【正文】 行政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)建設(shè)原則；另一方面由于我國政府擔(dān)負(fù)著迫切的文化建設(shè)和平衡發(fā)展的社會職能，需要進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控的能力。而這種支持，需要運(yùn)用政府財(cái)政預(yù)算收入和國家信用進(jìn)行投資，需要政府運(yùn)用政策性金融業(yè)務(wù)對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)。我國的銀行必須以商業(yè)銀行的面目走向國際金融市場，將政策性金融與商業(yè)性金融分立是很重要的一步。在我國金融體制改革中，它們的調(diào)節(jié)作用顯得尤為重要。發(fā)展中國家遠(yuǎn)比發(fā)達(dá)國家大，這種現(xiàn)象表明政策性銀行對發(fā)展中國家具有十分重要的戰(zhàn)略性意義。在貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化布局，調(diào)整地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡，加快企業(yè)技術(shù)改造與技術(shù)進(jìn)步，深化金融體制改革中，政策性銀行都發(fā)揮著重要的作用。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)需要另行組建一批政策性銀行，例如：中小企業(yè)發(fā)展銀行，科技開發(fā)銀行，社會保障銀行，就業(yè)扶助銀行等等，以更有力地促進(jìn)這些領(lǐng)域的健康發(fā)展，提高人民的生活水平?！　∈紫?，政策性銀行的產(chǎn)生不僅有深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，而且政策性銀行的設(shè)立體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的基本理念，是在國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中出現(xiàn)“新事物”，彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的缺陷是政策性銀行產(chǎn)生和發(fā)展的基本理論依據(jù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場失靈理論是經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的理論根源之一。因此，為了克服市場調(diào)節(jié)失靈這一瘤疾，通過國家干預(yù)的“有形之手‘，來適當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域便成為了歷史的必然和世界潮流。因此，政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展是國家干預(yù)、協(xié)調(diào)金融市場資源配置的產(chǎn)物。法人是一種享有民事主體資格的社會組織，政策性銀行應(yīng)是我國金融市場中的一個(gè)獨(dú)立的法人。諸如《韓國進(jìn)出口銀行法》、《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》和《日本開發(fā)銀行法》等都規(guī)定其法人資格。依法賦予我國政策性銀行以獨(dú)立的法人地位，使其具有相對獨(dú)立的經(jīng)營決策權(quán)，對明確政策性金融和財(cái)政性資金劃粉的界陰防十政府的不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)很重要的一個(gè)制度保障。因?yàn)樵谶@些關(guān)系中，包含了政策性銀行與政府、中央銀行、商業(yè)銀行之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在政策性銀行的準(zhǔn)確法律定位中占據(jù)了相當(dāng)重要的地位。一方面，政府是政策性銀行的堅(jiān)強(qiáng)后盾，并依法對其進(jìn)行監(jiān)督管理和行政領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，我國已組建的三家政策性銀行都是直屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的政策性金融機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是監(jiān)督國家開發(fā)銀行執(zhí)行國家方針政策的情況，提出行長的任免等。在財(cái)政的關(guān)系上，但不同于財(cái)政的是，政策性銀行運(yùn)用的是金融手段，采取企業(yè)化經(jīng)營和管理，所貸出的資金理所當(dāng)然地要還本付息，而不是無償?shù)乇皇褂??！　【唧w地考量，政策性銀行與政府的關(guān)系表現(xiàn)在兩個(gè)層次：　　第一、政策性銀行與財(cái)政部的關(guān)系。我國《信貸資金管理辦法》第三十二條規(guī)定，政策性銀行的資金來源主要包括財(cái)政撥給的資本金及專項(xiàng)資金等。財(cái)政分配有較好的方向性，就可以較好地體現(xiàn)政策性，但因其是無償性的，減少了可用資金量，降低了資金使用效益。因此，在白欽先、曲昭光兩位先生所著的《各國政府性金融機(jī)構(gòu)比較》一書中寫道：“在政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制中，具有財(cái)政‘無償撥付’和金融的‘有償借貸’的雙重性機(jī)制，是二者的有機(jī)結(jié)合而不是簡單加總。在我國，政策性銀行與財(cái)政部應(yīng)形成行政領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)審批和資金援助等關(guān)系?！　〉诙?、政策性銀行與各有關(guān)部委的關(guān)系?！　≈档米⒁獾氖牵谖覈?，政策性銀行并不是傳統(tǒng)銀行制度的復(fù)辟?！　《?、政策性銀行與人民銀行的關(guān)系?！度嗣胥y行法》第三十五條規(guī)定：“中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督?！敝袊嗣胥y行1994年2月15日發(fā)布的《信貸資金管理辦法》第三十六條規(guī)定了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸資金問題，其中有：“對因季節(jié)性等原因出現(xiàn)的先支后收的臨時(shí)性資金需要，人民銀行可視情況對其總行發(fā)放少量短期貸款予以支持。政策性銀行的性質(zhì)首先是銀行，只要是銀行，就應(yīng)受人民銀行的監(jiān)管。　　在西方發(fā)達(dá)國家，政策性銀行和中央銀行的關(guān)系相對松散。政策性銀行不在中央銀行的監(jiān)管之列，原因在于政策性銀行的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，如：一般不直接吸收存款，不能從事存款創(chuàng)造，無法傳遞央行貨幣政策等等。專司一國貨幣管理的中央銀行應(yīng)給予政策性銀行以必要的支持和指導(dǎo)，政策性銀行也應(yīng)盡力與中央銀行的政策目標(biāo)保持一致?！　∪?、政策性銀行與商業(yè)銀行的關(guān)系　　成立政策性銀行的一個(gè)重要目的就是為了分拆政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)。政策性銀行雖享有種種優(yōu)惠待遇，但不是國家權(quán)力的代表，并不凌駕于商業(yè)銀行之上。但政策性銀行的業(yè)務(wù)方式一般是間接的，采用商業(yè)銀行代理制，即委托商業(yè)銀行對業(yè)務(wù)往來對象進(jìn)行資信調(diào)查、發(fā)放貸款、檢查并收回貸款等活動。當(dāng)然，政策性銀行在業(yè)務(wù)上不與商業(yè)銀行競爭，故不能象商業(yè)銀行一樣，在金融體系中占主導(dǎo)地位。例如，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過利息補(bǔ)貼、再貼現(xiàn)等融資手段，為商業(yè)銀行從事農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款給予資金支持，承擔(dān)起“最后貸款人”的角色。所以，在一國銀行體系中，商業(yè)銀行是主體和基礎(chǔ)，政策性銀行是必要的補(bǔ)充。這是指二者在運(yùn)作機(jī)制上的分離，并不意味著政策性金融和商業(yè)性金融不能相互配合。一旦能帶動商業(yè)銀行向某些特定對象融資，政策性銀行則會悄然退出，轉(zhuǎn)而投向其他領(lǐng)域，再次示范和引導(dǎo)商業(yè)銀行的融資活動?！　≡谡咝糟y行的實(shí)際運(yùn)行中，政策性銀行的存在目的主要就是國家為了扶持特殊行業(yè)，彌補(bǔ)商業(yè)銀行在長期融資上的貸款不足，彌補(bǔ)資本市場發(fā)育不足的缺陷。正是因?yàn)槿绱?，我們立法時(shí)要盡量明確政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍，劃清和商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)界限，否則政策性銀行就沒有存在的必要了。這家新成立的銀行商業(yè)化的運(yùn)作從2008年開始，完全按商業(yè)銀行法運(yùn)作，向德國政府納稅。⑹德國的這種經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。筆者建議，政策性銀行在國家銀行體系中的法律地位應(yīng)該定位為：居于中央銀行之下，與商業(yè)銀行平等的，是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)。政策性銀行的產(chǎn)權(quán)歸銀行自己所有。1993年12月25日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融體制改革的決定》中提出，為深化金融改革，組建政策性銀行。從多年的實(shí)踐效果來看，我國的政策性銀行在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，保護(hù)和支持各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著不可替代的作用。其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：　　第一、市場定位不清，越位和缺位的問題同時(shí)存在?！　〉诙⒒I資方式單一，缺乏穩(wěn)定的資金來源。雖然近年來探索市場化發(fā)債的方式籌資，也需要通過法制力加以確認(rèn)。對政策性銀行而言，項(xiàng)目貸款評審和財(cái)務(wù)評估是直接決定貸款風(fēng)險(xiǎn)和收益高低的主要因素?！　〉谒?、我國政策性銀行尚無專門、統(tǒng)一的法律予以規(guī)范和調(diào)整，立法現(xiàn)狀令人堪憂。而發(fā)達(dá)國家一般的做法是先制定法律，規(guī)定需設(shè)立的政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營機(jī)制、業(yè)務(wù)規(guī)則、資金來源、操作運(yùn)行等，然后依據(jù)該法設(shè)立政策性銀行。這就背離了政策性銀行的宗旨，就會不同程度地抑制市場機(jī)制的積極作用。　　所以，如果我們要克服政策性銀行的諸多弊端。筆者希望盡快制定一部《政策性銀行法》，確立政策性銀行的法律地位，既防止政策性銀行商業(yè)化和非銀行化，又注意降低政策性銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，以便對那些不良金融現(xiàn)象加以規(guī)范。 政策性銀行的法制缺陷　　實(shí)踐證明，三家政策性銀行自成立以來，在各自特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了應(yīng)有的作用。雖然，我國現(xiàn)行主要的政策性銀行缺乏系統(tǒng)而專門的立法，但是，在政策性銀行建立和運(yùn)行的過程中，我國出臺了一系列的文件。　　第二、行政法規(guī)層次：我國的政策性銀行主要是依據(jù)國務(wù)院的決定、行政命令設(shè)立和運(yùn)作的；這主要包括：國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》、《關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》、《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》、《關(guān)于組建中國進(jìn)出口銀行的通知》、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家開發(fā)銀行組建和運(yùn)行方案》、《國家開發(fā)銀行章程》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建方案》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》、《中國進(jìn)出口銀行組建方案》、《中國進(jìn)出口銀行章程》等。　　第四、其他政策性文件：國務(wù)院及其有關(guān)部門發(fā)布的有關(guān)政策性文件也涉及政策性銀行設(shè)立與運(yùn)行中的一些問題。與國外先制定有關(guān)的政策性銀行法，再依法建立和運(yùn)作政策性銀行的做法不同，從《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“建立政策性銀行，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離”的目標(biāo)起，至1994年國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行相繼建立，及在此后的四年多運(yùn)營過程中，一直未能制定相應(yīng)的政策性銀行法（或條例），作為政策性銀行設(shè)立運(yùn)作的法律依據(jù)。政策性銀行立法滯后問題已嚴(yán)重制約了我國政策性銀行的進(jìn)一步健康發(fā)展。現(xiàn)行立法大都采取《通知》、《方案》、《批復(fù)》及政策等的形式，在形式上比較散亂，在內(nèi)容上存在著沖突的地方，不同立法之間銜接不夠好，因而缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性。這在政策性銀行運(yùn)行十多年后的今天還存在這種情況，是不應(yīng)該的。政策性銀行作為我國金融體系中新的重要組成部分，肩負(fù)著促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康、平穩(wěn)運(yùn)行的特殊使命?，F(xiàn)行立法中許多內(nèi)容應(yīng)作規(guī)定而沒有規(guī)定，致使銀行在運(yùn)作中無規(guī)定可作依據(jù)，存在著不夠完善、不夠全面的問題；許多已有的規(guī)定又因內(nèi)容規(guī)定的不具體，不詳細(xì)，而在實(shí)際中無法操作、執(zhí)行，有的規(guī)定內(nèi)容，已不能適應(yīng)現(xiàn)在的需要，應(yīng)予修改而沒有修改。目前主要比較具體的政策性銀行立法都是由三家政策性銀行籌備組擬定，然后報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)行的，沒有國家權(quán)力機(jī)關(guān)對政策性銀行進(jìn)行立法，因而立法層次較低，權(quán)威性、嚴(yán)肅性較差。　　第五、尤其要提出的是，現(xiàn)行立法中缺乏對政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管的法律規(guī)定，這對政策性銀行的運(yùn)行是一個(gè)極大的隱患。這一原則性規(guī)定明確肯定了將中國人民銀行作為我國政策性銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。　　筆者認(rèn)為，這一規(guī)定本身存在著根本性的缺陷。倘若中央銀行要完全獨(dú)立地執(zhí)行貨幣政策，便應(yīng)置身于這種業(yè)務(wù)管理體制之外，否則既不利于自身職能的發(fā)揮，也不利于政策性銀行利益補(bǔ)償機(jī)制的建立。不僅如此，當(dāng)前中國人民銀行制定的涉及政策性銀行的組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)行、人事任職資格等方面的規(guī)定，它操作性不強(qiáng)，權(quán)威性不夠。在筆者看來，我國政策性銀行立法的真正價(jià)值，體現(xiàn)在它為促進(jìn)我國金融市場體系的形成、有序和發(fā)展，適當(dāng)?shù)爻休d了自己作為部門法的社會功能?！　〉谌屡c此相對應(yīng)的是，政策性銀行立法也不同于普通商業(yè)銀行立法而獨(dú)具特色。　　第一節(jié) 外國政策性銀行法制沿革　　一、國外政策性銀行及其立法沿革　　政策性銀行在外國的實(shí)踐已經(jīng)有較為悠久的歷史了，它是在商業(yè)銀行高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。當(dāng)時(shí)英國有人建議用公共土地做抵押開辦一個(gè)國家銀行，統(tǒng)轄所有國家的經(jīng)營事業(yè)。然而，真正的政策性銀行的出現(xiàn)是在19世紀(jì)后半期，首先開始在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。但直至20世紀(jì)初，政策性銀行的設(shè)立并不普遍，相應(yīng)的政策性銀行立法亦處于萌芽狀態(tài)。各國的政策性銀行立法開始產(chǎn)生。美國于1916年根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》建立了聯(lián)邦土地銀行，1923年建立了聯(lián)邦中期信貸銀行，根據(jù)《1932年住房貸款銀行法》，美國建立了聯(lián)邦住房貸款銀行體系，成了扶持住房貸款的政策性銀行。1933年建立了合作銀行，又于1935年建立了農(nóng)民家計(jì)局為辦理農(nóng)業(yè)信貸的主要機(jī)構(gòu)，這是美國政府貫徹實(shí)施農(nóng)業(yè)政策的主要工具。⑻這些機(jī)構(gòu)都由政府出資設(shè)立，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策和意圖，在專門領(lǐng)域內(nèi)從事融資活動，具有濃厚的政策性色彩。特別是由于20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，各國政府都紛紛加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，尤其對農(nóng)業(yè)的政策扶持和干預(yù)更為突出?！　「鲊咝糟y行立法日益成熟的時(shí)期是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代。其中以日本最為典型。由此可見，日本在這一時(shí)期已基本建立起配套齊全的政府政策性金融體系。日本“二行”、“九庫”設(shè)立，都有各自相應(yīng)的法律依據(jù)，它們分別是《日本開發(fā)銀行法》、《日本輸出銀行法》、《國民金融公庫法》、《住宅金融公庫法》、《公營企業(yè)金融公庫法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、《中小企業(yè)金融公庫法》、《北海道開發(fā)公庫法》、《中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫法》、《環(huán)境衛(wèi)生金融公庫法》、《沖繩振興開發(fā)金融公庫法》等。比較典型的如印度和韓國。泰國在政策性銀行立法方面有《農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社條例》、《政府住房銀行條例》、《泰國工業(yè)金融公司條例》等?！　《?、國外政策性銀行立法的特點(diǎn)　　從以上各國政策性銀行立法概況來看，國外的政策性銀行立法體現(xiàn)出了五大特點(diǎn)：　　第一、在成立政策性銀行之前，先制訂政策性銀行法。此可謂“兵馬未動，糧草先行”。不同的政策性銀行，有各自不同的宗旨、目標(biāo)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域與范圍，業(yè)務(wù)規(guī)則各異，其運(yùn)作方式也各有特色，因而不宜由一部政策性銀行法對其進(jìn)行調(diào)整。這與不同的商業(yè)銀行都適用同一部普通銀行法的現(xiàn)象截然不同。是各單行的政策性銀行法統(tǒng)一在一起，形成了一國特色的內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的政策性銀行法律體系。因此，一國有幾家政策性銀行，就制定有幾部政策性銀行法，這些政策性銀行法與其他相關(guān)的法律規(guī)定，構(gòu)成該國具有內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)特性的政策性銀行法律體系?！　〉谒?、政策性銀行立法變化較大。而國家需要干預(yù)和宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)范圍并不是固定不變，有時(shí)可能廣一些，有時(shí)可能窄一些；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時(shí)期，側(cè)重點(diǎn)也各不相同；作為政策性銀行設(shè)立、運(yùn)作依據(jù)的政策也因經(jīng)濟(jì)形勢需要而經(jīng)常發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)體制也非一成不變。政策性銀行法根源于國家對經(jīng)濟(jì)的自覺調(diào)控和參與，需要對復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)生活及時(shí)應(yīng)對，以求興利避害，實(shí)現(xiàn)國家的政策意圖、目標(biāo)；故其立法的變化也較大，必須經(jīng)常地進(jìn)行立、改、廢，以適應(yīng)不斷變化的需要?！　〉谖?、立法體現(xiàn)了較強(qiáng)的國家干預(yù)。為了實(shí)現(xiàn)國家對政策性銀行的控制和影響，各國的政策性銀行法大都規(guī)定了國家對政策性銀行進(jìn)行控制、管理和監(jiān)督的內(nèi)容，如政府出資、人事任免、規(guī)定其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動領(lǐng)域、有關(guān)部門對政策性銀行的監(jiān)督等等?！　〉诙?jié) 政策性銀行法律人格定位　　一、我國政策性銀行是獨(dú)立法人　　法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。即法人必須是經(jīng)國家認(rèn)可的社會組織。如機(jī)關(guān)法人一般都是由法律法規(guī)或行政審批而成立的。如工商企業(yè)、公司等經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記后，成為企業(yè)法人。法人必須擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，作為其獨(dú)立參加民事活動的物質(zhì)基礎(chǔ)?！　〉谌⒂凶约旱拿Q、組織機(jī)構(gòu)和場所。名稱應(yīng)當(dāng)能夠表現(xiàn)出法人活動的對象及隸屬關(guān)系。法人的組織機(jī)構(gòu)即辦理法人一切事務(wù)的組織，被稱作法人的機(jī)關(guān)，由自然人組成。法人的主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為法人的住所。指法人對自己的民事行為所產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)全部法律責(zé)任?！　≡谑澜绶秶鷥?nèi)，國外的政策性銀行立法一般均確認(rèn)政策性銀行具有獨(dú)立的法人地位。《日本輸出入銀行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等關(guān)于“二行九庫”的立法也均確認(rèn)這些政策性銀行具有法人資格。經(jīng)國