【文章內(nèi)容簡介】 目的選擇、評審、管理方面要有嚴格的程序、制度和標準，按市場原則辦事，在國家重點支持的領(lǐng)域、行業(yè)和地區(qū)范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇項目，對那些建設(shè)條件不具備或者發(fā)展前景不大，或者效益，包括社會效益、經(jīng)濟效益較差的項目，即使符合政策性原則也不予以考慮。這樣的話，我們才能保證政策性銀行能夠有一個良好的市場業(yè)績。[胡學好]:政策性金融解決市場缺陷問題一般來說是跟市場的選擇不一致，但是我們不能理解為只要是市場做不了，或者是市場不愿做的事情都由政策性金融機構(gòu)來做，這種看法是片面的。政策性金融機構(gòu)行業(yè)的選擇一般是從行業(yè)領(lǐng)域或者是地區(qū)的總體情況來看，市場不做的或者商業(yè)銀行不做的你來做，但針對具體項目的選擇來說是不一樣的，項目的選擇我覺得跟商業(yè)銀行沒有區(qū)別，標準應(yīng)該是一樣的，基本的原則應(yīng)該是一致的，只是選擇的有些標準可能有些不同。比如說商業(yè)性金融選擇項目的時候更多考慮經(jīng)濟效益，而政策性金融選擇的項目還要考慮社會效益。比如說商業(yè)性機構(gòu)關(guān)注項目的現(xiàn)實效益和近期效益，而政策性金融的選擇項目關(guān)注它的潛在效益和長遠效益。商業(yè)性金融主要從經(jīng)濟方面評估項目，政策性金融要從更多的方面評估項目，包括市場建設(shè)問題。[胡學好]:盡管政策性金融和商業(yè)性金融在選擇項目時某些標準不一樣，但基本的標準是一樣的，就是擇優(yōu)錄取，在絕大多數(shù)情況下，商業(yè)性金融不愿做的項目政策性金融也不做，因為條件不具備。國外實踐也證明了，一些運作良好的政策性金融機構(gòu)，不僅具備較好的經(jīng)營管理能力，而且善于充分運用市場法則和機制。[胡學好]:下面我談?wù)剬崿F(xiàn)效益的政策性和金融性統(tǒng)一，我提幾個建議。[胡學好]:第一個建議，要建立政策性金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，明確政策性金融機構(gòu)作為金融企業(yè)所具有的法人地位。同時，使他們面向市場，以政府市場政策和市場需求為導向，來拓展業(yè)務(wù)。變更經(jīng)營方式，引用現(xiàn)代商業(yè)銀行的管理手段和方法來加強自身的風險管理。另外說明一點，引入管理機制和市場經(jīng)營理念，不光是政策性金融機構(gòu)本身的事情，同時也是政府管理部門的事情，因為政策性機構(gòu)要取得良好業(yè)績既有自身的努力，也希望政府提供一個良好的政策環(huán)境。這是企業(yè)和政府互動的過程。[胡學好]:第二個建議，建立政策性金融機構(gòu)的外部考核機制。跟商業(yè)性金融機構(gòu)不同的是，政策性金融機構(gòu)存在外部補償?shù)膯栴}，就是發(fā)生虧損的時候政府會補償，在嚴格的市場經(jīng)濟條件下，商業(yè)性金融不存在這樣的問題。風險的承擔者就應(yīng)該是國家財政，而不是出資人或者是市場化的救助機構(gòu)。一般來說，對政策性金融機構(gòu)來說，它的市場對它的約束力肯定不如商業(yè)性金融機構(gòu)，我們通過建立外部考核機制來進行激勵和約束政策性銀行來進一步改善金融管理。[胡學好]:我覺得建立政策性金融機構(gòu)外部考核機制是對他們的管理，從經(jīng)濟方面進行管理和約束的重要方法和唯一途徑。建立約束考核機制，我們覺得最重要的是要實現(xiàn)分帳經(jīng)營，這是建立考核機制的基礎(chǔ)，按照政策性競購機構(gòu)的兩大不同業(yè)務(wù)，分為兩類，一是政府交辦的業(yè)務(wù)；另外一類是市場化的業(yè)務(wù)，或者是銀行自營的業(yè)務(wù)。同時，在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立兩大帳戶，一個是國家?guī)?，一個是銀行帳戶，來分別核算、分別考核，這樣責任就比較清楚了。[胡學好]:國家對于銀行的補償只對國家業(yè)務(wù)或者是國家?guī)魞?nèi)的虧損進行補償，對銀行自營業(yè)務(wù)的經(jīng)營狀況不負責任。這樣一種改革就可以為建立政策性金融機構(gòu)外部考核機制提供一種基礎(chǔ)，也破解了過去政策性銀行考核比較難辦的難題，責任上基本上也大體分清楚了，這樣政策性金融機構(gòu)進行考核也就有了可能性了。[胡學好]:第三個建議，建立政策性銀行穩(wěn)定的資本金制度。政策性銀行不受巴賽爾條約的約束，但從國外情況來看，一般來說政策性銀行的資本充足率要比商業(yè)性銀行的資本充足率高。從我們國家情況來看，12年來商業(yè)銀行負債規(guī)模增加很多，平均增加了2倍多，而資本充足率沒有增加，呈逐年下降的趨勢。資本充足率應(yīng)該是衡量銀行抵御風險的標志，也是支持銀行市場規(guī)模擴張的前提，應(yīng)該說建立穩(wěn)定的資本金制度既可以降低政策性銀行的資金成本，提高抗風險能力，又可以滿足政策性銀行信用評級的需要，增強公眾對政策性銀行的信心。這是涉及到政策性銀行實行持續(xù)發(fā)展的長遠之計。[胡學好]:我的發(fā)言就到這里，謝謝大家。[易綱]:感謝胡學好先生，我們這一節(jié)有三位主講嘉賓，做了非常精彩的講演，周小川先生回顧了中國社會主義市場經(jīng)濟體制建立的過程，并且從國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化、全球化和貿(mào)易的發(fā)展趨勢分析了政策性銀行的定位，并且分析了政策性銀行改革和轉(zhuǎn)型的必要性。陳元行長從開發(fā)銀行成立以來，特別是1998年以來的寶貴經(jīng)驗闡述了開發(fā)性金融，特別是我國開發(fā)性金融在這些年來的摸索和經(jīng)驗。胡學好先生就政策性銀行的改革做了深刻的分析，提出了政策性是前提、市場化是基礎(chǔ)的深刻分析，并且對政策性銀行未來的改革提出了具體的要求。
[易綱]:我們在此向這三位主講嘉賓再次表示感謝，第一節(jié)的會議就到這兒。謝謝大家。:（會議中間休息）[易綱]:現(xiàn)在開始討論會的第二節(jié)。第二節(jié)有三位講演嘉賓，首先有請世界銀行中國首席代表、中國和蒙古局局長DavidDollar先生做講演。大家歡迎。[DavidDollar]:感謝主席先生、女士們、先生們，很高興今天能夠有機會跟大家就政策性銀行方面的問題進行討論，我們今天的主題是關(guān)于中國的政策銀行未來的走向是怎么樣的。首先在展望未來之前，我們應(yīng)該看一下先回顧一下過去，這可能是非常有意義的。[DavidDollar]:我首先給大家講一下我們過去政策銀行在全世界的經(jīng)驗和歷史。在五六十年代，有一個觀點是促進經(jīng)濟的增長，有必要使政府在一些戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)中提供政府支持，這些方面政府應(yīng)該起主導作用，這樣一個觀點使他們的私有銀行國有化，并且建立了很多的政策性銀行，不管在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都建立了很多的政策性銀行。這種保證為關(guān)鍵的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供政策的支持，同時可以保證這些國家食物的自給自足，給非洲的一些國家提供食物的自給自足的保證。而且在這個過程中世界銀行發(fā)揮了積極的作用，推動這樣一個觀點的實施，在那個時候在很多的發(fā)展中國家?guī)椭麄兘⒑芏嗾咝缘你y行，這是在上世紀的六七十年代。[DavidDollar]:，在市場經(jīng)濟體中，私人銀行可能很難為整個的經(jīng)濟體提供全方位的金融服務(wù)，為居民、企業(yè)以及地方政府和城鎮(zhèn)區(qū)域、鄉(xiāng)村區(qū)域整個區(qū)域提供他們的服務(wù)，對私人來說這是非常困難的，因為這是一個市場導向的經(jīng)濟，這樣的話對于一些政策性銀行為這些關(guān)鍵性行業(yè)，提供資金的支持，市場失靈在今天也是存在的，因為很多發(fā)展中國家他們的金融行業(yè)并不是很強健，他們的金融體系也需要進一步完善，需要政策性銀行為他們提供政策性的服務(wù)。[DavidDollar]:這樣的話，政策性銀行今天被證明仍然是十分有效的，但是在很多的發(fā)展中國家里，這些國有企業(yè)，特別是國有的政策性銀行，他們的表現(xiàn)并不是很好，其實在這些表現(xiàn)背后是有一些原因的，政府并沒有在解決市場失靈方面作出很好的表現(xiàn)，所以導致這些政策銀行的表現(xiàn)也不是很好。審視一下全世界的銀行，我們發(fā)現(xiàn)政策性銀行只是公共服務(wù)的一個分支，沒有一個明確的職能目標，缺乏職能上的約束，很多地方把政策性銀行作為很方便的工具，為好的活動提供融資，政策性銀行也是給他們國家的居民和政治支持者提供工作的一個地方，以及有一些有權(quán)力、有關(guān)系的客戶，動用這種關(guān)系從政策性銀行獲得貸款，避免對這些貸款進行償還。[DavidDollar]:由于這些原因，很多政策性銀行遭受了很大的損失，也有很多的不良貸款，并不是很好的發(fā)揮作用，也不能正常的運轉(zhuǎn)?；蛘咚麄冃枰屑{稅者的錢對他們進行很大程度的注資。我們也發(fā)現(xiàn)政策性銀行他們現(xiàn)在很難實現(xiàn)在建設(shè)初期的目標，預期政策性銀行可以帶來的好處沒有實現(xiàn)，經(jīng)常是更富有的客戶占據(jù)了政策性銀行的回報。[DavidDollar]:發(fā)展中市場的失靈以及政府的失靈，使得我們有了一種新觀點，我們應(yīng)該重新審視政策性銀行的作用，政府機構(gòu)并不能很好的參與到銀行業(yè)的業(yè)務(wù)中，所以他們應(yīng)該從政策性銀行的業(yè)務(wù)中撤出，應(yīng)該為政策性銀行提供一個扶持性的環(huán)境，來促進他的發(fā)展。在今天政策性銀行不光在發(fā)展中國家，而且在發(fā)達國家，在經(jīng)合組織國家。不能因為政策性銀行有這些困難，我們就取消政策性銀行，這是不現(xiàn)實的。[DavidDollar]:很普遍的一個做法就是促進這些國有政策性銀行的表現(xiàn)，有些發(fā)展中國家在改革政策性銀行方面取得了很多的進展，比如說南非以及墨西哥，他們是兩個很不同的國家，他們在提高政策性銀行表現(xiàn)方面都取得了很好的進展。他們?yōu)槭裁闯晒δ?？因為在政策性銀行建立了很好的公司治理結(jié)構(gòu)，并且在這方面自身承擔了很大的責任?？紤]到將來中國政策性銀行的發(fā)展方向，我們看一下其他發(fā)展中國家和經(jīng)合組織的經(jīng)驗，我認為南非國家是一個很好的例子，因為它們對于政策性銀行的治理結(jié)構(gòu)進行了很好的改革，我希望今后政策性銀行在中國的改革，也是側(cè)重于在公司治理結(jié)構(gòu)的改革方面。[DavidDollar]:我們很高興地看到了中國已經(jīng)對國有銀行進行了改革，并且取得了很大的進展，這個會成為政策性銀行有益的補充。但是現(xiàn)在看到的問題是，和商業(yè)銀行比，政策性銀行面臨更多挑戰(zhàn)，可能需要解決更多的困難，比如說它要平衡一種矛盾：一方面要提供公共和社會上政策的支持；另一方面要保證自身的盈利性，維持公共的秩序。就是說一方面要執(zhí)行秩序社會和公共的職能，另一方面要維護自身的正常運轉(zhuǎn)，這樣的話對政策性銀行來說非常困難，也是一個很大的挑戰(zhàn)。[DavidDollar]:我們需要給這些銀行設(shè)定一些很明確的職能目標，并且促進各種私人貸款，以及借貸市場的發(fā)展為這些中小企業(yè)，政策性銀行應(yīng)該加大對中小企業(yè)的貸款，而且我們要不斷的審視我們的成果，并且審視一下我們設(shè)置的目標是否能很好的完成。我們的解決方法很明顯，就是我們應(yīng)該建立一個很好的公司治理的結(jié)構(gòu)，并且要不斷地審視我們的實際情況，并且將我們的側(cè)重點放在如何使政府在政策性銀行中起到他們應(yīng)該發(fā)揮的作用，對其進行監(jiān)管，而不是干涉他們的行為。[DavidDollar]:同時，這些細節(jié)的問題我們在今天的會議上不可能完全解決，但我們世界銀行仍然是致力于為大家提供解決挑戰(zhàn)方面所需要的幫助，來幫助中國的政策銀行實行他們的改革，包括建立公司治理結(jié)構(gòu)方面的改革。非常感謝大家。[易綱]:感謝DavidDollar局長，他剛才做了一個很好的講演，講到了市場的缺失，講到了政府為彌補市場缺失做事，也可能有政府的失敗。同時講了墨西哥和南非的一些經(jīng)驗，他提出了一個非常重要的觀點，就是政策性銀行要有一些社會和政策性的功能，同時必須要在財務(wù)上可持續(xù)，我覺得這是一個非常重要的原則，也是我們改革的難點，這樣使得政策性銀行有別于商業(yè)銀行，同時能夠取得更好的表現(xiàn)，最終達到社會和政策性功能，同時在財務(wù)上可持續(xù)。[易綱]:下面有請國際貨幣基金組織駐中國的首席代表RayBrooks先生做講演，大家歡迎。[RayBrooks]:主席先生、女士們、先生們，首先我想感謝中國金融協(xié)會邀請我來參加今天的研討會。我想談的問題和剛才DavidDollar先生談的問題相類似，也是關(guān)于國際經(jīng)驗的問題。首先我來解釋一下什么是政策性銀行，以及其他國家的經(jīng)驗是什么，如何管理政策性的借貸和貸款，我談兩個國家的例子，土耳其和烏拉圭的例子，最后講中國的情況。[RayBrooks]:借貸指貸款銀行要求給特定的貸款者貸款，比如說農(nóng)民，或者非常有風險性的業(yè)務(wù)活動貸款，也可以是有補貼的貸款，或者是由政府擔保的貸款，誰來發(fā)放這些貸款，不光是政策性銀行可以發(fā)放，如果商業(yè)性銀行是國有的，也可以參與到政策性銀行中，所以對商業(yè)性銀行來說，很難區(qū)分政策性的貸款和商業(yè)性的貸款，剛才財政部的胡司長也曾經(jīng)提到過這個問題。[RayBrooks]:為什么要使用政策性貸款而不是財政補貼呢？一個很重要的原因是在其他的國家，比較容易獲得政府的支持，從銀行獲得貸款與政府獲得支持來說，更容易一些。這時候?qū)@些人來說，他們很難從市場獲得支持，所以有的時候如果通過政府來放貸，隱含的成本很難估算。另外一些國際的貸款者，愿意貸款給銀行而不是貸款給政府，政策性銀行的表現(xiàn)如何？有的國家非常不好，比如說在2003年的前三年里，根據(jù)國際貨幣基金組織的調(diào)查，在125個國家的120個機構(gòu)中，有三分之一的機構(gòu)都是損失的，三分之一的機構(gòu)他們的不良貸款比例高于10%，對于政策性銀行的資本注資來說這都是非常普遍的現(xiàn)象，容易導致財政危機的發(fā)生。[RayBrooks]:從這當中可以得出什么樣的經(jīng)驗呢？首先政策性貸款由國有銀行發(fā)的。政策性貸款的不良表現(xiàn)，表明應(yīng)該限制政策性貸款的業(yè)務(wù)，政府對他們應(yīng)該有一個很好的管理，首先要有非常明確的目標，有一個透明度的管理。首先談一下要改革的方面，銀行的條例需要非常的明確，比如說其他國家在出現(xiàn)問題的時候，有時候會有一些沒有限制的信貸要求，而且有些方面的貸款他們是沒有經(jīng)驗的。另外也可以導致私人部門的發(fā)展受到削弱。需要對政策性銀行的監(jiān)管有明確的規(guī)定，這應(yīng)該是一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，有權(quán)獲得政策性銀行的信息，可以對銀行進行調(diào)查。政策性銀行新業(yè)務(wù)必須在真正執(zhí)行之前獲得監(jiān)管部門的批準。[RayBrooks]:最低資本金的要求。最低資本金的要求可以防止信貸的過度擴張，還可以衡量信貸成本。另外也可以與私人部門比較，提供一個基準，有時候也可以作用財政資金缺乏時候的緩沖，在資金缺乏的時候，它可以不通過財政資金的幫助，而是通過自有資金來彌補，還要有足夠的內(nèi)部控制措施。[RayBrooks]:最后講講財政透明度的問題。財政的透明度也是很需要提高的一個方面。對IMF來說，我們最關(guān)心的問題就是在很多年前，我們曾經(jīng)提供過一個財政透明度的手冊，在這個手冊里，指出了在哪里就會出現(xiàn)半財政性的行為，比如說政策性貸款就是準財政性的行為，應(yīng)該在預算里有一些規(guī)定。財政的透明度本身是要有一定的保證，所以財政政策、財政風險的透明度可以有利于幫助區(qū)分在財政預算里的行為，和財政預算之外的行為。[RayBrooks]:另外，要在前瞻性的基礎(chǔ)上計算準財政的成本，政策性貸款準財政的成本。[RayBrooks]:下面看兩個國家的例子，關(guān)于政策性借貸發(fā)生問題的地方，一個是土耳其。在土耳其主要有兩個國有銀行來放政策性貸款，一個專門給農(nóng)民貸款，另外一個專門給小型企業(yè)貸款，這和其他國家的例子有些類似。在九十年代中期的時候，這些銀行不能夠彌補這些領(lǐng)域貸款的損失，在九十年代后期，由于利率升高，這些銀行面臨了很大的損失，借款人認為政府會來彌補這些貸款損