【文章內(nèi)容簡介】 幾乎是截然相反的價值取向。 .市場失靈：主要是指市場機制在實現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優(yōu)。 政府與市場關(guān)系爭論 .關(guān)于政府經(jīng)濟職能的主張早在500年前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時期的重商主義經(jīng)濟學(xué)就開始了。 .亞當斯密以理性“經(jīng)濟人”假定為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”是自由經(jīng)濟制度的三要素，認為不斷增加國民財富的昀佳途徑就是給予經(jīng)濟活動完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規(guī)范的基本價值標準，就在于成為一個好的“守夜人”。在此意義上，管的昀少的政府是最好的政府。 .20世紀30年代的經(jīng)濟大危機引發(fā)了西方經(jīng)濟學(xué)說在20世紀的第一次革命，即“凱恩斯革命”。以亞當斯密經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的、新古典的經(jīng)濟學(xué)說因此讓位于以約翰凱恩斯（John Keynes）經(jīng)濟理論為核心的國家干預(yù)經(jīng)濟理論。 . “凱恩斯革命”之后不久，另一場與凱恩斯經(jīng)濟思想和“羅斯福新政”的價值取向相互印證的“管理革命”逐步興起。美國企業(yè)史研究學(xué)者阿爾弗雷德錢德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的經(jīng)典之作，即《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)——美國工業(yè)企業(yè)成長的若干篇章》(1962)、《看得見的手——美國企業(yè)的管理革命》(1977)和《企業(yè)的規(guī)模與范圍——工業(yè)資本主義的原動力》(1990)為理論形式，在美國工商管理領(lǐng)域掀起了一場“美國企業(yè)界的管理革命”，也有人稱之為新“科學(xué)管理”運動，或者稱之為“錢德勒革命”。 .進入70年代以后，西方國家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟危機，并且，通貨膨脹與經(jīng)濟停滯同時出現(xiàn)，形成了所謂“滯脹”現(xiàn)象。 .在這樣的歷史條件下，出現(xiàn)了對凱恩斯主義的否定。從弗里德曼針對凱恩斯經(jīng)濟理論提出現(xiàn)代貨幣主義理論開始，一大批學(xué)者從不同的角度提出了許多的理論主張，這些理論統(tǒng)稱新自由主義經(jīng)濟理論： . ——以哈耶克、埃德溫坎南（Edwin Cannan）、萊昂內(nèi)爾羅賓斯（Lionel Robbins）為代表的自由主義的倫敦學(xué)派， . ——以阿瑟拉弗（Arthur Laffer）、馬丁費爾德斯坦(Martin Feldstein)、羅伯特孟德爾（Robert Mundell）為代表的供給學(xué)派 . ——以約翰穆思（John Muth）、羅伯特盧卡斯（Robert Lucas）、尼華萊士（Neil Wallace）為代表德理性預(yù)期學(xué)派 . ——以布坎南、戈登圖洛克（Gordon Tullock）、鄧肯布萊克(Duncan Black）為代表的公共選擇學(xué)派等等。 .進入80年代以后，西方國家再次普遍出現(xiàn)了失業(yè)率猛增且居高不下、國內(nèi)生產(chǎn)總值下降、經(jīng)濟增長停滯、政府財政狀況惡化等一系列的問題。新凱恩斯主義（New Keynesianism）或新凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)（New Keynesian Economics）應(yīng)運而生，出現(xiàn)了凱恩斯主義的某種“復(fù)興”，國家干預(yù)論東山再起，并成為克林頓政府經(jīng)濟政策的重要理論依據(jù)。但好景不長，新凱恩斯主義的昀終還是被“新經(jīng)濟”的浪潮所淹沒。 .以上可見，與政府職能問題相聯(lián)系，關(guān)于“看得見的手”與“看不見的手”的爭論一直是纏繞西方經(jīng)濟學(xué)的主要爭論之一?，F(xiàn)在看來，這種爭論還將繼續(xù)下去。但經(jīng)過大的歷史反復(fù)，問題將不會集中在是否需要市場或是否需要政府干預(yù)，而會集中在如何實現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合理干預(yù)之間的平衡方面。 三、公平與效率的關(guān)系 這種關(guān)系主要涉及政府的社會職能。這種關(guān)系也可以理解為是個人利益與公共利益，經(jīng)濟增長與大眾福利，政府的經(jīng)濟職能與社會職能的關(guān)系。 .公平，通常是指社會成員機會或收入的均等化。以及社會權(quán)力的平等化，效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時間內(nèi)投入的昀小化與產(chǎn)出的昀大化是效率的恒定標準。 .效率，按照經(jīng)濟學(xué)家格列高里曼昆（Gregory Mankiw）的解釋是社會能從其稀缺資源中得到昀多東西的特性，平等則是經(jīng)濟成果在社 第 6 頁 共 56 頁 張國慶《公共行政學(xué)》第三版 會成員中公平分配的特性。“換句話說，效率是指經(jīng)濟蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設(shè)計政府政策的時候，這兩個目標往往是不一致的?！?公平與效率的爭論 .關(guān)于公平與效率的爭論三類觀點： . ——“效率優(yōu)先論” .效率反映真正的公平，政府不能通過干預(yù)實現(xiàn)“結(jié)果均等”，因為這會損壞社會發(fā)展的機制，昀終導(dǎo)致“公平”的虛無化。 . ——“公平優(yōu)先論” .公平是個人“天賦權(quán)利”具體化只有通過運用公共權(quán)力，即通過政府干預(yù)才能實現(xiàn)社會收入分配和社會權(quán)力分配的均等。 . ——“效率與公平平衡論” .美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟奧肯（Arthur Okun）《平等與效率——重大的抉擇》 .公平與效率的問題與國家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇相聯(lián)系，不只是現(xiàn)代經(jīng)濟問題的焦點之一，更是人類社會政治和道德問題的軸心。公平與效率作為兩種價值取向存在一種此消彼長的替代關(guān)系，在同一時間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實上必須取舍維護社會公平抑或提高效率，作為政府基本的價值取向和政策標準。 第三章 行政權(quán)力 第一節(jié)行政權(quán)力概述 一、行政權(quán)力的涵義 行政權(quán)力這一定義，包括以下五個方面的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國家行政機關(guān)及其工作人員。第二，行政權(quán)力的根本目標，是通過執(zhí)行國家的法律和政策有效地實現(xiàn)國家意志。第三，行政權(quán)力的作用方式主要是強制性地推行政令。第四，行政權(quán)力的客體包括所有的居民及其所組成的各種社會組織和集團，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個社會。第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會上少數(shù)人行使的管理權(quán)力。 二、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說 （一）早期分權(quán)學(xué)說——亞里士多德 (Aristotle) 《政治學(xué)》；古羅馬的波利比阿(Polybius) （二）三權(quán)分立學(xué)說——查理孟德斯鳩（Charles Montesquieu） （三）政治與行政二分法——喬漢布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德羅威爾遜；馬克斯韋伯；古德諾 （四）五權(quán)憲法學(xué)說——孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。 （五）議行合一學(xué)說——馬克思主義的觀點，認為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。 （六）組織權(quán)力學(xué)說——組織權(quán)力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會秩序。 三、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) （一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)——縱向的層級結(jié)構(gòu)+橫向的部門結(jié)構(gòu) （二）行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)——由權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運行模式 四、行政權(quán)力的特征及其與其他權(quán)力的關(guān)系 （一）行政權(quán)力的特性 1．公共性。作為一種國家權(quán)力，行政權(quán)力本來就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。它的運作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動，其目的在于提供公共物品、維護公共利益。 2．手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來自于行政權(quán)力之外。從法理上講，行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力，是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國家立法機關(guān)的意志。 3．自主性。行政權(quán)力的自主性首先是其相對獨立的特性，這主要表現(xiàn)在兩個方面：即相對于社會權(quán)力的獨立性和相對于統(tǒng)治權(quán)力的獨立性。 4．一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個方面：其一，在一個國家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個；其二，在一個國家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能存在一個權(quán)力中心，首長負責(zé)制是一般行政管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三，行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運行的單向性。 5．時效性。行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國家意志，以迅速實現(xiàn)公共利益。所以，時間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。注重時效是行政權(quán)力明顯的特征之一。 6．膨脹性。行政權(quán)力還有一個很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異?，F(xiàn)象。 （二）行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系 1．行政權(quán)力和立法權(quán)力——同屬國家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力的性質(zhì)和作用結(jié)果、功能和價值原則。 2．行政權(quán)力和司法權(quán)力——同屬國家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力運行方向、主體在權(quán)力體系中的獨立性、權(quán)力的作用和功能和權(quán)力的價值原則。 3．行政權(quán)力和政黨權(quán)力——屬于國家權(quán)力與其他政治權(quán)力之間的關(guān)系問題，區(qū)別在于權(quán)力目的、結(jié)構(gòu)、合理合法程度、客體和手段。 五、行政國家──20世紀行政權(quán)力發(fā)展的 獨特現(xiàn)象 20世紀的行政權(quán)力已不再僅僅是擔負“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。 20世紀的行政權(quán)力已不再僅僅是擔負“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。 在行政制度充分發(fā)展的國家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當發(fā)達，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學(xué)家沃 第 7 頁 共 56 頁 張國慶《公共行政學(xué)》第三版 爾多又對此進行了專門的系統(tǒng)描述。 如何認識“行政國家”現(xiàn)象呢？ .首先，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時代科學(xué)技術(shù)突飛猛進和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。 .其次，應(yīng)該看到，與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。 .最后，必須強調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣e極干預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。 六、21世紀的行政權(quán)力展望 （一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化 .行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是：上下級之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大程度地面對權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價值。行政權(quán)力扁平化實質(zhì)上是一種動態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。 （二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化 .權(quán)力均等化是組織理論中的一個概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配，就是在行政權(quán)力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌，適當增加人性化社會因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。 （三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化 .行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營部門和民間社會的有機結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。行政權(quán)力的這些共享機制是彌補其因等級化運行而發(fā)生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實現(xiàn)增權(quán)，加強治理能力。在豐富的內(nèi)涵當中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國家治理過程中的伙伴關(guān)系。 （四）趨向之四：權(quán)力運行的透明化 . 權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。 . 行政權(quán)力透明化至少有三個基本方面：一個方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開化，即政府有責(zé)任和義務(wù)公開信息，并以低成本傳播信息；另一個方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達自由權(quán)利，這里包括尋找、接收與傳播信息的權(quán)利；再一方面是權(quán)力載體的電子化，電子技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運行透明化支持條件的同時，其所帶來的電子政府、電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞本身也成為權(quán)力運行透明化的基本要件。 （五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化 .約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化。現(xiàn)代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進行全方位的制約。 .聯(lián)合國《新千年第一個十年國際發(fā)展戰(zhàn)略草案》在把良治作為理想目標時，又對良治內(nèi)涵進行了勾勒，指出“良治包括法治、國家制度有效性、公共事務(wù)管理的透明度和問責(zé)制、尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。 （六）趨向之六：權(quán)力價值的合意化 . 以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡言之就是合意化的行政權(quán)力。具體而言，行政權(quán)力的合意化表現(xiàn)在三個主要方面： . 1. 合意化意味著行政權(quán)力合法性的進一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎(chǔ)； . 2. 合意化意味著行政權(quán)力共識機制的形成，認定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定； . 3. 合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應(yīng)，最大限度滿足公民需求。 第二節(jié)行政權(quán)力的分配 一、行政權(quán)力分配的方式與途徑 （一）行政權(quán)力的分配方式 1．結(jié)構(gòu)性分配。 . ——根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對其所做的縱向垂直性分割。 2．功能性分配。 . ——根據(jù)行政權(quán)力所承擔的任務(wù)及其客體的狀況而對它進行的橫向水平分割。 （二）行政權(quán)力分配的途徑 1. 逐級授權(quán)。 . 較高層次的行政主體授予下級行政主體以一定的責(zé)任與管理權(quán)限，使下級行政主體在上級的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力。 2. 權(quán)力下放。 . 行政權(quán)力一旦下放后，上級行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，不過多干涉下級行政權(quán)力的具體行使。 3. 權(quán)力“外放”。 . 解決行政權(quán)力主體和社會權(quán)力主體之間的關(guān)系。 （三）行政權(quán)力的再分配 1. 外源型行政權(quán)力再分配 ——隨著整個社會利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進行的行政