【文章內(nèi)容簡介】 中實行大規(guī)模的私有化，公共部門己從自接的經(jīng)濟活動中撤離。 (2)在公共部門中保留的社會政策職能己服從于管理化和市場化的過程，在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準市場”的種種嘗試，這些準市場的財政仍然是公共的，但引入競爭機制，如招標和合同承包。 (3)在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標的使用、加強成本核算和強化審計系統(tǒng)的趨勢，相對績效的評估更加公開化，并受中央指導系統(tǒng)的嚴密控制。 (4)出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管理”的轉(zhuǎn)變，人們更強烈地要求透明的、積極的和個性化的領(lǐng)導方式，人力資源管理開始使用戰(zhàn)略性的管理方式，組織發(fā)展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式，學習型的組織也開始出現(xiàn)。在美國，依據(jù)經(jīng)合組織1997年度公共管理發(fā)展報告《公共管理的問題和發(fā)展:19961997美國概況》的評估，“重塑政府”運動的成效主要表現(xiàn)在政府的精簡，機構(gòu)的重建，顧客至上原則的確立，市場機制的引入，以績效為基礎(chǔ)的組織的出現(xiàn)和“重塑政府”實驗室的建立等方面。與此同時，“新公共管理”運動改變了西方政府管理的實踐模式，而在理論上，這一運動實現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)的公共行政學向新公共管理學的范式轉(zhuǎn)變。 新公共管理在西方各國日趨流行的同時，由于其內(nèi)在的缺陷或局限性，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面: (1)新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。 (2)新公共管理用經(jīng)濟學的眼光看待公共服務(wù)的供給，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。 (3)新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。 (4)新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責任。 (5)新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。 (6)新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。 (7)新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。 盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，己成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。20世紀80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“憲章運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理。. 1新公共管理理論的意義 目前我國正處于由計劃向市場的轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。分析和研究新公共管理理論，從實際出發(fā)，有選擇地吸收和借鑒其先進的做法和經(jīng)驗，對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政改革的深化，處理好政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機制，形成新的管理模式，提高政府行政效率，無論是在理論還是在實踐上都具有十分重要的現(xiàn)實意義。 ，適應(yīng)全球化時代發(fā)展的需要 全球化是全世界共同面臨的一種發(fā)展趨勢，它是政治、經(jīng)濟、文化、社會關(guān)系、社會矛盾以及解決矛盾與實現(xiàn)利益方式等各種因素相互聯(lián)系、相互影響的過程與結(jié)果，具有超越國界和意識形態(tài)的普遍性。在全球化背景下，政府公共行政正逐步向服務(wù)行政的方向發(fā)展，政府公共部門的基本運行方式、政府公共部門與市場和社會公眾之間關(guān)系的基本定位正在發(fā)生變化。政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系由治理者與被治理者之間的關(guān)系演變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費者、顧客之間的關(guān)系。也就是說，社會公眾成為政府服務(wù)的對象，是公共服務(wù)的“消費者”和“顧客”:政府成為公共服務(wù)的供給者，而不再是高高在上的官僚機構(gòu)和脫離社會的統(tǒng)治力量:政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。這樣，政府公共部門不僅需要重新界定職能和實現(xiàn)其部分職能的市場化，而且對于那些必須由政府承擔的職能和負責提供的公共服務(wù)，也必須強調(diào)社會公眾至上，以效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標，以較低的成本來提供最有效的服務(wù)。正是基于這種發(fā)展趨勢，成本與效率觀念、績效管理、顧客至上、在政府公共部門和管理中引入競爭與市場機制等措施為當今世界各國普遍采用。公共行政的目標也由單一地追求行政效率發(fā)展到全方位追求社會公平、提高效率和服務(wù)質(zhì)量、加強公共責任和提高社會公眾的滿意度。目前我國政府公共行政在很大程度上仍處在傳統(tǒng)階段，全球化和改革開放使我國正逐步和世界融為一體，政府公共行政面臨的挑戰(zhàn)更加嚴峻。因此，我們必須切實轉(zhuǎn)變觀念，確立新的公共管理理念，借鑒新公共管理思想，對我國的公共行政模式進行徹底的改革。 ，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要 由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是目前我國公共管理所處的最主要國內(nèi)環(huán)境。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，我國政府公共行政長期奉行社會主義制度和計劃管理體制必須對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活都實行高度集中管理的指導思想。政府包攬一切，權(quán)力延伸到社會的每一個角落，政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事。在市場經(jīng)濟中，企業(yè)作為市場主體具有獨立的地位，它們自主地做出經(jīng)濟決策，獨立性承擔經(jīng)濟風險:在價值規(guī)律的作用下，市場對資源配置起基礎(chǔ)的作用:政府的主要任務(wù)則是宏觀調(diào)控和提高公共服務(wù)。由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的根本轉(zhuǎn)變，客觀上要求我們必須打破傳統(tǒng)的行政管理體制，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的新的公共行政架構(gòu)。這種架構(gòu)，不僅體現(xiàn)在政府行政管理內(nèi)部各種關(guān)系之間，更重要的是體現(xiàn)在政府與社會、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與公民等各種外部關(guān)系之間。我們必須跳出政府自身，站在整個社會的高度，重新對政府進行全方位的審視，借鑒新公共管理思想，把握公共行政發(fā)展的客觀規(guī)律，重新界定政府的角色，重新設(shè)置政府的職能，重新設(shè)計政府的運行機制。 ，深化行政改革的需要 認識和分析我國當前公共行政中存在的問題有助于我們更好地理解借鑒新公共管理思想的重要意義。長期以來，我國政府公共行政部門一直被機構(gòu)臃腫、隊伍龐大、效率低下、財政危機、官員腐敗等問題所困擾。針對這些問題，建國以后，我國曾進行過多次以精簡機構(gòu)、人員為主要內(nèi)容的行政改革，雖然也取得了一些階段性成效，但卻始終未逃脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。20世紀90年代提出建立社會主義市場經(jīng)濟，對行政改革提出了新的要求，也為其注入了新的動力。但是，由于受主客觀環(huán)境的制約，沒有真正意義上涉及到政府與社會、政府與公民、政府與國家等更為重要的關(guān)系，以及政府角色、職能、行為規(guī)范、效率與質(zhì)量、績效評估等更為重要的內(nèi)容。我國公共行政中仍然存在著許多和社會主義市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的問題，諸如:在行政觀念上，現(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的服務(wù)行政的理念尚未真正形成:在政府角色和行政組織內(nèi)部的相互關(guān)系上，政府與企業(yè)、市場、社會公眾之間關(guān)系的制度還沒有完全建立，政府行政組織內(nèi)部在機構(gòu)設(shè)置、層級劃分、分上協(xié)作、溝通方式、職能范圍等方面也還存在著諸多的問題:在行政立法上，存在片面追求法律工具性價值的現(xiàn)象，也就是說只把行政法規(guī)看著是政府管理的上具，而忽視了法是人民群眾利益和意志的體現(xiàn)，導致一些地方或部門以行政立法的形式將自身利益合法化:在行政執(zhí)行上，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象普遍存在，特別是一些政府行政部門、政府經(jīng)濟管理部門和壟斷性行業(yè)，在利益的驅(qū)動下，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷地位助長權(quán)力進入市場和權(quán)力商品化，進而產(chǎn)生了以尋租為典型特征的“權(quán)錢交易”:在人事行政上，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責任機制尚未形成:在行政監(jiān)督上，機制乏力，渠道不暢，導致了監(jiān)督職能弱化，導致了對主要領(lǐng)導失去監(jiān)督，也導致了“上有政策、下有對策”:在財政預算上，由于政府隊伍龐大，直接管理的事務(wù)太多，加上財政預算制度不合理，政府預算的蛋糕越做越大，只講投入不講效果的官僚行為(如盲目的經(jīng)濟投資、各種達標活動、形象工程等)直接導致了政府資源的巨大浪費，也導致了許多地方政府，特別是鄉(xiāng)級政府債臺高筑。這些問題中有的己成為政府公共行政中的頑癥，嚴重阻礙著行政改革的推進。為了解決這些問題，新公共管理提出了許多對策性措施，如精簡機構(gòu)、削減政府職能、放寬規(guī)制、政府業(yè)務(wù)合同出租、公共服務(wù)社區(qū)化等，這些措施在實踐中的運用包含著“政府公共政策化”(制定政策和執(zhí)行政策分離)和“公共管理社會化”(政府之外的其它社會組織參與公共管理)的趨勢。根據(jù)新公共管理思想，政府自然可以達到消腫減負的目的:“服務(wù)行政”定位和“顧客至上”理念將導致官員特權(quán)的消失和特權(quán)意識的弱化，公共管理社會化和市場競爭的引入也將打破政府對公共權(quán)力的壟斷，這不僅可以消除官僚主義，而且將從制度上根除腐敗滋生的土壤。. 2新公共管理的借鑒 目前我國的行政體制改革正處在關(guān)鍵時期，如何調(diào)整思路，解決公共行政中的諸多病疾，推進改革的不斷深入是我們必須思考的現(xiàn)實而又緊迫的問題。我國的行政改革目標應(yīng)該確立為公共行政改革，而不是停留在機構(gòu)改革和行政體制改革。否則我們就會陷入就機構(gòu)改革機構(gòu)，就體制改革體制，很難從全局出發(fā)，對公共行政進行總體的戰(zhàn)略性設(shè)計。由機構(gòu)改革到行政體制改革，再到公共行政改革，這是我國行政改革發(fā)展的必然要求。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。雖然西方發(fā)達國家和我國國情不同、文化不同，公共行政改革所處的社會發(fā)展背景也不同，但是世界各國在公共行政改革中面臨的許多問題都是共同的。因而以市場化為導向的西方國家公共行政改革的理論與實踐，對我國行政管理的理論和實踐具有一定的借鑒作用。 、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域 如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。 ，向注重實際上作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發(fā)展 這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題:我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。 ，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府上作效率是有促進作用的 盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。 最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。. 3新公共管理對完善義務(wù)教育管理的啟示 我國目前處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，義務(wù)教育面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。與義務(wù)教育相關(guān)的政府公共部門，如教育、出版、物價部門，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，完善我國義務(wù)教育管理。使義務(wù)教育管理的視野更加開闊，思路更加清晰，目標更加明確。 我國政府從1986年開始推行義務(wù)教育至今，雖然改革不斷，但是問題也不斷?；仡櫠嗄甑牧x務(wù)教育改革歷史，各部門在這過程中，不斷變換角色，有時充當管理者的角色—“掌舵”，有時卻是市場行為參與者的角色—“劃槳”。政府作為公共管理部門有義務(wù)、有責任運用新公共管理理念，采取引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的上作效率。 義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品，改變政府壟斷公共物品的供給的局面，增強政府的“管理”和“服務(wù)”意識，重塑政府與義務(wù)教育享受者的關(guān)系，加大體制的創(chuàng)新力度，在普及義務(wù)教育的同時，實現(xiàn)義務(wù)教育的全民化、公平化，從而使整個社會的從中受益。 義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品所具有的非排他勝、非競爭性和不可分割性，使得它不能像私人產(chǎn)品一樣，通過市場機制供給。由于公共產(chǎn)品的正外部性和“搭便車”現(xiàn)象，個人不愿意為公共產(chǎn)品承擔責任，造成“公共地悲劇”。因此，政府是提供義務(wù)教育產(chǎn)品的供給者。我們不能因為政府在提供義務(wù)教育產(chǎn)品方面效率低下，也不能因為要引入競爭機制而否定政府對義務(wù)教育的責任。 新公共管理理論認為政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導向，增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。在義務(wù)教育方面，西方發(fā)達國家中央政府一般都是基礎(chǔ)教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國等國，中央政府投入占整個基礎(chǔ)教育投入的比重大致為20