【文章內容簡介】 治脫鉤 ” ，是獨立的管理系統(tǒng)。 哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 9 3．不搞 “ 兩官分途 ” 我國公務員制度沒有 “ 政務官 ” 與 “ 事務官 ” 的劃分。這是由于我國是共產黨執(zhí)政的國家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官制度則實行 “ 兩官分途 ” ，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業(yè)化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉 任。 4．堅持服務于民的宗旨 做人民公仆，為人民辦事，對人民負責， 受人民監(jiān)督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務。 總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發(fā)揚了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加 以系統(tǒng)化和制度化。由于國家公務員制度是公務員法規(guī)體系中的基礎性法規(guī)和總的章程，所以只能規(guī)定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執(zhí)行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。 （二）我國公務員制度現狀分析 中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂 “ 摸著石頭過河 ” ，在不斷探索中積累經驗。 20 年人事制度的改革和 10 多 年哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 10 公務員制度推行的實踐，體現了漸進式改革的特點。漸進的過程實際上就是一個不斷學習和實踐、不斷反饋和調整的過程。漸進決策無疑具有很多的優(yōu)點，它有利于避免因決策嚴重失誤所產生的持久性后果；有利 于社會的穩(wěn)定和各項事業(yè)的穩(wěn)步推進 。 然而，漸進決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定的保守主義傾向，對舊有政策過于留戀，受思維定勢的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為，使社會發(fā)展失去許多寶貴的時機。盡管形勢的發(fā)展與當初的預期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發(fā)揮的作用，漸進決策是成功的。當然，缺陷總是有的。這里需要指出的是，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且在前期推動速度過于緩慢。 與傳統(tǒng)的人事制度比較，是有差別的： 第一， 國家公務員制度在科學化、法制化上比傳統(tǒng)的人事制度有很大的提高 國家公務員制度是分類管理的一種制度，是行政機關工作人員管理的一整套規(guī)范。它除了有總法規(guī)，還有若干個配套的單項法規(guī)及其實施細則、實施方案，從而形成一個健全的法規(guī)體系。 第二， 國家公務員制度在管理機制上比傳統(tǒng)人事制度進一步健全和強化 。 (1)國家公務員制度有競爭擇優(yōu)機制。在公務員考試、考核、晉升、任免等方面都體現了優(yōu)勝劣汰機制，保證每個職位都 有最優(yōu)秀的人員來擔任； (2)國家公務員制度有廉政勤政保障機制。 《國家公務員暫行條例》中對公務員的義務、紀律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴格約束，并通過監(jiān)督來加以保障 ； (3)國家公務員具有能上能下、新陳代謝機制。 國家公務員制度對公務員進行考核，如不能勝任工作要免職。并實行不同職務的最高任職限制、年齡及部分職務的聘任制度。公務員在錄用和調任哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 11 上嚴格把關，提高公務員的素質。 另外，還實行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務聘任制，打破終身制，增強行政機關的活力。 第三， 國家公務員制度在隊伍優(yōu)化上比傳統(tǒng)的人事制 度有新的突破 。 (1)國家公務員制度是在行政管理體制和機構改革的基礎上推行的； (2)國家公務員制度是在人員精簡基礎上建立的。 第四， 國家公務員制度在工資、福利、保險上比傳統(tǒng)人事制度科學合理 。 公務員實行新的職級工資制，按不同的職能分為職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資四個組成部分。 中國改革開放 20 多年，經過調研準備、推行實施、完善發(fā)展三個階段，初步實現了有 中國特色的國家公務員制度。在凡進必考、競爭上崗、崗位輪換、激勵機制、辭退制度、培訓工作、回避制度等方面形成了法規(guī)體系，《國家公務員暫行條例》及幾十 個配 套的單項法規(guī)和實施細則，使中國公務員開始納入法制化管理的軌道。國家公務員制度的基本原則是整個制度的總體精神和總的要求。在我國公務員制度中有以下原則： （ 2）競爭原則：競爭在國家公務員制度中是公開、平等的。 所有考試、考核、錄用等程序都是公開進行的，并且所有參加報考的人員不受性別、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通過競爭進入到公務員隊伍中來。競爭機制是我國公務員制度的核心內在機制，它貫穿公務員制度的始終，并主要體現在公務員的考試錄用、晉升與降職、職務任 免，以及辭退制度上。 （ 3）功績原則 ： 功績是國家公務員在貫徹執(zhí)行黨的基本路線中的工作實績。公務員的職務升降、考核、任免、獎勵等，競爭機制是我國公務員制度的核心內在機制，它貫穿公務員制度的始終，并哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 12 主要體現在公務員的考試錄用、晉升與降職、職務任免，以及辭退制度上。都以其在工作中的功績?yōu)橹饕罁? （ 4）法制原則 ： 法制原則就是制定法律規(guī)范依照法規(guī)對國家公務員進行管理，國家公務員依照法律、法規(guī)行政，并受法律保護。有關國家公務員考試、錄用、任免、升降等都必須按照國家公務員法律規(guī)定。 （ 5）黨管干部原則 ： 黨管干部原則是社會主義國家人事制度 堅持的根本原則，建立國家公務員制度不是削弱黨對干部的領導，而是加強和完善黨對政府機關工作人員管理工作的領導。通過把黨的組織路線、方針、政策按一定程序轉化為行政機關人事管理的法規(guī)，依此對政府機關工作人員進行管理。 哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 13 三、我國新公務員制度存在的問題及面臨的挑戰(zhàn) （一）新公務員制度存在的問題 2020 年 1 月 1 日起施行 的 《公務員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎上的一次重大變革。但是我們在肯定這一跨越的同時，必須看到改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發(fā)展空間，一些有待進一步思考的問題也需要我們冷靜 地加以探討和分析。 ，政、事不分 根據世界各國公務員管理的經驗，特別是法治發(fā)達國家的經驗，規(guī)范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分類管理。沒有分類就不可能有規(guī)范管理，不可能有科學管理。在國外，公務員通常分為政務類公務員和事務類公務員，公務員法通常只調整事務類公務員。而我國公務員法對公務員的界定為：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。即將黨、人大、司法機關的工作人員均納入公務員的范圍，由一個法律統(tǒng)一調整，這顯然不符合規(guī)范管理、科學管理的原則。 舉措仍有待加強 《公務員法》并未出臺新的廉政舉措，一些呼吁已久的制度建設遲遲未能露面。 （ 1）國家公職人員財產申報制度對于監(jiān)督國家公職人員廉潔奉公不可或缺，在西方國家已經普遍建立，而我國的這項制度則是猶哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 14 抱琵琶半遮面，《公務員法》并未就社會廣泛關注的領導干部資產申報制度作出結論。 （ 2）《公務員法》將公務員分為領導和非領導兩個系列，在非領導公務員的任職方面，有一些新的嘗試。 例如，確認了競爭上崗制。但是，競爭并不充分，如第 45 條之規(guī)定：機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺時，可以在本機關或者本 系統(tǒng)內通過競爭上崗的方式，產生任職人選。可以看出， “ 可以 ” 意味著 “ 可以不 ” 競爭上崗，即使是競爭上崗也不是面向社會的充分競爭。 績效考核與激勵是人事行政的反饋環(huán)節(jié)，它關系到公務員不斷改進工作、自我能力開發(fā)的驅動力。而績效考核與激勵一直是我國人事行政實踐中的薄弱環(huán)節(jié)，因此應有所突破和完善。 （ 1）績效考核制度應有所突破。 公務員法第 33 條規(guī)定：對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。與《暫行條例》相比只是增加了 “ 廉 ” 的因素，總體 并無太大的變化。這一考核體系在現實中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近，學者們在對北京市基層政府進行相關調研時發(fā)現，基層公務員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來。出現這一現象的關鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系，此外，許多公共部門的工作都是事務性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。 （ 2）激勵措施應更加有效。 激勵分為正激勵和負激勵。關于負激勵的內容，公務員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規(guī)定 ，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號，對受獎勵的公務員給予表彰，并給予一次性獎金或哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 15 者其他獎勵。但是這些獎勵措施，都不涉及職務和級別的晉升。公務員法所規(guī)定的獎勵并不是公務員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規(guī)，在公務員法的 “ 其他待遇 ” 范疇內對激勵制度進行變革和完善同樣是人事行政改革的著力點。 （二）公務員制度面臨的挑戰(zhàn) 中國加入世界貿易組織，是社會主義市場經濟生成和發(fā)展的必然結果。隨著中國參與經濟全球 化的主流，綜合國力的競爭將日趨激烈，這種競爭，對政府公共服務提出了新挑戰(zhàn)，也對政府的管理效能和效率提出了更加嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，增強公務員制度的活力和提高公務員隊伍的素質，已成為中國加入 WTO 后必須解決的關鍵課題。 自《國家公務員暫行條例》頒布實施以來，經過幾年的努力，我國公務員制度的推行取得了積極的成果，具有中國特色的公務員制度的框架已經基本確立。公務員制度體系初步形成，公務員管理邁上規(guī)范化、法治化、科學化軌道；隨著以競爭激勵為重點的內在運行機制的建立健全，依法管理的加強，傳統(tǒng)干部人事制度能進不能出、能上不 能下的弊端已經打破，公務員制度的價值和功能初步顯現；在一手抓制度建設的同時，一手抓隊伍建設，使公務員隊伍的整體素質呈現出逐步優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢?？傊?，公務員制度的實施，使政府機關人事管理基本實現了由適應計劃經濟的管理體制轉向社會主義市場經濟新體制的歷史性跨越。 但是必須看到，中國國家公務員制度的建立，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個相當長的過程，有待于鞏固、完善和提高，特別是加入 WTO 后，隨著我國政府行政環(huán)境的變遷，公務員制度必將面臨著新的挑戰(zhàn)： 哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 16 要構建科學的政府行為方式， 樹立新的管理理念，就必須把主體中心主義轉化為客體中心主義，把權力中心主義轉化為服務中心主義，把個體利益中心主義轉化為公共利益中心主義。這對受傳統(tǒng)文化和行為習慣浸潤已久的公務員管理理念提出了尖銳的挑戰(zhàn)。在現實中，往往 “ 公共服務中服務提供者居于主導地位 ” ，而作為主人的公民則只能被動地接受，公務員作為公民的 “ 公仆 ” 成了一種理念價值的虛構，被現存關系所扭曲，其結果是不負責任和官僚主義盛行；權力過于集中，上層發(fā)號施令，下級依令而行，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權力的大小。其結果必然是權力拜物教 盛行；缺乏成本 —— 收益觀念，往往通過機構調整和人員裁減方式去追求政府效率，始終無法擺脫低效率的怪圈。 公務員制度改革的前提是必須對中國公務員制度的基本狀態(tài)做出符合實際的科學判斷，以作為確定改革方向和設計改革方案坐標。從我國公務員制度發(fā)展的現實狀況看，制度不完善、體系不健全是當前存在的主要問題。公務員制度作為一項重要的政治制度，其總法理應具有基本的法律地位，而我國現行的《國家公務員暫行條例》僅是一部過渡性的行政規(guī)章；公務員法應該構建一個嚴密完整的法律體系，而目前與公務員總法相配 套的有關單項規(guī)范，如紀律、調任、回避、管理與監(jiān)督等單項法規(guī)尚待出臺。針對規(guī)范相對缺乏、權責關系不明的問題，在一個相當長的時期內，改革的方向和重點應當是基本的法制建設，強化程序約束和其他規(guī)制約束，形成一個行為規(guī)范的政府和行為規(guī)范的公務員隊伍。當然，在我們加強制度建設的同時，應吸收和借鑒西方國家公務員制度改革的基本經驗，包括接受過度規(guī)制化和過分注重具體規(guī)則實施的教訓，著重注意制哈爾濱工業(yè)大學 遠程 教育本科畢業(yè)設計（論文） 17 度運行的結果和內在動因，始終把提高行政效率作為制度創(chuàng)新的目標。在公務員管理中強化市場原則，引入交易成本觀念，控制公務員隊伍的規(guī)模；在運作 方式上引入競爭機制，建立內部市場；突出績效觀念和效率評估，并把績效評估延伸到對人的能力評估，使能力主義成為改革的價值取向。 公務員制度的創(chuàng)新從某種意義上說是各種運行機制不斷完善的過程。我國公務員制度的運行機制與 WTO 規(guī)則有諸多不相適應之處。在錄用制度上，終身任用的制