【正文】 。棄小義，雪大恥，名垂于后世”，“知死必勇，非死者難也，處死者難。方藺相如引璧睨柱，及叱秦王左右，勢不過誅，然士或怯懦而不敢發(fā)。相如一奮其氣，威信敵國；退而讓頗，名重泰山，其處智勇，可謂兼之矣”。 第 11 頁 共 56 頁 張國慶《公共行政學(xué)》第三版 三、名利觀 名利觀是關(guān)于個人的名位和利益的看法。 .中國人自古以來的崇高境界是“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，“以天下蒼生為念”；持平的要求是“君子愛財，取之有道”，”道常無為而無不為”； .保守的古訓(xùn)是“君子喻以義，小人喻以利”，”王亦曰仁義而已矣，何必曰利”； .出世的看法是“結(jié)廬在人境，而無車馬喧。問君何能爾？心遠(yuǎn)地自偏。采菊東籬下，悠然見南山。山氣日夕佳，飛鳥相與還。此中有真意，欲辨已忘言?！?.名利觀之于領(lǐng)導(dǎo)者正確與否的原則界限主要有以下兩個互為條件 方面： .其一，出發(fā)點和目的是否具有正當(dāng)性、有益性。 .其二，行為方式和權(quán)謀手段是否具有合法性、合理性。 四、修養(yǎng)觀 修養(yǎng)表示一個人在理論、知識、藝術(shù)、思想等方面的一定的水平，亦表示正確的待人處世的態(tài)度和方法。 . 第一個層面上，領(lǐng)導(dǎo)者必須有修養(yǎng)。修養(yǎng)的背后是積極的人生態(tài)度，艱苦的學(xué)習(xí)過程，豐富的人生閱歷和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗。“以其昏昏，使人昭昭”是領(lǐng)導(dǎo)者的最大的忌諱之一。 . 在第二個層面上，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)是充盈、內(nèi)斂、謙沖、和順、平實的，修養(yǎng)的背后是大智大慧。靜水流深。在這方面，中國傳統(tǒng)的政治智慧講求“智者不銳、慧者不傲、謀者不露、強(qiáng)者不暴”。 五、榮辱觀 榮辱觀就是關(guān)于榮譽(yù)和恥辱的基本看法。 .中國人自古以來就認(rèn)為榮辱觀是與人格一樣重要的人生價值觀，主張無論做人還是為官，都應(yīng)當(dāng)“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，并把禮義廉恥上升到“國運”的高度加以理解：“禮義廉恥，國之四維，四維不張，國乃滅亡”。 .進(jìn)入21世紀(jì)后，作為國家意識形態(tài)的一部分，執(zhí)政黨提出了引導(dǎo)國民、匡正政府官員的榮辱觀的以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的新榮辱觀：“堅持以熱愛祖國為榮、以危害祖國為恥，以服務(wù)人民為榮、以背離人民為恥，以崇尚科學(xué)為榮、以愚昧無知為恥，以辛勤勞動為榮、以好逸惡勞為恥，以團(tuán)結(jié)互助為榮、以損人利己為恥，以誠實守信為榮、以見利忘義為恥，以遵紀(jì)守法為榮、以違法亂紀(jì)為恥，以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥?！?第三節(jié)優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的品格 一、道德無缺 .道德是“社會意識形態(tài)之一，是人們共同生活及起行為的準(zhǔn)則和規(guī)范，道德通過社會的和一定階級的輿論對社會生活起約束作用。”對于領(lǐng)導(dǎo)者來說，道德是立身之本，是自律的核心。可以分出3個層次：1．公民道德。2．職業(yè)道德，既所謂官德。3．使命道德。 二、心存仁義 .對于領(lǐng)導(dǎo)者而言，心存仁義有兩種情形：其一，善心常駐。智者無慮，勇者無懼，仁者無敵。其二，大仁大義。 三、為人正直 . “正直”是人類有關(guān)價值觀和道德觀的基本問題之一，也是為官者有關(guān)政治品格和政治道德的基本問題之一。 .正直的領(lǐng)導(dǎo)者至少具有以下幾個方面的行為特征： .其一，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是天下為公之人。其二，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是正心誠意之人。其三，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是公道正派之人。其四，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是清正廉潔之人。 第四節(jié)優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì) 一、動機(jī)強(qiáng)旺、意在高遠(yuǎn) 這主要指他們有明確的理想、志向和抱負(fù)，以及相應(yīng)的追求卓越，建功立業(yè)的強(qiáng)烈而持久的欲念。 .在現(xiàn)實生活中，“功業(yè)”構(gòu)成了動機(jī)強(qiáng)旺、意在高遠(yuǎn)的價值基點，具體又包括三個方面，即功名、功利、功德。在中國歷史上，這些被經(jīng)典地概括為“太上有立德，其次有立功，其次有立言，雖久不廢，此之謂不朽”；簡稱立德、立功、立言。 .后有唐代學(xué)者孔穎達(dá)對此作了精僻的闡述：“立德，謂創(chuàng)制垂法，博施濟(jì)眾；立功，謂拯厄除難，功濟(jì)于時；立言，謂言得其要，理足可傳。”簡而言之，“立德”的價值取向是做圣人，“立功”的價值取向是做英雄，“立言”的價值取向是作傳世之文章。 二、意志堅強(qiáng)、堅韌不拔 意志是“決定達(dá)到某種目的而產(chǎn)生的心理狀態(tài)，往往由語言和行動表現(xiàn)出來”。意志力表示這種心理狀態(tài)的特質(zhì)和程度，即意志力愈強(qiáng)大，這種心理狀態(tài)愈是自覺、強(qiáng)烈、持久、穩(wěn)定。強(qiáng)大的意志力具有果敢性、忍耐性、自控性、持續(xù)性等特性。強(qiáng)大的意志力通常以忍辱就屈、堅韌剛毅為外在的表現(xiàn)形式，而忍辱就屈、堅韌剛毅則與“圖謀”相聯(lián)系。 .強(qiáng)大意志力的來源，則是艱難困苦的社會實踐。 .英國第二次世界大戰(zhàn)的名將之花伯納德蒙哥馬利（Bernard Montgomery）說：“如果沒有意志，即使有能力也無濟(jì)于事” .美國前總統(tǒng)理查德尼克松（Richard Nixon）的名言是：“永遠(yuǎn)不要放棄奮斗”。 三、執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變 通達(dá)，即執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變，乃政治謀略的核心內(nèi)容之一。 . 在一般的意義上，執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變指酌客觀情勢的變化而因事制宜和因人制宜。在延伸的意義上，執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變與權(quán)謀相聯(lián)系。 . 權(quán)謀亦稱權(quán)術(shù)、權(quán)機(jī)、權(quán)變、權(quán)略、權(quán)數(shù)、權(quán)宜。其原本涵義是中性的，即以靈活、機(jī)動、多變的方法、技術(shù)和手段看待和處理問題，但在目的不正當(dāng)?shù)臈l件下，具有貶義。 .成功的領(lǐng)導(dǎo)者都是權(quán)謀的高手。 第五節(jié)領(lǐng)導(dǎo)力及其提升 一、領(lǐng)導(dǎo)力的涵義與構(gòu)成 “領(lǐng)導(dǎo)力就是在實踐中有用的一系列人們能看到的技巧和能力。” .領(lǐng)導(dǎo)力討論的中心問題，“是領(lǐng)導(dǎo)者如何通過實際行動，把理念化為行動；把愿景化為現(xiàn)實；把障礙化為革新；把分裂化為團(tuán)結(jié)；把風(fēng)險 第 12 頁 共 56 頁 張國慶《公共行政學(xué)》第三版 化為獎賞。” .值得強(qiáng)調(diào)的是，在一定的意義上，領(lǐng)導(dǎo)力就是行動能力?！叭绻f經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其它思想家們擁有思想，把思想付諸實踐的卻是政治家；這場思想巨變的一個突出的教訓(xùn)就是領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)作用的重要性?！?.英國的瑪格利特撒切爾（Margaret Thatcher）革命，美國的羅納德里根（Ronald Reagan）革命，中國的鄧小平革命，都是以信念和理想為先導(dǎo)，在獻(xiàn)身精神的支撐下，堅定不移、頑強(qiáng)奮斗的經(jīng)典。 二、領(lǐng)導(dǎo)力的層次 領(lǐng)導(dǎo)力可以分為五個層次：第一層次是職位和權(quán)利，大家跟隨你是因為他們必須這樣做；第二層次是資源和個人關(guān)系。因此大家跟隨你，是因為他們自愿的選擇；第三層次是成績和貢獻(xiàn)。大家跟隨你是因為你為組織做出了成績和貢獻(xiàn)，因而建立了威信；第四層次是星火相傳。大家跟隨你是因為你對他們的培養(yǎng)和提拔，你因此受到尊敬，雖然說你不是管他們，甚至有些人比你的職位更高，但是他愿意接受你的意見；第五層次，也是最高的層次，是因為大家尊重你的品德、為人、能力和你所代表的目標(biāo)和理想。品質(zhì)。這一點與機(jī)遇和天賦有關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)力實際上到最后影響兩件事情：一是組織的風(fēng)格或文化，二是組織的價值觀。 三、提升領(lǐng)導(dǎo)力的主要途徑 . 1．悟道。悟道的意義在于領(lǐng)導(dǎo)者通過在自覺的過程中不斷提高個人修養(yǎng)，不斷理解客觀世界、理解自我，以及客觀世界與自我的關(guān)系。其價值基點在于尋求和確立主體的宇宙觀和人生觀。 . 2．知行合一。在這里，“知”是知識、感知； “行”是行為、行動；“合一”是二者的統(tǒng)一?！爸咝兄?行者知之成。圣學(xué)只一個功夫,知行不可分作兩事?！?第五章 行政組織 第一節(jié)行政組織概述 一、行政組織的涵意及與類似詞之異同 （一）行政組織的涵意 . 1. 廣義與狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)； 從狹義上說，則指為執(zhí)行國家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。 . 2．靜態(tài)與動態(tài)的理解：從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系，從動態(tài)上說，則指行政機(jī)要作為人個管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動。 . 3. 階級屬性與社會屬性的理解：從階級屬性上說，行政組織是據(jù)國家政治生活主導(dǎo)地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會屬性上說，則是國家為實現(xiàn)社會目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)型態(tài)、財物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為，受國家強(qiáng)制力的保障。 （二）行政組織與類似詞之異同。 .1．行政機(jī)關(guān)。國家行政組織是狹義政府的同義語。政府是一個大的組織系統(tǒng)。行政機(jī)關(guān)則只是政府大系統(tǒng)的一個次級系統(tǒng)。在統(tǒng)屬關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)必須服從政府，部門首長必須服從政府首腦。行政機(jī)關(guān)的有機(jī)配合，構(gòu)成整體的行政組織。 .2．行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)常與行政機(jī)關(guān)混用，事實上，二者也確實不存在根本的區(qū)別。從管理的角度看，行政機(jī)構(gòu)常偏重于編制的、預(yù)算的、組織結(jié)構(gòu)的涵意，行政機(jī)關(guān)常偏重于主體的、職權(quán)的、法規(guī)的涵意。行政機(jī)關(guān)恒定是行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)則不一定是行政機(jī)關(guān)。在正式的法律用語中，關(guān)于國家行政權(quán)力主體，通常稱行政機(jī)關(guān)或行政組織，很少使用行政機(jī)構(gòu)的稱謂。 .3．官署。在行政學(xué)的意思上，官署主要指具有決定權(quán)并對外代表國家意志的事權(quán)機(jī)關(guān)，因而官署是行政機(jī)關(guān)之一種。在我國歷史上，官署亦稱官府、官衙，主要是民間對政府或政府機(jī)關(guān)的一種稱呼。這種稱呼常常表現(xiàn)不滿和失望的情緒。 二、國家行政組織的特征 （一）政治性。政治性是一切國家組織的共同屬性。對國家行政組織而言，政治性主要表現(xiàn)在兩個方面： 1．階級性。 2．決策性。 （二）社會性。社會性由國家的社會職能所決定，主要指國家行政組織所承擔(dān)的社會一般公共事務(wù)管理的職能。它也有兩個相互聯(lián)系的層次： 。 （三）權(quán)威性。權(quán)威性以人類社會發(fā)展過程中的強(qiáng)力和契約關(guān)系為基礎(chǔ)，并以憲法、法律和國家武裝力量為后盾。權(quán)威性有兩個昀突出特點： 1. 約束性。2．強(qiáng)制性。 （四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具體說來，又可以分為兩個相互聯(lián)系的方面： 1．國家行政組織自身建設(shè)的法制性。 2．國家行政組織對社會公共行政管理的法制性。 （五）系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說國家行政組織具有極強(qiáng)的整體性，其權(quán)力關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和工作流程具有上統(tǒng)下屬、上下貫通、左右聯(lián)系、縱橫交錯、頭尾相結(jié)、政令歸一的特征。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個突出特征：. 1．結(jié)構(gòu)性。 2．有序性。 （六）發(fā)展性。發(fā)展性是說國家行政組織適應(yīng)社會歷史的進(jìn)步，相應(yīng)改變組織自身及社會管理行為的特征。這可以作兩點理解： 1. 動態(tài)性。 2．適應(yīng)性。 三、行政組織的基本要素 國家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概括起來主要集中在以下八個方面： .（一）法規(guī)制度健全。 .法規(guī)制度健全與否是行政組織健全與否的主要標(biāo)志之一。法規(guī)制度不僅是國家行政組織實施公共行政管理的基礎(chǔ)，同時也是使其行之有效的根本保障。 .（二）組織目標(biāo)明確。 .目標(biāo)是一個由總目標(biāo)與分目標(biāo)、原則目標(biāo)與工作目標(biāo)組成的目標(biāo)網(wǎng)，各個行政機(jī)關(guān)都以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)で笞约涸诮M織大系統(tǒng)中的位置和發(fā)揮應(yīng)有的功能。 第 13 頁 共 56 頁 張國慶《公共行政學(xué)》第三版 .（三）人事調(diào)派恰當(dāng)。 .制定和實施正確的公共人事政策，識才和用才，做到人盡其才、才盡其用，招攬俊才為政府工作，進(jìn)而通過不斷的新陳代謝和培養(yǎng)提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。 .（四）權(quán)責(zé)分配合理。 .權(quán)責(zé)分配合理則是指權(quán)力與責(zé)任之間的對應(yīng)關(guān)系。在通常情況下，權(quán)力與責(zé)任成正比關(guān)系，即權(quán)愈盛責(zé)愈大，反之亦然。 .（五）財物數(shù)量適中。 .財物是行政組織的一大要素。行政經(jīng)費是財物的核心問題?！斑m中”是個相對的概念，在不同的國家、地區(qū)、機(jī)關(guān)、層級有不同的含意或標(biāo)準(zhǔn)。如何規(guī)定和使用財物，是立法和政府經(jīng)常面臨的問題。 .（六）運行機(jī)制有效。 .通過規(guī)范、目標(biāo)、分工、程序、反饋、監(jiān)督等因素的有機(jī)配合形成內(nèi)在的運行機(jī)制，并通過機(jī)制的有效作用保證組織行為的有效性，進(jìn)而實現(xiàn)社會目的。 .（七）行為方式優(yōu)化。 .國家行政組織對社會公共事物的管理是通過一定的行政行為方式來實現(xiàn)的。優(yōu)化行為方式，即從時空和管理對象的條件出發(fā)選擇行政行為方式，是公共行政管理的一項原則。 .（八）價值觀念整合。 .價值觀念是關(guān)于是非、好壞和期望的綜合觀念形態(tài)。對國家行政組織而言，價值觀念整合表現(xiàn)為政府公務(wù)人員對組織的共同感受、一致態(tài)度，即認(rèn)同感，共同的信念、責(zé)任和利益是價值觀念整合的基礎(chǔ)。 四、行政組織的產(chǎn)生與成立 .（一）依據(jù)。國家行政組織產(chǎn)生與成立的依據(jù)主要集中在三個方面：憲法；法律；行政裁量權(quán)。 .（二）效力。效力是指行政組織產(chǎn)生與成立的合法性。這種合法性對行政組織職權(quán)的實際行使或權(quán)威地位是至關(guān)重要的。要具有致力，就必須經(jīng)由法定權(quán)力主體的批準(zhǔn)或決定。能夠使行政組織的產(chǎn)生與成立并發(fā)生效力的法定權(quán)力主體主要有兩類：立法機(jī)關(guān)；內(nèi)閣；立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。 .（三）規(guī)程。規(guī)程是指國家行政組織產(chǎn)生與成立的法定程序。在一般情況下，法定程序如下： . 1．由政府或立法機(jī)關(guān)提起創(chuàng)議案，說明設(shè)置特定行政組織機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實原因； . 2．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議其合法性和合理性； . 3．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定設(shè)置與否； . 4．由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以法定方式向社會公布其產(chǎn)生與成立，并賦予其相應(yīng)的公共權(quán)力。 五、行政組織的種類 .按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織大體可以分為以下幾種類型： .（一）首腦機(jī)關(guān)。 .中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。 .（二）職能機(jī)關(guān)。 .本部機(jī)關(guān)或運作機(jī)構(gòu)或?qū)嵶鳈C(jī)構(gòu)，是隸屬領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長之下、執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或督率其所屬機(jī)構(gòu)實際實施的機(jī)關(guān)。 .（三）幕僚機(jī)關(guān)。 .協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)。其典型存在形式是各級政府的辦公廳（室）。 .（四）咨詢機(jī)關(guān)。 .一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實際經(jīng)驗的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機(jī)關(guān)。 .（五）派出機(jī)關(guān)。 .一級政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)不構(gòu)成一級政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程度和范圍為轉(zhuǎn)移。 第二節(jié)組織目標(biāo) 一、目標(biāo)的功用與層次 .（一）目標(biāo)的功用。目標(biāo)是組織及其成員行為的導(dǎo)向座標(biāo)，是組織聚合力的內(nèi)在源泉。它為組織及其成員提供奮斗的方向，并激發(fā)人們的奮斗精神。從管理的觀點來看，目標(biāo)的功用具 體有以下4點： . 1．促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系合理化。 . 2．建立考核的公平和客觀