【正文】 系，因為政策性金融是一種直接滲透著政府意圖的金融方式?！　〉诙?政策性銀行的制度困境與法制缺陷　　在政策性銀行法律定位中一個重要的問題就是，政策性銀行在國家法律體系中的地位，這包括政策性銀行與政府、中央銀行、商業(yè)銀行的關(guān)系。在日本、法國更是規(guī)定政策性銀行為公法人。從世界范圍來看，國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位?！　∑浯?，雖然政策性銀行由國家出資建立，用來執(zhí)行國家的金融政策，但是它是獨立的法人，應(yīng)具有相對獨立性，不能成為“二級財政”或“命令性金融”。而政策性金融便是國家干預(yù)的”有形之手“在金融領(lǐng)域的作用結(jié)果，是為了克服商業(yè)性金融的不足而在”有形之手“和”無形之手“的”太極推手“中形成的一種集國家干預(yù)性和市場自由性于一身的混血兒。在市場經(jīng)濟條件下，市場是配置資源的基本方式，但實踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，由于市場的諸如盲目性、滯后性、外部性和對實質(zhì)公平的忽視等種種弊端，這只“無形之手”并不是萬能的。　　五、政策性銀行本身具有一定的法律屬性?！　】梢灶A(yù)測的是，在貫徹西部大開發(fā)的國家戰(zhàn)略中，政策性銀行也必將發(fā)揮重大作用，因為西部經(jīng)濟開發(fā)離不開國家的大量投資?？傊?，政策性銀行是金融組織體系中不可缺少的組成部分，是財政與金融、計劃性與市場性、宏觀與微觀、直接管理與間接管理、有償性與無償性的巧妙結(jié)合體。同時，我們還應(yīng)看到政策性銀行提供經(jīng)濟開發(fā)資金的比例。多設(shè)專業(yè)性的政府性銀行會降低許多金融風險，因為政策性銀行是一個體系，是多種機構(gòu)而非一種，它們各有自己的特殊使命，彼此分工而又協(xié)作。尤其是我國即將加入WTO，銀行業(yè)如何開放是個風險性非常大的問題。因此，我國需要若干個政府性銀行的存在，來對我國的重點建設(shè)進行投資，對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行投資，為支柱產(chǎn)業(yè)提供政府性金融支持?！　∥覈砸⒔?jīng)營政策性銀行，除有其經(jīng)濟上原因外，還與我國的國情有密切聯(lián)系。二者構(gòu)成了我國完整的金融體系，二者相互合作、補充而又不可替代?！　∫粋€基本的假設(shè)或者證明是，在資源配置中，政策性銀行與商業(yè)性銀行一樣只以追求利潤最大化為最高目標，那么，市場失靈或失效、資源配置扭曲、資源配置的趨利性、不合理性問題將會非常突出；弱勢產(chǎn)業(yè)將會更弱，落后地區(qū)與產(chǎn)業(yè)將更落后，經(jīng)濟與社會的發(fā)展將更不平衡，經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展將不可能實現(xiàn)?！　】v觀各國的政策性銀行的運行現(xiàn)實，政策性銀行在彌補市場缺陷、引導國民經(jīng)濟發(fā)展的過程中，而充當經(jīng)濟發(fā)展過程中的“鋪路石”和“領(lǐng)航員”的角色。如實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、收入分配平衡、充分救業(yè)、收支平衡等社會目標。有時以政策性目標為主，有時以商業(yè)性目標為主，國家一定時期的政策目標不同，政策性銀行的目標追求不同，各有倚重和偏頗。政策性銀行的目標可分兩大類。　　三、政策性銀行具有多元的目標。政策性銀行一般為專業(yè)性的銀行，在本領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)驗豐富，可作為政府在某一方面事務(wù)的助手或顧問，參與政府相關(guān)規(guī)劃的制定，甚至代表政府組織實施。政策性銀行在對技術(shù)、市場風險較高的領(lǐng)域以及投資回收期長、收益低的項目進行融資補充，可以解決商業(yè)性銀行主要以提供短期資金融通而對長期資金融通不足的問題。政策性銀行投資的主要領(lǐng)域如中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、住房、落后地區(qū)開發(fā)等都是商業(yè)性銀行不愿選擇投資的，因而，政策性銀行的融資活動對這些領(lǐng)域的發(fā)展，尤其對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有明顯的積極作用，體現(xiàn)出政策性融資的特有性質(zhì)。一旦其它金融機構(gòu)對某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲起來，政策性銀行就會逐漸減少其份額，轉(zhuǎn)而扶持別的產(chǎn)業(yè)。倡導性職能。指令性賬戶用于記錄反映完成國家政策性任務(wù)目標的資金、財務(wù)狀況，指導性賬戶則用來記錄和反映配合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項自營性、開發(fā)性項目的資金和財務(wù)信息。將3家政策性銀行統(tǒng)統(tǒng)定義為國務(wù)院直屬、以落實國家產(chǎn)業(yè)政策為目標的具有開發(fā)型功能的國有金融機構(gòu)。9月末發(fā)放涉及節(jié)能減排等“綠色信貸”貸款余額413億元，%。今年以來，農(nóng)發(fā)行還進一步加大了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支持力度，截至9月末,新增此類貸款1167億元，支持對象涵蓋了農(nóng)民集中住房建設(shè)項目、農(nóng)村土地整治項目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村路電水網(wǎng)項目等多個方面。該行還認真貫徹執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，及時足額供應(yīng)政策性收購資金，確保國家臨時收儲計劃的順利實施。面對當前復雜的糧棉市場形勢，農(nóng)發(fā)行采取多項措施，確保支持收購不出問題。截至9月末，進出口銀行轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)在執(zhí)行的涉農(nóng)項目共120個，涉及日本、韓國、德國、丹麥、西班牙等國家及北歐投資銀行的貸款，主要涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、紡織業(yè)及造紙業(yè)等領(lǐng)域，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)民增收和提高農(nóng)民生活水平等方面起到了十分重要的作用。已批準項目覆蓋山東、陜西、遼寧、浙江、新疆、寧夏、四川、江蘇、黑龍江等地，有效地推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村就業(yè)。此外，該行還充分發(fā)揮外國政府轉(zhuǎn)貸款在支持新農(nóng)村建設(shè)中的作用，引導資金向農(nóng)業(yè)項目傾斜。相關(guān)負責人表示，該行高度重視“三農(nóng)”問題，在職責范圍內(nèi)，采取多種金融手段，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供融資支持，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”和“引進來”，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國際化經(jīng)營，促進外向型縣域經(jīng)濟發(fā)展。今年以來，中國進出口銀行的“三農(nóng)”業(yè)務(wù)也有了較大發(fā)展。同一種政策性金融業(yè)務(wù),也是隨著時間、經(jīng)濟發(fā)展階段的不同而呈現(xiàn)不同的資金需求特征。其業(yè)務(wù)范圍主要是向承擔糧棉油收儲任務(wù)的國有糧食收儲企業(yè)和供銷社棉花收儲企業(yè)提供糧棉油收購、儲備和調(diào)銷貸款。即發(fā)放的收購貸款額要與收購的糧棉油庫存值相一致，銷售糧棉油收入中所含貸款要全部收回，防止收購資金被擠占挪用，保證收購資金及時、足額供應(yīng)，保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進糧棉油生產(chǎn)和糧食購、銷、調(diào)、存等方面工作的順利開展。主要任務(wù)是：按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財政性支農(nóng)資金的撥付。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行注冊資本金為200億元人民幣，由國家財政全額撥付。同時，該行還辦理中國政府的援外貸款及外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)。 　　中國進出口銀行依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)、外貿(mào)政策、產(chǎn)業(yè)政策和自行制定的有關(guān)制度，獨立評審貸款項目。 　　中國進出口銀行實行自主、保本經(jīng)營和企業(yè)化管理的經(jīng)營方針。 中國進出口銀行 　　中國進出口銀行于1994年4月正式成立，總行設(shè)在北京，境內(nèi)設(shè)有9家代表處，境外設(shè)有2家代表處。國家開發(fā)銀行在項目總體資金配置的基礎(chǔ)上，將借入資金直接貸給項目，到期收回本息。其主要按項目配股需要貸給國家控股公司和中央企業(yè)集團，由其對企業(yè)參股、控股。 　　國家開發(fā)銀行的貸款分為兩部分。 　　國家開發(fā)銀行按照國家宏觀經(jīng)濟政策和開發(fā)銀行信貸原則獨立評審貸款項目、發(fā)放貸款。 　　國家開發(fā)銀行貫徹“既要支持經(jīng)濟建設(shè)，又要防范金融風險”的方針。 國家開發(fā)銀行 　　國家開發(fā)銀行于1994年3月正式成立，總行設(shè)在北京，下設(shè)總行營業(yè)部、27家國內(nèi)分行和香港代表處。農(nóng)業(yè)的發(fā)展，尤其是落后地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，糧、棉、油等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、收購、儲備和銷售，在相當程度上需要國家的支持。 　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。 　　隨著我國對外經(jīng)濟貿(mào)易的擴大，運用補貼以施加特殊保護、促進出口的辦法已經(jīng)過時。 [編輯]中國組建的政策性銀行 　　1994年，我國組建了三家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，均直屬國務(wù)院領(lǐng)導。 [編輯]政策性銀行的特征 　　政策性銀行與商業(yè)銀行和其他非銀行金融機構(gòu)相比，有共性的一面，如要對貸款進行嚴格審查，貸款要還本付息、周轉(zhuǎn)使用等。為了扶持這些項目，政府往往實行各種鼓勵措施，各國通常采用的辦法是設(shè)立政策性銀行，專門對這些項目融資。 　　在經(jīng)濟發(fā)展過程中，常常存在一些商業(yè)銀行從盈利角度考慮不愿意融資的領(lǐng)域，或者其資金實力難以達到的領(lǐng)域。政策性銀行的概述 　　所謂政策性銀行，主要是指由政府創(chuàng)立或擔保、以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構(gòu)。我國政策性銀行的金融業(yè)務(wù)受中國人民銀行的指導和監(jiān)督。這些領(lǐng)域通常包括那些對國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定具有重要意義，投資規(guī)模大、周期長、經(jīng)濟效益見效慢、資金回收時間長的項目，如農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等。這樣做，不僅是從財務(wù)角度考慮，而且有利于集中資金，支持重大項目的建設(shè)。但作為政策性金融機構(gòu)，也有其特征：一是政策性銀行的資本金多由政府財政撥付；二是政策性銀行經(jīng)營時主要考慮國家的整體利益、社會效益，不以盈利為目標，但政策性銀行的資金并不是財政資金，政策性銀行也必須考慮盈虧，堅持銀行管理的基本原則，力爭保本微利；三是政策性銀行有其特定的資金來源，主要依靠發(fā)行金融債券或向中央銀行舉債，一般不面向公眾吸收存款；四是政策性銀行有特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不與商業(yè)銀行競爭。 　　設(shè)立國家開發(fā)銀行的主要目的是，一方面為國家重點建設(shè)融通資金，保證關(guān)系國民經(jīng)濟全局和社會發(fā)展的重點建設(shè)順利進行；另一方面把當時分散管理的國家投資基金集中起來，建立投資貸款審查制度，賦予開發(fā)銀行一定的投資貸款決策權(quán)，并要求其承擔相應(yīng)的責任與風險，以防止盲目投資，重復建設(shè)。為了按國際慣例運用出口信貸、擔保等通行做法，擴大機電產(chǎn)品，特別是大型成套設(shè)備和高新技術(shù)、高附加值產(chǎn)品的出口，合理促進對外貿(mào)易的發(fā)展，創(chuàng)造公平、透明、穩(wěn)定的對外貿(mào)易環(huán)境，我國成立了中國進出口銀行。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，比較效益低，地區(qū)差異大。為了集中財力解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的合理的政策性資金需要，促進主要農(nóng)產(chǎn)品收購資金的封閉運行，國務(wù)院決定成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。國家開發(fā)銀行注冊資本金為500億元人民幣，由國家財政全額撥付。主要任務(wù)是：按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，籌集和引導境內(nèi)外資金，重點向國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)項目以及重大技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目發(fā)放貸款；從資金來源上對固定資產(chǎn)投資總量和結(jié)構(gòu)進行控制和調(diào)節(jié)。其資金主要靠以市場方式向國內(nèi)外發(fā)行金融債券籌集，資金運用領(lǐng)域主要包括：制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”項目；直接關(guān)系增強綜合國力的支柱產(chǎn)業(yè)中的重大項目；重大高新技術(shù)在經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)用的項目；跨地區(qū)的重大政策性項目等。一是軟貸款，即國家開發(fā)銀行注冊資本金的運用。二是硬貸款，即國家開發(fā)銀行借入資金的運用。目前國家開發(fā)銀行的貸款主要是硬貸款。由國家財政全額撥付。主要任務(wù)是：執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策，為擴大我國機電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物出口提供政策性金融支持。其資金主要靠以市場方式向國內(nèi)外發(fā)行金融債券籌集，業(yè)務(wù)范圍主要是為成套設(shè)備、技術(shù)服務(wù)、船舶、單機、工程承包、其他機電產(chǎn)品和非機電高新技術(shù)的出口提供賣方信貸和買方信貸支持。 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年4月正式成立，總行設(shè)在北京，國內(nèi)設(shè)有2276家分支機構(gòu)。 　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實行獨立核算，自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理的經(jīng)營方針。 　　目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策，實行“庫貸掛鉤、錢隨糧走，購貸銷還、封閉運行”的信貸原則。 　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金主要來源于中央銀行的再貸款。此外，還辦理中央和省級政府財政支農(nóng)資金的代理撥付，為各級政府設(shè)立的糧食風險基金開立專戶并代理撥付。尤其是在“三農(nóng)”領(lǐng)域,相關(guān)行業(yè)和從業(yè)人員獲得商業(yè)性資金的能力很低,帶有較明顯的“市場失靈”特征,因而迫切需要獲得政府政策與資金的大力支持。截至9月末。以強化業(yè)務(wù)創(chuàng)新為保證，不斷拓寬服務(wù)“三農(nóng)”的業(yè)務(wù)范圍；以強化風險防范為保證，實現(xiàn)涉農(nóng)業(yè)務(wù)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展；以建立和完善考核體系為保證，推動“三農(nóng)”工作又好又快發(fā)展。在具體業(yè)務(wù)方面，進出口銀行的農(nóng)產(chǎn)品出口賣方信貸發(fā)展迅速。另一個業(yè)務(wù)亮點是外國政府貸款轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)。農(nóng)發(fā)行：做農(nóng)村金融的骨干和支柱作為我國唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行今年加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行建設(shè)，進一步加大了對“三農(nóng)”的支持力度，發(fā)揮好在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。秋糧收購方面，農(nóng)發(fā)行各級行已認定了6109家企業(yè)的收購貸款資格，測算了開戶企業(yè)秋糧收購資金需求量1943億元，核定企業(yè)最高貸款額度1613億元，同比增加284億元，將“錢等糧”的要求落到了實處。今年，國家下達新疆國家臨儲小麥收購計劃30億斤，截至11月10日，農(nóng)發(fā)行累計發(fā)放貸款14億元，支持收購小麥16億斤，%。此外，農(nóng)發(fā)行注重在落實國家節(jié)能減排政策措施中尋求新的業(yè)務(wù)增長點，優(yōu)先支持符合“綠色信貸”要求的低碳、循環(huán)經(jīng)濟等范疇的產(chǎn)業(yè)。矯正決策層和業(yè)界人士對政策性銀行功能定位的傳統(tǒng)理解：即按國家指令開展業(yè)務(wù)，虧損由國家兜底。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農(nóng)發(fā)行和進出口銀行的業(yè)務(wù)范圍將大幅放寬。一旦設(shè)立了指令性和指導性兩類賬戶，3家開發(fā)性銀行的資金來源、運用、風險管理、監(jiān)管主體等各個方面都會發(fā)生新的變化。政策性銀行一旦決定對某些產(chǎn)業(yè)提供資金，則反應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的長遠目標，表明政府對這些產(chǎn)業(yè)的扶持意向，從而增加其它金融機構(gòu)對這些產(chǎn)業(yè)的投資信心，紛紛放寬審查，協(xié)同投資?！　∵x擇性職能。　　補充性職能。　　服務(wù)性職能?？傊咝糟y行以更主動、更直接、更具內(nèi)在動力的方式貫徹實施宏觀經(jīng)濟政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策，所以各國政策性銀行往往被視為“特殊銀行”。⑸　　在現(xiàn)實的金融經(jīng)濟生活中，受社會、政治、宏觀經(jīng)濟等因素的影響，政策性銀行作為執(zhí)行國家政策的金融工具，其支持目標是多元的。一類是商業(yè)性目標，一類是政策性目標或工具性目標。當政策性銀行被當做政策性目標或工具性目標時，政策性銀行被當做國家政策的工具，以確保實現(xiàn)國家的宏觀經(jīng)濟和政治意圖。這種情況即使在西方市場經(jīng)濟國家中也客觀存在。商業(yè)性、合作性銀行受市場這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)，追求利潤最大化是其基本原則，而政策性銀行要受政府的社會、政治、宏觀經(jīng)濟等目標的影響，如果政策性銀行也像商業(yè)性、合作性一樣，追求利潤最大化，無視政策性銀行的特殊性，與商業(yè)性、合作性銀行性質(zhì)混為一談，讓政策性銀行放棄其所應(yīng)當承擔的本質(zhì)目標，參與其他性質(zhì)銀行的商業(yè)性競爭，這樣，既會影響到國家宏觀社會、經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，政策性銀行也無存在的必要。 所以，政策性銀行的存在與發(fā)展，從整體上優(yōu)化了我國的宏觀金融調(diào)控體系?！　∷?、政策性銀行的社會作用。一方面是由于我國實行公有制和市場經(jīng)濟相結(jié)合，實