【正文】 部。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。十一屆全國人大一次會議11日下午3時將舉行第四次全體會議，聽取關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。具體內(nèi)容包括：——合理配置宏觀調(diào)控部門職能。國家發(fā)展和改革委員會要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系?！訌娔茉垂芾頇C構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理?！M建工業(yè)和信息化部。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國防科學技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室?！M建交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。不再保留交通部、中國民用航空總局?！M建人力資源和社會保障部。組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部?！M建環(huán)境保護部。不再保留國家環(huán)境保護總局。——組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部?！獓沂称匪幤繁O(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任。國務(wù)院機構(gòu)改革是深化行政管理體改革的重要組成部分。* 黨的十七屆二中全會強調(diào)，到2020年要建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。在由27個組成部委、1個直屬特設(shè)機構(gòu)、15個直屬機構(gòu)(少了中國民用航空總局、國家環(huán)境保護總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局三個直屬機構(gòu))、4個辦事機構(gòu)、16個部委管理的國家局（新增加了5個，分別是國家民用航空局由交通運輸部管理；國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理；國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理；國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理；國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。）、14個直屬事業(yè)單位構(gòu)成的新的國務(wù)院機構(gòu)中，作為大部門體制探索而新組建的有交通運輸部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等，顯然，新的框架重要的不是機構(gòu)數(shù)量的增減，而是機構(gòu)職能的重大調(diào)整。 * 改革效果評價：* “目前，國務(wù)院機構(gòu)改革方案規(guī)定的機構(gòu)和職能調(diào)整已經(jīng)平穩(wěn)到位，改革的效果正在逐步顯現(xiàn)出來?！眳⑴c改革和部門“三定”工作的中央編辦有關(guān)負責人表示。* 一、轉(zhuǎn)變職能，管理效率提升* 許多人注意到:國家質(zhì)檢總局“三定”規(guī)定明確，質(zhì)檢總局今后不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評選活動。不僅僅是質(zhì)檢總局，工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關(guān)評比表彰的事項，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個體工商戶有關(guān)的評比達標活動和廣告專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價工作”。在公眾關(guān)注的國家發(fā)展改革委的“三定”規(guī)定中，在減少微觀干預(yù)的同時，國家發(fā)展改革委相應(yīng)加強了抓好宏觀調(diào)控和提升管理效率方面的職責。* 二、理順關(guān)系，力克“九龍治水”* “九龍治水”，是長期以來社會各界對部門多頭管理的形象說法。國家行政學院教授汪玉凱指出:“部門職責交叉和關(guān)系不順，是多年來政府運行中存在的突出矛盾和問題?！?根據(jù)新的“三定”規(guī)定，明確動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責統(tǒng)一由文化部承擔，電影管理職責統(tǒng)一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統(tǒng)一由新聞出版總署承擔；在高校畢業(yè)生就業(yè)管理方面，則明確了由教育部負責畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導和服務(wù)工作，人力資源和社會保障部負責畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導和服務(wù)工作。* 三、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，嚴格控制編制* 據(jù)介紹，在“三定”過程中，各部門普遍提出了增加機構(gòu)和人員編制的要求?！皣栏窨刂茩C構(gòu)編制”在具體實踐中遇到的困難可想而知。針對這一問題，在“三定”規(guī)定制定過程中，對新組建或調(diào)整變動的部門，按照“人隨事走”的原則，人員編制先隨職責劃轉(zhuǎn)，計入新部門基數(shù)后重新核定，有減有增。其他部門的人員編制均沒有增加，國務(wù)院行政編制總量沒有突破。* 思考：* 2008年國務(wù)院機構(gòu)改革的主要特點是什么？* 大部制改革給中國政府帶來了什么？復(fù)習思考題參考答案：* 略* 創(chuàng)立于98年，作為部委管理的國家局，過渡、降格為特定的專業(yè)行政機構(gòu)。降格過渡，取消；保留，明確職能，增強專業(yè)性和獨立性。* 在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)中，可以成立黨組，目的是為了保證中共意圖和政策的實現(xiàn)。黨組由上級黨委直接派出，不由選舉產(chǎn)生，直屬于上級黨委；在本單位具有最高領(lǐng)導地位。黨組的主要任務(wù)是負責在本單位實現(xiàn)黨的路線和政策，討論和決定本部門的重大問題，指導機關(guān)和直屬單位黨組織的工作。黨組成員一般是這些機構(gòu)中擔任領(lǐng)導職務(wù)的黨員。黨組不是一級黨委，是上級黨的委員會在非黨組織中的派出機關(guān)。黨組成員由批準成立黨組的黨的委員會指定，黨組必須服從批準它成立的黨的委員會的領(lǐng)導，代表上級黨的委員會指導本機關(guān)和直屬組織內(nèi)黨的工作。這是黨組的特殊性質(zhì)。黨組和黨的委員會的主要區(qū)別有四個方面： (1)黨的委員會是由黨員大會或黨代表大會選舉產(chǎn)生，而黨組則是由黨的委員會決定。 (2)黨的委員會可以批準接收黨員，黨組不能。 (3)黨的委員會可以決定或批準對黨員的紀律處分，黨組一般不能直接決定或批準對黨員的紀律處分。 (4)黨的委員會可以召開黨代表大會(黨員大會)或代表會議，選舉出席上級黨代表大會的代表，而黨組不能召開這些會議。 (5)黨的委員會與下屬單位黨組織是領(lǐng)導關(guān)系，黨組與下屬單位黨組織是指導關(guān)系，在行文時應(yīng)注意: 本機關(guān)單位的黨組不能直接向下級機關(guān)單位的黨組直接行文,因為它們之間不存在隸屬關(guān)系. 第三章 行政權(quán)力學習目標* 教學目標：明確行政權(quán)力的概念及以及關(guān)于行政權(quán)力的六種學說，掌握行政權(quán)力行使程度的衡量辦法，了解制約行政權(quán)力的一般方法。* 教學要求：要求學生在掌握行政權(quán)力及其結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，能夠?qū)W以致用，根據(jù)目前中國政府行使行政權(quán)力的實際問題，提出一定的對策。* 教學內(nèi)容：行政權(quán)力的基本內(nèi)涵；行政權(quán)力的發(fā)展演變；行政權(quán)力的分配和行使。* 教學重點和難點：從行政權(quán)力的特征出發(fā)，提出解決濫用行政權(quán)力的對策。* 教學方法：案例教學法主要內(nèi)容* 行政權(quán)力概述* 行政權(quán)力的發(fā)展與演變 * 行政權(quán)力的分配 * 行政權(quán)力的行使* 案例討論* 復(fù)習思考題第一節(jié) 行政權(quán)力概述* 一、行政權(quán)力的含義* 二、關(guān)于行政權(quán)力的各種學說* 三、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)* 四、行政權(quán)力的特征一、行政權(quán)力的含義 權(quán)力是根據(jù)行使者的目的去影響他人的能力。權(quán)力可以劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力和社會權(quán)力等等。行政權(quán)力屬于政治權(quán)力的一種，它是國家行政機關(guān)依據(jù)特定的強制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進行管理的一種能力。這一定義包括以下五個方面的內(nèi)容： 行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)及其工作人員。通常，人們對行政權(quán)力主體的理解是不盡一致的。這有狹義、較狹義、廣義和最廣義之分。狹義的理解認為，行政權(quán)力的主體就是狹義的政府，亦即國家行政機關(guān)。較狹義的理解認為，除國家行政機關(guān)外，立法、司法或者其中的某些機構(gòu)都可作為行政權(quán)力的主體，原因在于其中有執(zhí)行性的事務(wù)存在，也就是廣義的政府。 廣義的理解認為，行政權(quán)力普遍存在于各種公共組織當中，因而行政權(quán)力的主體也就是公共管理主體；按照這一說法，不僅政府，就連非政府的組織、政黨和各種社會團體都可以成為行政權(quán)力的主體。最廣義的理解認為，所有存在管理活動的組織都可以成為行政權(quán)力主體。這樣，行政權(quán)力主體的外延就十分寬泛，它既包括政治組織，也包括經(jīng)濟組織和社會組織；既包括公共組織，也包括非公共組織；既包括贏利性組織，也包括非贏利性組織。顯然，人們對于行政權(quán)力主體的認識是見仁見智的。按照我們的理解，行政權(quán)力主體應(yīng)該是國家機關(guān)中的一種，即專司行政管理職能的行政機關(guān)。至于其他國家機關(guān)和各種社會組織，我們稱之為“準行政權(quán)力主體”。“準”表示程度上雖不完全夠，但可以作為某類事務(wù)看待。 * 行政權(quán)力的根本目標是要通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實現(xiàn)國家意志。效率是行政權(quán)力的直接目的，實現(xiàn)社會的共同利益是行政權(quán)力的根本目標。 * 行政權(quán)力的作用方式是強制性地推行政令。行政權(quán)力要有效執(zhí)行國家意志，其所推行的政策、法律、法令等都應(yīng)當是客體所能夠順利接受，并且是必須接受的。為此，行政權(quán)力不僅需要合法性的基礎(chǔ)，它同時總是以暴力的威懾作用為后盾的。 * 行政權(quán)力的客體包括所有居民以及由所有居民組成的不同社會組織和社會集團，囊括社會范圍內(nèi)的整個社會。* 行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會上少數(shù)人行使的管理活動。首先這是權(quán)力所有者和權(quán)力的管理者之間分工的結(jié)果；再者組織的興起和發(fā)展，已經(jīng)使得源于組織的權(quán)力大大超過了源于財產(chǎn)和人格的權(quán)力。二、關(guān)于行政權(quán)力的各種學說* 早期分權(quán)學說。人們對行政權(quán)力的認識最早發(fā)端于分權(quán)學說。一般認為，亞里斯多德開了分權(quán)學說的先河。他在《政治學》中將國家權(quán)力分為三種技能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會議之間相互制約的關(guān)系。雖然執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)不可以等量齊觀，但是執(zhí)行權(quán)至少是行政權(quán)力的重要組成部分。* 三權(quán)分立學說。近代意義上的分權(quán)學說是從洛克開始的：立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)，對外權(quán)實際也是行政權(quán)的一種。集分全學說之大成、明確劃分國家權(quán)力的是孟德斯鳩：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。* 政治行政二分法。古德諾，已經(jīng)講過。* 五權(quán)憲法學說。孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的政治傳統(tǒng)，將國家權(quán)力劃分為五種：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)。* 議行合一。議行合一是馬克思主義的觀點，他認為行政權(quán)與立法權(quán)是統(tǒng)一的，法國巴黎公社首創(chuàng)了這一先例。民主集中制是其權(quán)力運作的基本原則。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權(quán)力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則，它把政治上的民主與行政上的集中統(tǒng)一特性有機集合在了一起。* 組織權(quán)力學說。它是組織理論產(chǎn)生之后出現(xiàn)的一種權(quán)力學說，主張從組織從角度來研究行政權(quán)力的各個層面。其主要代表是貝利、西蒙等人。他們認為，行政權(quán)力不僅僅是純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。 三、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)（一）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的含義：行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)建立在行政管理活動中權(quán)力分工的基礎(chǔ)之上，它是行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動過程，既包括動態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括靜態(tài)結(jié)構(gòu)。（二）靜態(tài)結(jié)構(gòu)行政權(quán)力與相應(yīng)行政主體結(jié)合之后所形成的一種網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。從縱向上看，行政權(quán)力的層級結(jié)構(gòu)簡稱層級制，它與行政組織體系的金字塔結(jié)構(gòu)相一致，體現(xiàn)出行政權(quán)力主體在垂直方向上的差異。馬克思韋伯對此作出了經(jīng)典的概括，稱之為科層制或者官僚制。從橫向上看，橫向結(jié)構(gòu)主要來自于行政管理活動所需的專業(yè)化分工。* （三）行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)是由權(quán)力作用的方向方式軌道層次時間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運行模式。* 首先，行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，作用方向自上而下，其軌道呈傘狀放射。* 第二、行政權(quán)力的運行呈現(xiàn)明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。行政權(quán)力運行的實際過程中，其衰減和折射不可避免。* 第三、時間在行政權(quán)力動態(tài)結(jié)構(gòu)中是一個必不可少的因素。行政權(quán)力的運行必須在有效時間內(nèi)起到應(yīng)有的作用，否則將失去意義。* 第四、行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)中還應(yīng)該包括權(quán)力作用的結(jié)果。這是反映行政權(quán)力結(jié)構(gòu)效應(yīng)的因素。權(quán)力作用的結(jié)果反映行政權(quán)力強度的大小及其運行情況，也是檢驗行政權(quán)力之目的與公眾需要之間距離的重要標尺。 * 作用方向 作用軌道四、行政權(quán)力的特征* 公共性。* 手段性。* 自主性包括兩個方面，即相對于社會權(quán)力的自主性和相對于統(tǒng)治權(quán)力的自主性。相對于社會權(quán)力的自主性指行政權(quán)力所代表的利益獨立于社會上以單個或集體形式存在的特殊利益之外，公共政策免受個別勢力的干預(yù)；相對于統(tǒng)治權(quán)力的自主性是指它在執(zhí)行管理國家事務(wù)和公共事務(wù)的功能時，必須保持社會公平，不能偏袒某個強勢集團。* 一元性。包括三個方面：在一個國家中，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個；一個國家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，權(quán)力中心只能有一個，防止政出多門（黨政一體化的尷尬，廠長與黨委書記的鬧劇）；行政權(quán)力運行的單向性和不可逆性。* 時效性。* 膨脹性。一種是自然膨脹，另一種是惡性膨脹。第二節(jié) 行政權(quán)力的發(fā)展和演變* 一、行政權(quán)力的產(chǎn)生* 二、傳統(tǒng)行政權(quán)力的特點* 三、現(xiàn)代行政權(quán)力的特點* 四、行政國家* 五、21世紀行政權(quán)力的展望一、行政權(quán)力的產(chǎn)生* 從歷史的發(fā)展看，行政權(quán)力最早萌芽于原始社會的管理權(quán)。作為國家權(quán)力的重要組成部分，它是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。行政權(quán)力產(chǎn)生之后，經(jīng)歷了一個由傳統(tǒng)權(quán)力向現(xiàn)代行政權(quán)力發(fā)展的漫長過程。在20世紀，行政權(quán)力的發(fā)展導致了一種特殊行政現(xiàn)象的出現(xiàn)，這就是“行政國家”的出現(xiàn)。* 歷史地講，行政權(quán)力源于人類社會的組織分工，凡是由許多人進行協(xié)作的勞動，都需要一個統(tǒng)一意志的指揮和協(xié)調(diào)，需要人們服從于統(tǒng)一權(quán)力的權(quán)威。這種個別成員被賦予的職位權(quán)力，就是執(zhí)行權(quán)力的最初萌芽。恩格斯在《家庭、私有制和國家起源》一書中曾描述了古希臘氏族機構(gòu)的權(quán)力分工。它由議事會、人民大會和巴塞勒斯三部分組成，其中巴塞勒斯就屬于執(zhí)行權(quán)力，是行政權(quán)力的一部分。二、傳統(tǒng)行政權(quán)力的特點* 行政權(quán)力的社會職能與政治權(quán)力的統(tǒng)治職能明顯交織* 與宗教、迷信等權(quán)力曾經(jīng)相互結(jié)合* 與宗法權(quán)力等血緣關(guān)系權(quán)力關(guān)系根深蒂固* 行政權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力直接掛鉤，行政權(quán)力和政治權(quán)力一道支配財富* 人治：個人權(quán)力職位權(quán)力；人格權(quán)威職務(wù)權(quán)威；人的作用制度作用三、現(xiàn)代行政權(quán)力的特點* 社會管理職能突出，行政管理成為專門的職業(yè)領(lǐng)域，行政權(quán)獨立性明顯* 與外部權(quán)力相分離，且內(nèi)部分工日趨發(fā)達* 法理型權(quán)力：職位權(quán)力大于個人權(quán)力，法律權(quán)威高于人格權(quán)威四、行政國家* （一）背景：近代國家形成以后，出于對絕對專制主義制度的深惡痛絕，人們提出“管得最少的政府是最好的政府”。在政府權(quán)力