【正文】 　　第二，立法應具有前瞻性，能夠把握政策性銀行發(fā)展的歷史趨勢。因為國際慣例通常是成熟的金融交易和金融監(jiān)管的雙重產(chǎn)物，對于其中一些已為眾多國家廣泛采用并確屬科學合理的立法條例，應該盡量與其接軌，以有效避免立法失誤，提高我國政策性銀行立法的水平和法律質(zhì)量。這些卓有成效的實踐經(jīng)驗，為通過金融立法轉(zhuǎn)化為具有強制力的可操作的行為規(guī)范和金融法律關系準則提供了現(xiàn)實依據(jù)，三家政策性銀行《章程》的實質(zhì)性作用，也在一定程度上為立法提供了前導經(jīng)驗。在制定我國政策性銀行法時，首先要立足國情，包括政治、經(jīng)濟、文化的背景，使立法貼近現(xiàn)實。它可以規(guī)避政策性銀行主體地位不明確、操作欠規(guī)范、業(yè)務標準模糊、權利與責任不相適應以及監(jiān)督權力結(jié)構(gòu)與制度的混亂與缺位等諸多問題。因此，我國的政策性銀行在日常經(jīng)營活動中一定要堅持貫徹“政策性，安全性，效益性”相統(tǒng)一的經(jīng)營原則，這一點，也應該像《商業(yè)銀行法》中的“效益性，安全性，流動性”一樣明確地寫入我們的政策性銀行法中去，以更好地指導政策性銀行的經(jīng)營管理，順利實現(xiàn)其政策目標。正像一個人吃飯是為了活著，但活著卻不全是為了吃飯。固然，政策性銀行不以追求利潤為最終目標，但是其對效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。在通過政策性貸款等方式引導社會資金流向、促進資源優(yōu)化配置的同時，實現(xiàn)“保本經(jīng)營”，保證資金的安全性，是我國政策性銀行實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的一個重要保證。　　第三，立法中對經(jīng)營目標的定位上，應明確其“政策性，安全性，效益性”的原則。時下，按照“產(chǎn)權清晰權責明確政企分開、管理科學”的要求，把政策性銀行辦成‘經(jīng)營目標明確、治理結(jié)構(gòu)科學、資產(chǎn)狀況良好、業(yè)務管理規(guī)范、內(nèi)控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執(zhí)行能力的政策性銀行“已經(jīng)成為各個政策性銀行的辦行目標。⒅　　在實際運作中，政策性銀行也要講效益、講管理、講風險，要按市場方式和金融規(guī)律運作。作為國家干預金融領域的特殊產(chǎn)物，政策性銀行在很大程度上受到國家公權，主要是政府經(jīng)濟政策的制約。　　第二，明確賦予政策性銀行應有的法人地位，即“銀行性”。但可以預測的是，我國的政策性銀行作為實現(xiàn)政府政策和意圖的重要工具，當經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢越來越均衡時，其政策性色彩會越來越淡化，取而代之的是其商業(yè)化傾向。因此國家應通過政策性銀行將宏觀調(diào)控方針與微觀決策行為緊密聯(lián)系，使信貸活動直接體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策，從而實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。政策性銀行法是我國銀行法律體系中重要的、不可分割的有機組成部分，是銀行法的重要淵源。政策性銀行是政府設立、領導、支持的，直屬國務院領導的政策性金融機構(gòu)，其主要任務是按照國家的方針政策、法律、法規(guī)，以國家信用為基礎，籌集政策性信貸資金，承擔國家規(guī)定的政策性金融服務，為國民經(jīng)濟的發(fā)展服務。 政策性銀行立法的目標與原則　　在政策性銀行的立法中要明確了解政策性銀行的“政策性”與“銀行性”，對其經(jīng)營目標要有原則上的宏觀把握，其具體體現(xiàn)為：　　第一、政策性銀行法應充分體現(xiàn)政策性銀行的宏觀調(diào)控和管理職能，即“政策性”。因而，應加重政策性銀行主要負責人的法律責任，促使其審慎決策，降低金融風險，保障政策性銀行的安全運行。第102條對金融管理局認可機構(gòu)的董事長和經(jīng)理規(guī)定了嚴格的法律責任，此舉將有助于主要負責人提高職業(yè)警惕，謹慎從業(yè)，避免其利用私權規(guī)避法律、逃脫責任。　　值得一提的是，在規(guī)定“法律責任”時，應加重政策性銀行主要負責人的責任?！　。ㄎ澹?、依法界定業(yè)務管理　　政策性銀行的業(yè)務管理應由中央銀行轉(zhuǎn)向國家財政部，財政部作為其業(yè)務管理主管機關，可以獨立的監(jiān)管者身份進行監(jiān)督和管理，從而避免象中央銀行作為監(jiān)管者那樣，陷入雙重職能相互沖突的尷尬局面，同時也有利于中央銀行獨立執(zhí)行貨幣政策，有利于政策性銀行自身建立利益補償機制。　?。ㄈ⒁婪ㄒ?guī)定經(jīng)營目標　　政策性貸款必須體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策要統(tǒng)一對政策性金融機構(gòu)經(jīng)營目標的認識，政策性銀行體現(xiàn)政府經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，不以盈利為目的，不能涉足競爭性的商業(yè)金融業(yè)務。既可以設立全國性的政策性金融機構(gòu)，也可以建立區(qū)域性或地方性的政策性金融機構(gòu)。在相當長的時間內(nèi)，我國仍應堅持由國家出資辦政策性金融機構(gòu)、應當將財政向政策性金融機構(gòu)撥付資本金通過立法上升為國家意志，以增強這種特殊融資機制的穩(wěn)定性。政策性銀行資金來源渠道應盡量多樣化，籌資趨向市場化，但應避免政策性銀行商業(yè)化色彩過重。⒃筆者認為，加大財政投資固然是拓寬政策性銀行資金來源的重要渠道之一，但政策性銀行的運行、發(fā)展不能完全依靠政府財政投資。有學者曾提出加大財政投資，即要求國家財政按照政策性銀行的資金投入撥給政策性銀行資本金。由于其主要依靠中央銀行再貸款，無形中影響了中央銀行獨立執(zhí)行貨幣政策的職能的有效發(fā)揮。我國政策性銀行法在內(nèi)容上，既應對政策性銀行的宗旨、性質(zhì)、法律地位、任務、職能、機構(gòu)設置、設立變更終止的條件與程序、資金來源、經(jīng)營方針、業(yè)務管理、權利與義務、法律責任等方面作出規(guī)定；同時還應對政策性銀行開展業(yè)務活動的內(nèi)容作出規(guī)定。因此，將這些單獨的政策性銀行法與政策性銀行法及其他相關的法律規(guī)定統(tǒng)一起來，便構(gòu)成了我國具有內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)特性的政策性銀行法律體系。再如，對具有開發(fā)潛力，前景看好的高科技項目，可考慮設立科技開發(fā)銀行；對于關系國計民生的再就業(yè)工程，可設立就業(yè)扶助銀行，為失業(yè)者興辦實業(yè)、創(chuàng)業(yè)、立業(yè)給予資金幫助，從而緩解就業(yè)壓力，拓寬就業(yè)渠道，促進社會安定；針對我國中小企業(yè)融資難問題，可盡快組建中小企業(yè)銀行，為其提供所需資金，促進其健康發(fā)展；與此同時；為加快我國中西部邊遠地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展；可考慮設立貧困地區(qū)開發(fā)銀行，通過提高社會資源配置效率，盡快實現(xiàn)“先富帶動后富，最后達到共同富裕”的目標。　　針對這種情況，筆者建議，根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，增設一批為不同領域服務的政策性銀行。比如，監(jiān)管部門應盡快為政策性銀行制定貸款管理辦法和非現(xiàn)場監(jiān)管指標?！　∪且?guī)章層次。三家政策性銀行分別有各自的宗旨、目的、各自確定的業(yè)務領域和業(yè)務范圍，在許多方面均存在較大差異。比如，允許地方財政對某些政策性貸款項目提供擔保。這個法律體系應包括三個層次：　　一是法律層次。由于政策性銀行與商業(yè)銀行不同，每個政策性銀行都有各自不同的經(jīng)營范圍和運作特點。制定政策性銀行法不僅是完善我國金融法律體系的需要，也是保證政策性銀行依法運營和穩(wěn)健發(fā)展的需要，更是是鞏固金融體制改革成果，保障金融體制改革依法進行的需要。要解決上述問題，并把一系列的政策性金融制度固定下來都要通過立法來解決。　　第四章 政策性銀行立法　　政策性銀行是一國金融機構(gòu)體系的重要組成部分；政策性銀行法是一國銀行法律體系和金融法律體系的重要組成部分。在我國的國情下，如果政府在違背政策性銀行經(jīng)營原則的情況下，強力要求政策性銀行向一些企業(yè)（主要是國企）提供貸款的話，政策性銀行可以借鑒德國的經(jīng)驗，要求政府對銀行所提供的貸款作出相應的擔保。即一方面有相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，如股份制公司中的股東會（權力機構(gòu)）、董事會（決策機構(gòu)）、監(jiān)事會（監(jiān)督機構(gòu)）和總經(jīng)理（執(zhí)行機構(gòu)）等；另一方面具有權責明確的經(jīng)理式的管理層級制，善于管理，提高效率。政府調(diào)控企業(yè)主要用財政金融手段或法律手段，而不用行政干預。第四、政企職責分開。第三、實行有限責任制度。第二、享有法人財產(chǎn)權。即企業(yè)是法人團體、具有民事行為能力，獨立享有民事權利，承擔相應的民事責任。如從財產(chǎn)關系看，它具有產(chǎn)權明晰、法人財產(chǎn)、有限責任等特征；從組織管理制度看，它具有兩權分離、相互制衡、激勵和約束兼容等特征；從企業(yè)行為看，它具有目標明確、分配規(guī)范、管理科學等特征；從企業(yè)生存的外部條件看，它具有公平競爭、優(yōu)勝劣汰、法制約束等特征。所謂現(xiàn)代企業(yè)制度，是指適應社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的一種新型企業(yè)制度?！　‖F(xiàn)代企業(yè)制度一般是針對企業(yè)法人而言的。但是與此同時，應該分離政策性銀行的所有權與經(jīng)營權，在政策性銀行內(nèi)建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！　《?、政策性銀行的產(chǎn)權制度　　我們要理順政策性銀行的產(chǎn)權制度，須按照“所有權的實質(zhì)在于控制”的制度經(jīng)濟學原理，借鑒國際通行作法，結(jié)合我國實際來進行分析。這樣可以很大程度上保障銀行明確的產(chǎn)權關系，避免腐敗和降低投資風險。瑞奇先生曾明確指出：“德國政府包括州政府從來不能強迫KFW按照什么條件、根據(jù)什么利率發(fā)放什么貸款，如果德國政府強迫我們發(fā)放一些貸款，而這些貸款跟銀行的信貸準則相違背的話，那我們就要求德國政府為貸款提供擔保。政策性銀行的管理層和執(zhí)行層必須依據(jù)銀行法，按照一般銀行的慣例來從事信貸業(yè)務。例如德國復興信貸銀行（KFW）的監(jiān)事會中，所有的股東方都派了他們的代表，聯(lián)邦內(nèi)閣的8位部長是監(jiān)事會的成員，德國聯(lián)邦財政部部長是監(jiān)事會主席，副主席由聯(lián)邦經(jīng)濟和勞動部長來擔任。筆者以為政策性銀行雖然由國家出資建立，但是政策性銀行應該擁有獨立的法人財產(chǎn)權，國家對政策性銀行的權利應當表現(xiàn)為股東的權利?！　≡诂F(xiàn)實中，政策性銀行與國企有著相同的處境。這種否定法人所有權而緊緊抓住國家所有權不肯松手的做法顯然不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。對這些規(guī)定，出現(xiàn)了兩個問題：第一，同樣是企業(yè)法人，因為所有制不同而非國有企業(yè)享有法人所有權，國有企業(yè)不享有法人所有權。我國《公司法》第二條規(guī)定，“公司享有由股東投資形成的全部法人財產(chǎn)權，依法享有民事權利，承擔民事責任”，并同時規(guī)定，“公司中的國有資產(chǎn)所有權屬于國家”。中外合資經(jīng)營企業(yè)法人、中外合作經(jīng)營企業(yè)法人和外資企業(yè)法人以企業(yè)所有的財產(chǎn)承擔民事責任，法律另有規(guī)定的除外。政策性銀行作為由國家出資設立的銀行，將其定位為法人就會遇到和國有企業(yè)同樣的問題，　　我國《民法通則》第四十八條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)法人以國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任。獨立的財產(chǎn)，是指法人對特定范圍內(nèi)的財產(chǎn)享有所有權或經(jīng)營管理權，能夠按照自己的意志獨立支配，同時排斥外界對法人財產(chǎn)的行政干預。因為自然人具有人格并不以擁有財產(chǎn)為條件，沒有任何財產(chǎn)的自然人仍然是獨立的民事權利主體；而法人具有人格則是要以擁有財產(chǎn)為絕對條件，沒有財產(chǎn)的團體不可能具有獨立的人格。政策性銀行作為法人，它對政策性銀行自身的財產(chǎn)擁有絕對的所有權。政府保證對政策性銀行的資金和資金渠道的支持，通過財政渠道提供長期穩(wěn)定、低成本的資金來源以及適度的中央銀行再貸款保證資金供應；政策性貸款的虧損補償機制；財政補貼、稅收減免支持手段等?！　∫?、政策性銀行的所有權和法人財產(chǎn)權問題　　在我國政策性銀行運作的實踐中，政策性銀行是屬于國家所有。從國內(nèi)來看，前些年，國家開發(fā)銀行投資在能源、化工等領域的投資隨著這些產(chǎn)業(yè)進入高速發(fā)展期，從而帶來巨大的盈利，讓許多商業(yè)銀行眼紅。由于政策性銀行投資的是國家政策指向的行業(yè)，而這些行業(yè)往往是一些朝陽產(chǎn)業(yè)，或者說是有潛力的產(chǎn)業(yè)，長期來看，政策性銀行是有很大的盈利預期的。因為縱觀外國政策性銀行運營的成功經(jīng)驗，政策性銀行在實踐中有較強的盈利能力?！　∽詈螅P者以為，由于政策性銀行具有某些私法人的印記，應當將政策性銀行定位為特殊的“公法人”，因為，政策性銀行作為公法人的理論證明和實踐應用還是偏多一些。因為政策性銀行的政策性與銀行性是對立統(tǒng)一于一體的。因此，我國政策性銀行同樣是建立在社會法基礎上的特殊法人。必須申明，無論公、私法劃分還是社會法的理論，實際都是一種法學理念，它不僅指向具體的立法，也包括相應的法學觀念和學說。一般認為，政策性銀行法即屬于典型的公、私法交融的經(jīng)濟法的一部分。適應國家與社會合流，國家參與和干預經(jīng)濟的客觀需要，西方資本主義法律出現(xiàn)了“公法私法化”、“私法公法化”雙向矛盾運動，其結(jié)果是在傳統(tǒng)的公、私法之外，體現(xiàn)公、私法融合滲透的包括經(jīng)濟法、勞動法等在內(nèi)的第三法域（也稱社會法域）出現(xiàn)，社會本位的法律觀念也隨之確立。而公、私法的劃分標準本身也不是一成不變的?！　∪?、政策性銀行應屬特殊法人　　實際上，公法人與私法人的劃分源自古羅馬法的公、私法劃分的理論和法學觀念。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯(lián)系，服從和服務于國家社會經(jīng)濟發(fā)展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策和意圖服務?！　∑浯?、政策性銀行由國家設立或控制。這樣，只有由政府創(chuàng)設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展目標的要求，才能向落后地區(qū)輸送資金，對于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。然而，在經(jīng)濟現(xiàn)代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區(qū)，而且會出現(xiàn)從落后地區(qū)漏出，流向資金盈利率較高的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。之所以如此，是因為政策性金融業(yè)務與逐利的經(jīng)營性業(yè)務常常是矛盾的，也就是說，政策性業(yè)務是非營利的或低盈利的?！　〉P者以為，政策性銀行應是公法人，其理由如下：　　首先、政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。各大商業(yè)銀行認為，政策性銀行在擁有國家信用和其他政策性金融工具的同時從事傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務，實際上是一種不公平競爭。⑾反對這種觀點的人認為，將政策性銀行歸為私法人，容易強調(diào)其企業(yè)性、營利性的一面而忽視其政策性功能，這與其設立宗旨不符。另一種類似的觀點將政策性銀行稱為公益（事業(yè)）法人。因為按照《國家開發(fā)銀行財務管理暫行辦法》第三條之規(guī)定，國家開發(fā)銀行需要辦理工商登記。　?。ǘ?、在理論上，法人分類的學說十分復雜，對政策性銀行分類研究及其管理實踐較有指導意義的是對應于公法與私法劃分的理論而產(chǎn)生的公法人和私法人的分類。由此可見，政策性銀行不屬于上述四種類型的法人?！　〉谒?，我國民法中尚有社會團體法人?？梢姡咝糟y行不屬于事業(yè)單位法人。 在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業(yè)單位法人是一致的；但如前所述，事業(yè)單位法人的活動僅限于文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業(yè)，雖與商品經(jīng)濟活動不能截然分開，但并不是主要的經(jīng)濟活動參與者。事業(yè)單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業(yè)的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業(yè)的法人，是社會主義精神文明的重要內(nèi)容。因此，政策性銀行不是機關法人。 從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關法人是一樣的；但機關法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。機關法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理