國在政策性銀行立法方面有《農業(yè)和農業(yè)合作社條例》、《政府住房銀行條例》、《泰國工業(yè)金融公司條例》等。上述這些國家的政策性金融發(fā)展與政策性銀行立法緊密聯(lián)系在一起，對這些國外的政策性銀行立法進行深入研究，必將為我國的政策性銀行立法提供重要借鑒，對促進和保障我國政策性銀行的健康發(fā)展有著重要意義?！　《?、國外政策性銀行立法的特點　　從以上各國政策性銀行立法概況來看，國外的政策性銀行立法體現(xiàn)出了五大特點：　　第一、在成立政策性銀行之前，先制訂政策性銀行法。各國在根據(jù)需要建立某一政策性銀行之前，毫無例外都是先制訂相應的政策性銀行法，對政策性銀行設立宗旨與目標、設立程序、業(yè)務范圍、組織機構、業(yè)務規(guī)則等內容作出具體規(guī)定；然后再依據(jù)法律的規(guī)定，建立政策性銀行的組織機構，并根據(jù)法律的規(guī)定，依法進行業(yè)務運營活動。此可謂“兵馬未動，糧草先行”。⑼　　第二、對不同的政策性銀行進行獨立立法，專項規(guī)范；對政策性銀行進行獨立立法。不同的政策性銀行，有各自不同的宗旨、目標、業(yè)務領域與范圍，業(yè)務規(guī)則各異，其運作方式也各有特色，因而不宜由一部政策性銀行法對其進行調整。針對這種情況，各國分別對不同的政策銀行進行單獨立法，每家政策性銀行都制定有專門相應的政策性銀行法，作為其設立和運作的法律依據(jù)；這些政策性銀行法大都以其所調整的政策性銀行的名稱來命名，如調整開發(fā)銀行的政策性銀行法稱為《開發(fā)銀行法》，調整進出口銀行的政策性銀行法則稱為《進出口銀行法》等等。這與不同的商業(yè)銀行都適用同一部普通銀行法的現(xiàn)象截然不同。　　第三、一國的政策性銀行法構成了一個完善的政策性銀行法律體系。是各單行的政策性銀行法統(tǒng)一在一起，形成了一國特色的內在統(tǒng)一、協(xié)調的政策性銀行法律體系。一國根據(jù)其經濟發(fā)展的需要，在不同時期和不同領域中分別建立有不同的政策性銀行，而對不同的政策性銀行一般又是單獨進行立法。因此，一國有幾家政策性銀行，就制定有幾部政策性銀行法，這些政策性銀行法與其他相關的法律規(guī)定，構成該國具有內在統(tǒng)一、協(xié)調特性的政策性銀行法律體系。其中以日本最為典型，上文已經列舉其政策性銀行法律體系，故此不再贅述?！　〉谒?、政策性銀行立法變化較大。政策性銀行是各國政府為貫徹執(zhí)行本國的社會經濟政策、發(fā)展經濟、促進社會進步，作為國家進行宏觀調控的工具而設立的。而國家需要干預和宏觀調控的經濟范圍并不是固定不變，有時可能廣一些，有時可能窄一些；在經濟發(fā)展不同時期，側重點也各不相同；作為政策性銀行設立、運作依據(jù)的政策也因經濟形勢需要而經常發(fā)生變化，經濟體制也非一成不變。這使得政策性銀行的業(yè)務范圍與對象、業(yè)務的側重等方面也隨著發(fā)生較大的變化。政策性銀行法根源于國家對經濟的自覺調控和參與，需要對復雜的社會經濟生活及時應對，以求興利避害，實現(xiàn)國家的政策意圖、目標；故其立法的變化也較大，必須經常地進行立、改、廢，以適應不斷變化的需要?？梢哉J為，政策性銀行法的這種易變性是政策性銀行法具有政策性特征的表現(xiàn)?！　〉谖?、立法體現(xiàn)了較強的國家干預。政策性銀行大都是由政府設立、參股或保證的，它們與政府之間的關系十分密切，故政策性銀行在設立和運作中都要受到政府的干預和影響，體現(xiàn)出國家的意志。為了實現(xiàn)國家對政策性銀行的控制和影響，各國的政策性銀行法大都規(guī)定了國家對政策性銀行進行控制、管理和監(jiān)督的內容，如政府出資、人事任免、規(guī)定其宗旨、業(yè)務范圍和活動領域、有關部門對政策性銀行的監(jiān)督等等。認識政策性銀行立法的上述特點，不但有助于我們更深入地理解政策性銀行，而且對我國的政策性銀行立法也不無借鑒意義?！　〉诙?jié) 政策性銀行法律人格定位　　一、我國政策性銀行是獨立法人　　法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。根據(jù)《民法通則》第37條規(guī)定，法人必須同時具備四個條件，缺一不可：　　第一、依法成立。即法人必須是經國家認可的社會組織。在我國，成立法人主要有兩種方式：一是根據(jù)法律法規(guī)或行政審批而成立。如機關法人一般都是由法律法規(guī)或行政審批而成立的。二是經過核準登記而成立。如工商企業(yè)、公司等經工商行政管理部門核準登記后，成為企業(yè)法人?！　〉诙⒂斜匾呢敭a和經費。法人必須擁有獨立的財產，作為其獨立參加民事活動的物質基礎。獨立的財產，是指法人對特定范圍內的財產享有所有權或經營管理權，能夠按照自己的意志獨立支配，同時排斥外界對法人財產的行政干預?！　〉谌?、有自己的名稱、組織機構和場所。法人的名稱是其區(qū)別于其他社會組織的標志符號。名稱應當能夠表現(xiàn)出法人活動的對象及隸屬關系。經過登記的名稱，法人享有專用權。法人的組織機構即辦理法人一切事務的組織，被稱作法人的機關，由自然人組成。法人的場所是指從事生產經營或社會活動的固定地點。法人的主要辦事機構所在地為法人的住所?！　〉谒?、能夠獨立承擔民事責任。指法人對自己的民事行為所產生的法律后果承擔全部法律責任。除法律有特別規(guī)定外，法人的組成人員及其他組織不對法人的債務承擔責任，同樣，法人也不對除自身債務外的其他債務承擔民事責任?！　≡谑澜绶秶鷥龋瑖獾恼咝糟y行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產業(yè)銀行法》第2條規(guī)定，韓國產業(yè)銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規(guī)定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規(guī)定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，韓國中小企業(yè)銀行為法人。《日本輸出入銀行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農林漁業(yè)金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格?！　奈覈那闆r來看，根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》，中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行均為獨立法人。經國務院批準的《中國農業(yè)發(fā)展銀行章程》第2條也規(guī)定，中國農業(yè)發(fā)展銀行為獨立法人。國務院《關于組建國家開發(fā)銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發(fā)銀行組建和運行方案》及《國家開發(fā)銀行章程》卻對國家開發(fā)銀行是否為獨立法人均未予明確規(guī)定。我認為，國家開發(fā)銀行也是獨立法人。因為國家開發(fā)銀行的成立滿足我國《民法通則》第37條對法人界定的四個條件：依法成立；有必要的財產或經費；有自已的名稱、組織機構和場所；能獨立承擔民事責任。而國家開發(fā)銀行是依據(jù)《決定》、國務院《關于組建國家開發(fā)銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發(fā)銀行組建和運行方案》、《國家開發(fā)銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發(fā)銀行注冊資本為500億元人民幣，由財政部核撥，因而有必要的財產和經費；國家開發(fā)銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機構，如行長、副行長、行長會議、監(jiān)事會及若干職能部門；有固定的場所，其總部設于北京，并在全國設有若干分行；在業(yè)務運營當中，國家開發(fā)銀行是獨立承擔民事責任的?？梢?，國家開發(fā)銀行具備法人的各項條件。可見，國家開發(fā)銀行也是獨立法人?！　《⑽覈咝糟y行應是公法人　　僅僅明確了政策性銀行具有獨立法人資格還不夠，我們還必須進一步明確其應屬于何種性質的法