【文章內(nèi)容簡介】 治脫鉤 ” ，是獨(dú)立的管理系統(tǒng)。 哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 9 3．不搞 “ 兩官分途 ” 我國公務(wù)員制度沒有 “ 政務(wù)官 ” 與 “ 事務(wù)官 ” 的劃分。這是由于我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野。而西方文官制度則實(shí)行 “ 兩官分途 ” ，強(qiáng)調(diào)政務(wù)官的所謂政治化和事務(wù)官的所謂職業(yè)化，這是兩個(gè)截然不同的職官體系，相互之間不能轉(zhuǎn) 任。 4．堅(jiān)持服務(wù)于民的宗旨 做人民公仆，為人民辦事，對人民負(fù)責(zé)， 受人民監(jiān)督，這是中國公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則。中國公務(wù)員沒有自己集團(tuán)的特殊利益，也不存在任何形式的特權(quán)。而西方國家的文官則是一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務(wù)。 總而言之，中國國家公務(wù)員制度的建立為公務(wù)員管理提供了基本法律依據(jù)。它學(xué)習(xí)和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚(yáng)了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果，并用法律的形式加 以系統(tǒng)化和制度化。由于國家公務(wù)員制度是公務(wù)員法規(guī)體系中的基礎(chǔ)性法規(guī)和總的章程，所以只能規(guī)定公務(wù)員管理中的一些基本原則和方法。在執(zhí)行過程中，還應(yīng)逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。 （二）我國公務(wù)員制度現(xiàn)狀分析 中國公務(wù)員制度的建立是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程，可謂 “ 摸著石頭過河 ” ，在不斷探索中積累經(jīng)驗(yàn)。 20 年人事制度的改革和 10 多 年哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 10 公務(wù)員制度推行的實(shí)踐，體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)。漸進(jìn)的過程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐、不斷反饋和調(diào)整的過程。漸進(jìn)決策無疑具有很多的優(yōu)點(diǎn)，它有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性后果；有利 于社會(huì)的穩(wěn)定和各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn) 。 然而，漸進(jìn)決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定的保守主義傾向，對舊有政策過于留戀，受思維定勢的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的資源。在社會(huì)加速變革時(shí)期，漸進(jìn)決策可能會(huì)顯得無所作為，使社會(huì)發(fā)展失去許多寶貴的時(shí)機(jī)。盡管形勢的發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發(fā)揮的作用，漸進(jìn)決策是成功的。當(dāng)然，缺陷總是有的。這里需要指出的是，中國公務(wù)員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且在前期推動(dòng)速度過于緩慢。 與傳統(tǒng)的人事制度比較，是有差別的： 第一， 國家公務(wù)員制度在科學(xué)化、法制化上比傳統(tǒng)的人事制度有很大的提高 國家公務(wù)員制度是分類管理的一種制度，是行政機(jī)關(guān)工作人員管理的一整套規(guī)范。它除了有總法規(guī)，還有若干個(gè)配套的單項(xiàng)法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案，從而形成一個(gè)健全的法規(guī)體系。 第二， 國家公務(wù)員制度在管理機(jī)制上比傳統(tǒng)人事制度進(jìn)一步健全和強(qiáng)化 。 (1)國家公務(wù)員制度有競爭擇優(yōu)機(jī)制。在公務(wù)員考試、考核、晉升、任免等方面都體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰機(jī)制，保證每個(gè)職位都 有最優(yōu)秀的人員來擔(dān)任； (2)國家公務(wù)員制度有廉政勤政保障機(jī)制。 《國家公務(wù)員暫行條例》中對公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、回避等方面都加以嚴(yán)格約束，并通過監(jiān)督來加以保障 ； (3)國家公務(wù)員具有能上能下、新陳代謝機(jī)制。 國家公務(wù)員制度對公務(wù)員進(jìn)行考核，如不能勝任工作要免職。并實(shí)行不同職務(wù)的最高任職限制、年齡及部分職務(wù)的聘任制度。公務(wù)員在錄用和調(diào)任哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 11 上嚴(yán)格把關(guān)，提高公務(wù)員的素質(zhì)。 另外，還實(shí)行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務(wù)聘任制，打破終身制，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的活力。 第三， 國家公務(wù)員制度在隊(duì)伍優(yōu)化上比傳統(tǒng)的人事制 度有新的突破 。 (1)國家公務(wù)員制度是在行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行的； (2)國家公務(wù)員制度是在人員精簡基礎(chǔ)上建立的。 第四， 國家公務(wù)員制度在工資、福利、保險(xiǎn)上比傳統(tǒng)人事制度科學(xué)合理 。 公務(wù)員實(shí)行新的職級(jí)工資制，按不同的職能分為職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四個(gè)組成部分。 中國改革開放 20 多年，經(jīng)過調(diào)研準(zhǔn)備、推行實(shí)施、完善發(fā)展三個(gè)階段，初步實(shí)現(xiàn)了有 中國特色的國家公務(wù)員制度。在凡進(jìn)必考、競爭上崗、崗位輪換、激勵(lì)機(jī)制、辭退制度、培訓(xùn)工作、回避制度等方面形成了法規(guī)體系，《國家公務(wù)員暫行條例》及幾十 個(gè)配 套的單項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使中國公務(wù)員開始納入法制化管理的軌道。國家公務(wù)員制度的基本原則是整個(gè)制度的總體精神和總的要求。在我國公務(wù)員制度中有以下原則： （ 2）競爭原則：競爭在國家公務(wù)員制度中是公開、平等的。 所有考試、考核、錄用等程序都是公開進(jìn)行的，并且所有參加報(bào)考的人員不受性別、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通過競爭進(jìn)入到公務(wù)員隊(duì)伍中來。競爭機(jī)制是我國公務(wù)員制度的核心內(nèi)在機(jī)制，它貫穿公務(wù)員制度的始終，并主要體現(xiàn)在公務(wù)員的考試錄用、晉升與降職、職務(wù)任 免，以及辭退制度上。 （ 3）功績原則 ： 功績是國家公務(wù)員在貫徹執(zhí)行黨的基本路線中的工作實(shí)績。公務(wù)員的職務(wù)升降、考核、任免、獎(jiǎng)勵(lì)等，競爭機(jī)制是我國公務(wù)員制度的核心內(nèi)在機(jī)制，它貫穿公務(wù)員制度的始終，并哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 12 主要體現(xiàn)在公務(wù)員的考試錄用、晉升與降職、職務(wù)任免，以及辭退制度上。都以其在工作中的功績?yōu)橹饕罁?jù)。 （ 4）法制原則 ： 法制原則就是制定法律規(guī)范依照法規(guī)對國家公務(wù)員進(jìn)行管理，國家公務(wù)員依照法律、法規(guī)行政，并受法律保護(hù)。有關(guān)國家公務(wù)員考試、錄用、任免、升降等都必須按照國家公務(wù)員法律規(guī)定。 （ 5）黨管干部原則 ： 黨管干部原則是社會(huì)主義國家人事制度 堅(jiān)持的根本原則，建立國家公務(wù)員制度不是削弱黨對干部的領(lǐng)導(dǎo)，而是加強(qiáng)和完善黨對政府機(jī)關(guān)工作人員管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。通過把黨的組織路線、方針、政策按一定程序轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)人事管理的法規(guī)，依此對政府機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行管理。 哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 13 三、我國新公務(wù)員制度存在的問題及面臨的挑戰(zhàn) （一）新公務(wù)員制度存在的問題 2020 年 1 月 1 日起施行 的 《公務(wù)員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實(shí)施十二年基礎(chǔ)上的一次重大變革。但是我們在肯定這一跨越的同時(shí)，必須看到改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發(fā)展空間，一些有待進(jìn)一步思考的問題也需要我們冷靜 地加以探討和分析。 ，政、事不分 根據(jù)世界各國公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn)，特別是法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范公務(wù)員管理的最重要途徑就是對公務(wù)員實(shí)行分類管理。沒有分類就不可能有規(guī)范管理，不可能有科學(xué)管理。在國外，公務(wù)員通常分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，公務(wù)員法通常只調(diào)整事務(wù)類公務(wù)員。而我國公務(wù)員法對公務(wù)員的界定為：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。即將黨、人大、司法機(jī)關(guān)的工作人員均納入公務(wù)員的范圍，由一個(gè)法律統(tǒng)一調(diào)整，這顯然不符合規(guī)范管理、科學(xué)管理的原則。 舉措仍有待加強(qiáng) 《公務(wù)員法》并未出臺(tái)新的廉政舉措，一些呼吁已久的制度建設(shè)遲遲未能露面。 （ 1）國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對于監(jiān)督國家公職人員廉潔奉公不可或缺，在西方國家已經(jīng)普遍建立，而我國的這項(xiàng)制度則是猶哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 14 抱琵琶半遮面，《公務(wù)員法》并未就社會(huì)廣泛關(guān)注的領(lǐng)導(dǎo)干部資產(chǎn)申報(bào)制度作出結(jié)論。 （ 2）《公務(wù)員法》將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)系列，在非領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員的任職方面，有一些新的嘗試。 例如，確認(rèn)了競爭上崗制。但是，競爭并不充分，如第 45 條之規(guī)定：機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時(shí)，可以在本機(jī)關(guān)或者本 系統(tǒng)內(nèi)通過競爭上崗的方式，產(chǎn)生任職人選?？梢钥闯觯?“ 可以 ” 意味著 “ 可以不 ” 競爭上崗，即使是競爭上崗也不是面向社會(huì)的充分競爭。 績效考核與激勵(lì)是人事行政的反饋環(huán)節(jié)，它關(guān)系到公務(wù)員不斷改進(jìn)工作、自我能力開發(fā)的驅(qū)動(dòng)力。而績效考核與激勵(lì)一直是我國人事行政實(shí)踐中的薄弱環(huán)節(jié)，因此應(yīng)有所突破和完善。 （ 1）績效考核制度應(yīng)有所突破。 公務(wù)員法第 33 條規(guī)定：對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。與《暫行條例》相比只是增加了 “ 廉 ” 的因素，總體 并無太大的變化。這一考核體系在現(xiàn)實(shí)中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近，學(xué)者們在對北京市基層政府進(jìn)行相關(guān)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認(rèn)為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關(guān)鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標(biāo)體系，此外，許多公共部門的工作都是事務(wù)性的，要對其績效進(jìn)行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會(huì)更為合適。 （ 2）激勵(lì)措施應(yīng)更加有效。 激勵(lì)分為正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)。關(guān)于負(fù)激勵(lì)的內(nèi)容，公務(wù)員法中的懲誡條款已作了較為詳細(xì)的規(guī)定 ，懲戒力度也逐漸遞增直至降級(jí)、撤職、開除，但是獎(jiǎng)勵(lì)力度卻與懲戒力度并不平衡。獎(jiǎng)勵(lì)分為：嘉獎(jiǎng)、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽(yù)稱號(hào)，對受獎(jiǎng)勵(lì)的公務(wù)員給予表彰，并給予一次性獎(jiǎng)金或哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 15 者其他獎(jiǎng)勵(lì)。但是這些獎(jiǎng)勵(lì)措施，都不涉及職務(wù)和級(jí)別的晉升。公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)并不是公務(wù)員的核心需求，激勵(lì)效果并不明顯。所以，制定配套法規(guī)，在公務(wù)員法的 “ 其他待遇 ” 范疇內(nèi)對激勵(lì)制度進(jìn)行變革和完善同樣是人事行政改革的著力點(diǎn)。 （二）公務(wù)員制度面臨的挑戰(zhàn) 中國加入世界貿(mào)易組織，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)生成和發(fā)展的必然結(jié)果。隨著中國參與經(jīng)濟(jì)全球 化的主流，綜合國力的競爭將日趨激烈，這種競爭，對政府公共服務(wù)提出了新挑戰(zhàn)，也對政府的管理效能和效率提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，增強(qiáng)公務(wù)員制度的活力和提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，已成為中國加入 WTO 后必須解決的關(guān)鍵課題。 自《國家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施以來，經(jīng)過幾年的努力，我國公務(wù)員制度的推行取得了積極的成果，具有中國特色的公務(wù)員制度的框架已經(jīng)基本確立。公務(wù)員制度體系初步形成，公務(wù)員管理邁上規(guī)范化、法治化、科學(xué)化軌道；隨著以競爭激勵(lì)為重點(diǎn)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的建立健全，依法管理的加強(qiáng)，傳統(tǒng)干部人事制度能進(jìn)不能出、能上不 能下的弊端已經(jīng)打破，公務(wù)員制度的價(jià)值和功能初步顯現(xiàn)；在一手抓制度建設(shè)的同時(shí)，一手抓隊(duì)伍建設(shè)，使公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)呈現(xiàn)出逐步優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢?？傊?，公務(wù)員制度的實(shí)施，使政府機(jī)關(guān)人事管理基本實(shí)現(xiàn)了由適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的歷史性跨越。 但是必須看到，中國國家公務(wù)員制度的建立，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個(gè)相當(dāng)長的過程，有待于鞏固、完善和提高，特別是加入 WTO 后，隨著我國政府行政環(huán)境的變遷，公務(wù)員制度必將面臨著新的挑戰(zhàn)： 哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 16 要構(gòu)建科學(xué)的政府行為方式， 樹立新的管理理念，就必須把主體中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義，把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義，把個(gè)體利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義。這對受傳統(tǒng)文化和行為習(xí)慣浸潤已久的公務(wù)員管理理念提出了尖銳的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)實(shí)中，往往 “ 公共服務(wù)中服務(wù)提供者居于主導(dǎo)地位 ” ，而作為主人的公民則只能被動(dòng)地接受，公務(wù)員作為公民的 “ 公仆 ” 成了一種理念價(jià)值的虛構(gòu)，被現(xiàn)存關(guān)系所扭曲，其結(jié)果是不負(fù)責(zé)任和官僚主義盛行；權(quán)力過于集中，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權(quán)力的大小。其結(jié)果必然是權(quán)力拜物教 盛行；缺乏成本 —— 收益觀念，往往通過機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員裁減方式去追求政府效率，始終無法擺脫低效率的怪圈。 公務(wù)員制度改革的前提是必須對中國公務(wù)員制度的基本狀態(tài)做出符合實(shí)際的科學(xué)判斷，以作為確定改革方向和設(shè)計(jì)改革方案坐標(biāo)。從我國公務(wù)員制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況看，制度不完善、體系不健全是當(dāng)前存在的主要問題。公務(wù)員制度作為一項(xiàng)重要的政治制度，其總法理應(yīng)具有基本的法律地位，而我國現(xiàn)行的《國家公務(wù)員暫行條例》僅是一部過渡性的行政規(guī)章；公務(wù)員法應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)嚴(yán)密完整的法律體系，而目前與公務(wù)員總法相配 套的有關(guān)單項(xiàng)規(guī)范，如紀(jì)律、調(diào)任、回避、管理與監(jiān)督等單項(xiàng)法規(guī)尚待出臺(tái)。針對規(guī)范相對缺乏、權(quán)責(zé)關(guān)系不明的問題，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，改革的方向和重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是基本的法制建設(shè)，強(qiáng)化程序約束和其他規(guī)制約束，形成一個(gè)行為規(guī)范的政府和行為規(guī)范的公務(wù)員隊(duì)伍。當(dāng)然，在我們加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)吸收和借鑒西方國家公務(wù)員制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)，包括接受過度規(guī)制化和過分注重具體規(guī)則實(shí)施的教訓(xùn)，著重注意制哈爾濱工業(yè)大學(xué) 遠(yuǎn)程 教育本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文） 17 度運(yùn)行的結(jié)果和內(nèi)在動(dòng)因，始終把提高行政效率作為制度創(chuàng)新的目標(biāo)。在公務(wù)員管理中強(qiáng)化市場原則，引入交易成本觀念，控制公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模；在運(yùn)作 方式上引入競爭機(jī)制，建立內(nèi)部市場；突出績效觀念和效率評估，并把績效評估延伸到對人的能力評估，使能力主義成為改革的價(jià)值取向。 公務(wù)員制度的創(chuàng)新從某種意義上說是各種運(yùn)行機(jī)制不斷完善的過程。我國公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制與 WTO 規(guī)則有諸多不相適應(yīng)之處。在錄用制度上，終身任用的制