【正文】 務(wù)院批準(zhǔn)的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》第2條也規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為獨(dú)立法人。我認(rèn)為，國家開發(fā)銀行也是獨(dú)立法人。而國家開發(fā)銀行是依據(jù)《決定》、國務(wù)院《關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家開發(fā)銀行組建和運(yùn)行方案》、《國家開發(fā)銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發(fā)銀行注冊(cè)資本為500億元人民幣，由財(cái)政部核撥，因而有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)；國家開發(fā)銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機(jī)構(gòu)，如行長、副行長、行長會(huì)議、監(jiān)事會(huì)及若干職能部門；有固定的場所，其總部設(shè)于北京，并在全國設(shè)有若干分行；在業(yè)務(wù)運(yùn)營當(dāng)中，國家開發(fā)銀行是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的。可見，國家開發(fā)銀行也是獨(dú)立法人。因?yàn)榉ㄈ说拇嬖谛螒B(tài)林林總總，不同類的法人之間法律性質(zhì)不同，導(dǎo)致的法律調(diào)整宗旨和具體規(guī)則也截然不同。筆者將從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來討論政策性銀行的公法人地位。我國現(xiàn)行《民法通則》將法人分為企業(yè)法人與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人四大類。這是因?yàn)椋骸　〉谝弧⒄咝糟y行不是企業(yè)法人。 而政策性銀行區(qū)別于其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，以追求社會(huì)整體效益為依歸； 它具有一定的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益，也要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，爭取保本微利，但它并不象商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣非常強(qiáng)調(diào)自己的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益。因而，我國的政策性銀 行不是企業(yè)法人。⑽　　第二、政策性銀行不是機(jī)關(guān)法人。它們是代表國家從事管理活動(dòng)的組織。雖然政策性銀行充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機(jī)關(guān)?！　〉谌⒄咝糟y行不是事業(yè)單位法人。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)，雖然有時(shí)也能取得一定收益，但屬于輔助性質(zhì)。而政策性銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)則主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的支持、進(jìn)出口貿(mào)易促進(jìn)等我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重要領(lǐng)域，是為專門貫徹、配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖而開展活動(dòng)的，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，追求社會(huì)整體效益為已任，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要參與者。有人認(rèn)為，政策性銀行是根據(jù)政府宏觀決策和法規(guī)行事，注重實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖和社會(huì)效益，因而政策性銀行應(yīng)屬于公益法人，而且獨(dú)出心裁地稱為“公益（事業(yè)）法人”，意在指其為公益性的事業(yè)單位法人，不免有些牽強(qiáng)附會(huì)，又令人費(fèi)解。很明顯，政策性銀行同樣不屬于社會(huì)團(tuán)體法人，這勿庸筆者贅言。因此必須從理論上為政策性銀行的法人類別尋找歸宿。　　在國內(nèi)學(xué)界對(duì)此已有一些爭論，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策性銀行屬于私法人。而按照國際通例，進(jìn)行商事登記是對(duì)普通企業(yè)即典型私法人的統(tǒng)一要求，英國和我國香港地區(qū)即將普通企業(yè)稱之為注冊(cè)公司。此種提法雖然強(qiáng)調(diào)了政策性銀行的公益性，但按照傳統(tǒng)理論，公益法人屬于社團(tuán)法人之一種，而社團(tuán)法人又屬于私法人之一種，因而，此提法實(shí)際上也是主張政策性銀行屬于私法人的一種。實(shí)踐中，關(guān)于政策性銀行重視市場操作，熱衷追逐利潤的向商業(yè)銀行“變性”的傾向引起了人們的廣泛關(guān)注。實(shí)踐中有人甚至由此主張取消政策性銀行。政策性銀行往往不以營利為目的，而應(yīng)追求社會(huì)整體效益，服務(wù)于公共目的。比如，一國落后地區(qū)的開發(fā)，對(duì)該國經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、社會(huì)安定與進(jìn)步有很大意義。在此情況下，對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言，追逐營利的理性行為與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是相悖的。但這并非意味著政策性銀行忽視經(jīng)營活動(dòng)的收益，就必然發(fā)生虧損。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性銀行絕大多數(shù)是由政府直接出全資或部分出資創(chuàng)立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進(jìn)出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創(chuàng)立的；或是由國家作保證而設(shè)立?！　∽詈?、一些同屬于大陸法系傳統(tǒng)的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規(guī)定政策性銀行為公法人。因此，按照法人設(shè)立的法律依據(jù)的公、私法屬性作為劃分公、私法人的標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)立依據(jù)說），可以維持此分類與其觀念源頭的理念和邏輯的統(tǒng)一，較為可取?！　≡诜ㄖ挝拿鞯臍v史上，自從自由競爭的資本主義碰壁之后，政治國家與市民社會(huì)截然對(duì)立，國家不干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的神話破滅，私權(quán)本位、公、私法截然對(duì)立的法律觀念也面臨挑戰(zhàn)。⑿按照國際通例，政策性銀行的設(shè)立一般要依據(jù)專門的立法，我們不妨統(tǒng)稱之為政策性銀行法。因此，筆者贊成按照上述理論將政策性銀行歸為介于公、私法人之間的特殊法人的觀點(diǎn)。我國政策性銀行并非根據(jù)相應(yīng)政策性銀行法設(shè)立，但它同樣是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的社會(huì)法思想的產(chǎn)物。確立這樣的觀念，則囿于公、私法截然對(duì)立思想而產(chǎn)生的對(duì)政策性銀行法律歸屬的認(rèn)識(shí)窘境自會(huì)迎刃而解。其銀行性的經(jīng)營是為了實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)；而其政策性目標(biāo)必須籍由銀行性的運(yùn)營而不是行政化的手段來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在特殊“公法人”的定位中不一定要片面地強(qiáng)調(diào)公法人“不以營利為目的”的性質(zhì)，而應(yīng)確實(shí)看到政策性銀行的盈利能力。并且，往往是銀行的盈利積累到一定程度時(shí)，銀行能夠歸還當(dāng)初國家出資建立銀行時(shí)的所有資本金。但是，與商業(yè)銀行相比，這種投資周期更長，風(fēng)險(xiǎn)更大，而收益往往也比較可觀?！　〉谌?jié) 政策性銀行產(chǎn)權(quán)問題研究　　產(chǎn)權(quán)問題是政策性銀行法律地位中的一個(gè)重要的問題，因?yàn)檎咝糟y行的產(chǎn)權(quán)在很大程度上決定了銀行的運(yùn)作模式和所有權(quán)歸屬，使政策性銀行穩(wěn)定運(yùn)行的重要決定因素。這主要是因?yàn)檎咝糟y行主要是由政府創(chuàng)設(shè)、發(fā)起，為政策性銀行提供運(yùn)作條件；由政府出資，資本金大部分或全部由政府財(cái)政撥付；政策性銀行籌資活動(dòng)由政府信用做擔(dān)保；資金投向必須為政府宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)，貫徹政府意圖；最終的成本、損失也由財(cái)政予以補(bǔ)貼。　　把政策性銀行當(dāng)作法人來處理，必須要面對(duì)的就是政策性銀行的法人地位和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。這是由法人的法律人格決定的，和自然人有所不同。法人必須擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，作為其獨(dú)立參加民事活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。⒀　　但是政策性銀行首先會(huì)在這里遭遇到法律上的理論困境。集體所有制企業(yè)法人以企業(yè)所有的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。”很顯然，全民所有制企業(yè)法人對(duì)其財(cái)產(chǎn)不享有所有權(quán)，而其他的企業(yè)法人對(duì)其財(cái)產(chǎn)則享有所有權(quán)。結(jié)合起來理解，公司對(duì)其財(cái)產(chǎn)所享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然不是所有權(quán)。第二，《公司法》中規(guī)定的“公司中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家”的理解問題。顯然這種立法的意圖不是為了強(qiáng)調(diào)投資者所有權(quán)，而是為了突出國家股享有某種特權(quán)。即：作為法人，它理論上應(yīng)該擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是在實(shí)踐中國家卻擁有政策性銀行的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。所以，當(dāng)政策性銀行設(shè)立后，政府的控制權(quán)主要表現(xiàn)在對(duì)政策性銀行的人事任免、組織形式、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等環(huán)節(jié)有一定的發(fā)言權(quán)，體現(xiàn)自己所有人的意志。盡管促進(jìn)哪個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)該由聯(lián)邦政府和州政府來確定，但是，政策性銀行的具體決策或具體項(xiàng)目是否會(huì)受到政府部門的干預(yù)呢？答案是否定的。關(guān)于這一點(diǎn)，中國國家開發(fā)銀行國際顧問、德國復(fù)興信貸銀行（KFW）董事長漢斯”⒁　　筆者以為，銀行作為獨(dú)立的法人，那么銀行的財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)是屬于銀行，銀行本身對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)責(zé)；國家作為股東，可以行使一系列的股東權(quán)利。因?yàn)橹挥型晟频漠a(chǎn)權(quán)關(guān)系才能保證政策性銀行被合理的監(jiān)管，才能促進(jìn)銀行的健康發(fā)展。那么，在這些背景和前提下，我國政策性銀行的產(chǎn)權(quán)形式應(yīng)該也只能是國家獨(dú)資，惟如此才能確保國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的順利貫徹實(shí)施。這也是世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與通例。但是作為公法人的政策性銀行在建立現(xiàn)代企業(yè)制度以后往往不僅具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而且能有效的遏制金融腐敗?，F(xiàn)代企業(yè)制度的特征是由現(xiàn)代企業(yè)的特征決定的，可以從不同角度去理解它的特征。　　將現(xiàn)代企業(yè)制度的特征歸納起來，主要有以下五方面：第一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰。企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系清楚，出資者享有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，企業(yè)擁有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。即企業(yè)法人有權(quán)有責(zé)，企業(yè)以其擁有的全部法人財(cái)產(chǎn)，依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅，并對(duì)出資者負(fù)責(zé)，承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。即出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者權(quán)益，也就是擁有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利；企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，出資者只以投入企業(yè)的資本額對(duì)企業(yè)債務(wù)負(fù)有限責(zé)任。政府依法管理企業(yè)，企業(yè)依法自主經(jīng)營，不受政府部門直接干預(yù)。第五、權(quán)責(zé)明確的管理制度。⒂　　按照這種現(xiàn)代企業(yè)制度的要求與標(biāo)準(zhǔn)，政策性銀行應(yīng)該是獨(dú)立的法人，對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，并以其所有的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，政府對(duì)銀行投資的領(lǐng)域做出要求，但不得干預(yù)具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)，同時(shí)在政策性銀行內(nèi)建立責(zé)權(quán)明確的管理制度。這樣可以極大的降低政策性銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，有利于國有資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)政策性銀行健康穩(wěn)定的發(fā)展。而由于政策性銀行法的缺位，已嚴(yán)重影響了政策性銀行的健康運(yùn)行與發(fā)展，政策性銀行的業(yè)務(wù)開展沒有法律作保障，其合法權(quán)益受到了嚴(yán)重侵害，其經(jīng)營行為缺乏法律規(guī)制，其經(jīng)營自由權(quán)受到侵害，其經(jīng)營機(jī)制無法完善等等出現(xiàn)了一系列的問題。因此?！　〉谝还?jié) 政策性銀行的立法體系　　一、統(tǒng)一立法與單獨(dú)立法相結(jié)合，形成內(nèi)在統(tǒng)一的政策性銀行法律體系　　在依法治國的今天，市場經(jīng)濟(jì)必然是法制經(jīng)濟(jì)，政策性銀行作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物和特殊的市場主體，必須將其全部的經(jīng)營活動(dòng)納人法制化軌道。因此，必須建立一個(gè)政策性銀行法律體系，才能保證政策性銀行在法制的軌道上健康運(yùn)行。制定《政策性銀行法》，用以規(guī)范所有政策性銀行的設(shè)立程序、基本性質(zhì)、資金來源、運(yùn)行原則、監(jiān)管程序等原則性問題，同時(shí)要針對(duì)政策性銀行在某些領(lǐng)域適用法律的特殊要求，在法律中要制定一些特殊的條款予以規(guī)范?！　《欠ㄒ?guī)層次。因此，在制定中國政策性銀行法時(shí)，應(yīng)針對(duì)不同政策性銀行的各自特點(diǎn)，分別進(jìn)行立法，分別制定《國家開發(fā)銀行條例》、《中國進(jìn)出口銀行條例》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例》。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)為政策性銀行運(yùn)行制訂一些有針對(duì)性的規(guī)章?！　⊥瑫r(shí)，較之國外配套齊全的政策性銀行體系，我國現(xiàn)有的三家政策性銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄，還有大量的需要有政策性扶持的領(lǐng)域尚未有專門的政策性金融機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，由此可能導(dǎo)致國有商業(yè)銀行不得不繼續(xù)為這些領(lǐng)域提供政策性貸款，從而使國有商業(yè)銀行的真正轉(zhuǎn)軌難以實(shí)現(xiàn)。如住房政策銀行的設(shè)立，將為我國住房制度改革的進(jìn)一步深化提供便利，也有利于實(shí)現(xiàn)政府的政策性的住宅目標(biāo)，為城鎮(zhèn)低收入居民取得基本住房提供貸款或融資便利。借鑒國外不同的政策性銀行一般都是單獨(dú)立法的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該也對(duì)這些銀行全都進(jìn)行單獨(dú)的立法?！　《?、政策性銀行立法的主要內(nèi)容　　從政策性銀行法的內(nèi)容上來說，它應(yīng)既是政策性銀行機(jī)構(gòu)組織法，又是政策性銀行業(yè)務(wù)法?！　哪壳拔覈咝糟y行的運(yùn)行實(shí)踐來看，其突出問題在于資金來源渠道單一。因此，拓寬政策性銀行的資金來源是亟待解決的一個(gè)主要問題。同時(shí)隨著政策性銀行信貸資產(chǎn)的增加量，定期撥補(bǔ)資本金數(shù)額。可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，考慮將郵政儲(chǔ)蓄存款、保險(xiǎn)基金存款等作為政策性銀行的資金來源?！　∑渌恍┰诹⒎ㄖ袘?yīng)重點(diǎn)確定的內(nèi)容還有：　　（一）、依法規(guī)定產(chǎn)權(quán)的國家所有　　在全球范圍內(nèi)，絕大多數(shù)國家的政策性金融機(jī)構(gòu)都是作為官方機(jī)構(gòu)來辦的，如日本國際協(xié)力銀行、韓國輸出人銀行等，全部資本歸國家所有。　?。ǘ?、依法規(guī)定政策性金融機(jī)構(gòu)的組織形式　　這主要表現(xiàn)為明確政策性金融機(jī)構(gòu)可采取國有獨(dú)資公司或國家控股形式。另外，當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)已經(jīng)難以適應(yīng)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍，允許其開辦農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和扶貧貸款等。此外，要嚴(yán)格政策性銀行的預(yù)算約束和成效考核，盡可能地降低運(yùn)行成本　　（四）、依法規(guī)定業(yè)務(wù)范圍　　根據(jù)某家政策性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水準(zhǔn)的高低，既可以核實(shí)其經(jīng)營綜合性政策性業(yè)務(wù)，也可以核定其只能經(jīng)營某一項(xiàng)政策性金融業(yè)務(wù)?！　。?、法律責(zé)任　　要講政策性銀行運(yùn)行中的各種違法違規(guī)及腐敗行為作出具體詳細(xì)的規(guī)責(zé)，通過有效的懲戒機(jī)制來保證政策性銀行的健康運(yùn)行。我國香港《銀行業(yè)條例》就是如此。⒄政策性銀行的職能特點(diǎn)和性質(zhì)決定了其資金投向較之一般的商業(yè)銀行，更具高風(fēng)險(xiǎn)性，一旦決策失誤便可能造成巨大的損失。　　第二節(jié)制定政策性銀行法，應(yīng)體現(xiàn)國家對(duì)政策性銀行的控制。為此，政策性銀行不同于一般的商業(yè)銀行，它不具有一般企業(yè)性經(jīng)濟(jì)主體的基本屬性與特征，立法中當(dāng)然應(yīng)該根據(jù)政策性銀行的特殊性質(zhì)、職能任務(wù)，明確規(guī)定其在金融體系中的獨(dú)特的法律地位。　　從我國的國情來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不平衡，仍需發(fā)揮政策性銀行的調(diào)節(jié)作用。這其中要注意處理好國家政策與法律的關(guān)系，要將政策上升和體現(xiàn)為法律，用法律把國家的政策固定下來，避免因政策較頻繁的變化而影響政策性銀行的運(yùn)作。所以，立法應(yīng)考慮到這種變化趨勢，并且根據(jù)此種變化作出應(yīng)對(duì)之策。這對(duì)政策性銀行的下一步改革和發(fā)展有著重要意義。但是如果想通過政策性金融順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，不淪為“二級(jí)財(cái)政”或“命令性金融”，給予政策性銀行獨(dú)立的法人地位，使其具有相對(duì)獨(dú)立性，就成為重要的前提。對(duì)政策性銀行來說，如果政府的干預(yù)過多，就會(huì)束縛其手腳，不利于政策性銀行與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行必要的改革。可見，不斷推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，逐步探索和建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)是我國政策性銀行的改革方向。作為政策性銀行，貫徹國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策是其天生的使命，政策性銀行的政策性是其最大的特點(diǎn)。在確?！罢咝裕踩浴钡那疤嵯?，對(duì)效益性的追求是政策性銀行不同于商業(yè)銀行的最大特點(diǎn)。⒆國家開發(fā)銀行一位高層官員曾經(jīng)明確表示：“盈利不過是我們一個(gè)低層次的生存標(biāo)準(zhǔn)?！薄　膰H上的經(jīng)驗(yàn)來看，政策性銀行不是簡單地執(zhí)行政策，為經(jīng)濟(jì)振興和向市場經(jīng)濟(jì)做“無償”貢獻(xiàn)，它的經(jīng)營也必須建立在資產(chǎn)安全和自身健康發(fā)展的基礎(chǔ)上?！　〉谌?jié) 政策性銀行立法要注意的幾個(gè)問題　　政策性銀行法是關(guān)于政策性銀行職能定位的基本法律，是規(guī)定政策性銀行組織和行為的法律規(guī)范的總稱，它既是我國金融法律體系的重要組成部分，也是保證我國政策性銀行依法運(yùn)營和健康發(fā)展的需要，更是鞏固金融體制成果，保障金融體制改革依法進(jìn)行的需要。因此，在構(gòu)建我國政策性銀行法律體系中，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問題：　　第一，立法既應(yīng)立足國情，又應(yīng)借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)。其次，三家政策性銀行十年的實(shí)踐，確實(shí)也能為立法提供較為豐富的彌足珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是三家政策性銀行依據(jù)政府的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以信用形式向特定的領(lǐng)域或者對(duì)象實(shí)行傾斜，對(duì)市場配置的偏差給予必要的彌補(bǔ)、糾正，取得了巨大成效。最后，立法還應(yīng)考慮到當(dāng)今已是一個(gè)整體性、關(guān)聯(lián)性愈發(fā)增強(qiáng)的世界，不注重中國特色與世界潮流的結(jié)合，立法便難逃落后的窘境。筆者認(rèn)為，日本、韓國及有關(guān)發(fā)展中國家在這方面的經(jīng)驗(yàn)尤為值得重視。從目前我國政策性銀行的實(shí)踐運(yùn)營管理看，其的確具有相當(dāng)?shù)?