【文章內(nèi)容簡介】 雷戈的理論最早見于他于1957年11月在《管理學評論》雜志上發(fā)表的文章《企業(yè)的人性面》。1960年，他的重要著作以同樣的書名正式出版并引起了廣泛的注意。麥格雷戈用X理論來表示傳統(tǒng)的管理理論對人們的假設(shè)。這種假設(shè)是：①一般人的天性是懶惰的——他想盡可能少干工作；②缺乏抱負，不喜歡負責任，寧愿被人領(lǐng)導；③生來是以自我為中心的，對組織的需要漠不關(guān)心；④在本性上抵制變革；⑤易于上當受騙，不很聰明，容易受到騙子和煽動家的愚弄。麥格雷戈認為，這種對人的看法是消極的，它導致一種強制性的、嚴密監(jiān)督和嚴厲控制的管理方式。這種管理方式很少提供創(chuàng)造性和自我激勵的機會，其組織結(jié)構(gòu)是傳統(tǒng)的、有嚴格的等級制的組織結(jié)構(gòu)。他以馬斯洛的需要層次論為基礎(chǔ)提出了用Y理論表示的創(chuàng)新思想。Y理論對人的假設(shè)與X理論相反，因此導致的管理方式也有所不同。像權(quán)力分散和授權(quán)、工作豐富化、參與管理和咨詢性管理等等都是麥格雷戈倡導的向正確的管理方向發(fā)展的步驟。麥格雷戈認為，X理論完全依賴對人的行為的外部控制，把人當作孩子來對待。而Y理論則主要依靠自我控制和自我指揮，把人當作成熟的人來對待。從實質(zhì)上說，麥格雷戈探討的是創(chuàng)造一個健全的組織機構(gòu)的方法，以便允許最大限度地發(fā)揮人的潛力，這種思想無論是對企業(yè)界還是對公共部門的行政管理都有重要的影響。查爾斯E林德布洛姆(Charles ELindblom)是耶魯大學的經(jīng)濟學家和長期從事研究公共政策的學者。1959年他在《公共行政評論》雜志上發(fā)表的論文《“竭力對付”的科學》(有的譯為“湊合對付”的科學或應付科學)被認為是漸進主義的決策理論的代表作。經(jīng)過對政府決策過程的深入研究，林德布洛姆認為存在著兩種截然相反的決策，一種是“理性綜合方法”或“根本方法”，一種是“連續(xù)有限比較方法”或“分支方法”，前者是傳統(tǒng)的行政學教科書中的方法，后者則是在政府中作出決策的實際方法。他從五個方面對兩種方法的區(qū)別進行了分析。①價值目標的選擇與所需行為的經(jīng)驗分析是否可以截然分開；②手段和目的是否可以截然分開；③對一項政策是否可以取得一致意見；④是否對每一個有關(guān)的重要因素都全面綜合地加以考慮；⑤是否經(jīng)常大量地依靠理論。林德布洛姆的看法是傾向于持否定意見的后者。他認為，行政決策實際上包含五個特征：①是“漸進的”，總是采取小的步驟逐步去實現(xiàn)目標；②是不全面的，不能在既定時間內(nèi)考慮全部備擇方案及其后果；③是進行連續(xù)比較的一次又一次地制訂和修訂；④對各種方案的選擇是“滿足”標準而不是“最佳”標準；⑤最后的決策是折衷性的。國外一些學者認為，這種漸進主義的決策方法描述了行政中運用得較普遍的決策形式，其作用在于采用一種“竭力對付”或“應付”的方式，集中于與現(xiàn)有政策稍有不同或在有限方法上不同的政策，而不是完全重新評價既定政策，講求實用并簡化決策過程。林德布洛姆的研究對公共政策領(lǐng)域的發(fā)展有較大的影響。在戰(zhàn)后這段時期內(nèi)，從總的趨勢看，行政學的發(fā)展是以對傳統(tǒng)的管理理論的批評為動力的。由于這種批評往往是和心理學、社會學、經(jīng)濟學、管理學、政治學、人類學、行為科學、計算機科學、運籌學、系統(tǒng)論、控制論、信息論等各個學科的新的發(fā)展交織在一起，因此它所涉及的范圍非常廣泛，同時也使行政學的研究更顯露出跨學科的性質(zhì)。但是，這種批評并沒有全盤否定傳統(tǒng)的管理理論，只不過是提出了新的問題并進行新的探討，傳統(tǒng)的管理理論仍在行政學的教學、科研、實踐的各種活動中保持著持久的影響。從行政學的研究內(nèi)容看，由于受到行為科學及其他學科的影響，效率、組織結(jié)構(gòu)、工作程序等等仍然是引起人們重視的問題。但是，許多研究已經(jīng)超出了行政過程的結(jié)構(gòu)性和技術(shù)性的范圍，除了正式的組織形式和權(quán)力結(jié)構(gòu)外，組織已被作為一種包括各種社會和心理因素在內(nèi)的、其成員之間相互作用和影響的動態(tài)發(fā)展的復雜系統(tǒng)。一方面把效率的提高與人的行為的研究聯(lián)系起來，另一方面把組織自身及其成員的活動與外界環(huán)境因素聯(lián)系起來，從而深入擴大了行政學的研究范圍。同時，決策和公共政策的制定、目標沖突、權(quán)力斗爭、行政管理者的價值判斷、激勵手段和方法等等也成為行政學研究的基本問題。這種深入的研究要求綜合運用多種學科的知識和概念，從而開辟出許多新的研究領(lǐng)域和課題并使行政學的研究呈現(xiàn)出一種多元的、多方向的發(fā)展的趨勢。四、應用與發(fā)展時期(20世紀60年代)20世紀60年代是科學技術(shù)大發(fā)展的時代。以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科學技術(shù)革命，尤其是系統(tǒng)論、信息論、控制論的應用和發(fā)展，極大地促進了管理的現(xiàn)代化，也為行政科學注入了新的活力。行政學擺脫了對政治學的過分依賴，由純理論研究轉(zhuǎn)向應用性研究，成為一門融多學科的理論方法于一體的綜合性學科，學科地位進一步鞏固。這一時期，行政學研究在深度和廣度上都得到了長足發(fā)展，主要表現(xiàn)在：①政策分析的興起。通過借鑒經(jīng)濟學和政治學的某些理論觀點，政策分析力圖向行政官員說明如何應用經(jīng)濟思維方法來選擇和設(shè)計公共服務(wù)項目。其中有影響的是公共選擇學派。這一學派依據(jù)微觀經(jīng)濟學理論，以經(jīng)濟學的競爭理論為基礎(chǔ)，將政府視為產(chǎn)品和服務(wù)的供應者，認為通過競爭和獎勵可以促使行政機構(gòu)降低成本、進行創(chuàng)新。②管理科學的發(fā)展。政策分析主要運用經(jīng)濟模型解決行政問題，而管理科學學派則將數(shù)學模型應用于行政管理研究，認為通過科學的管理技術(shù)可以帶來一個好的政府，可以使政府行政更有理性、目標更為明確。這與正統(tǒng)理論關(guān)于政治和行政分離的主張很相近。③組織發(fā)展學研究。50年代的行政學認為官僚體制是恭順的、沉悶的和狹隘的。組織發(fā)展學的目的就是要改變這種狀況，開發(fā)人的潛力，激發(fā)組織及其成員的創(chuàng)造性，提高組織績效。④比較行政學的繁榮。比較行政研究始于西方管理技術(shù)用于發(fā)展中國家的努力，其目的在于“改進”第三世界國家的行政管理方法。1960年，美國行政學會成立比較研究小組，并獲得福利基金會的資助，比較行政學研究最重要的成就是促進了行政生態(tài)學的發(fā)展。1966年，卡茨(Daniel Katz)、卡恩(Robert LKahn)合著的《組織和系統(tǒng)概念》一書，發(fā)展了巴納德等人關(guān)于組織是一個人群合作的開放系統(tǒng)的觀點。他們認為，對組織的研究有兩種不同的方法，即開放系統(tǒng)法和常識法。常識法傾向于把正式名稱和規(guī)章作為組織的特征，認為組織的目的就是其創(chuàng)立者和領(lǐng)導者的目標。而開放系統(tǒng)法則從組織運行和成長的輸入、轉(zhuǎn)化、輸出和再輸出的循環(huán)過程入手，將組織視為一個開放系統(tǒng)。它從外界輸入能量，將這些能量轉(zhuǎn)化為某種產(chǎn)品形式，向外輸出組織產(chǎn)品并從外界補充能量。開放系統(tǒng)還具有負熵、反饋、體內(nèi)平衡、分化等特征。負熵規(guī)律闡明只有當系統(tǒng)從外界輸入的能量超過它們在轉(zhuǎn)化和輸出過程中所耗費的能量時，它們才能生存并保持其獨有的內(nèi)部秩序。反饋原理和信息輸入有關(guān)。信息輸入是一種特殊的能量輸入，是為系統(tǒng)提供的一種外界條件以及與外界相關(guān)的系統(tǒng)功能的信號。信息反饋有助于系統(tǒng)校正自身的功能的失靈，適應外界變化，由此獲得體內(nèi)動態(tài)的平衡。開放系統(tǒng)是運動著的，朝著分化和精細的方向發(fā)展?？ù暮涂ǘ髋u傳統(tǒng)組織理論將人類組織視為封閉系統(tǒng)，認為這種傾向?qū)е滦姓芾砣藛T忽視組織環(huán)境的變化及其與環(huán)境的關(guān)系，過分傾注于組織內(nèi)部運行原理，使行政組織落后于環(huán)境變化的需要。系統(tǒng)方法應用于行政理論和實踐的主要成就是計劃規(guī)劃預算系統(tǒng)在美國等國家的應用和發(fā)展。?？?Allen Schick)1966年的論文《通向計劃規(guī)劃預算之路：預算改革的階段》，闡明了計劃規(guī)劃預算系統(tǒng)的概念及其功能，并回顧了美國預算改革的歷史發(fā)展。40年代末及50年代初績效預算的興起，擺脫了以消極防弊、控制監(jiān)督為中心的傳統(tǒng)預算制度，建立了旨在謀求提高公共支出效果的以“管理為中心”的預算體系，但其局限性很大，績效分析過于細碎，缺乏整體觀念，而且許多行政行為很難用數(shù)量方法進行分析測量。因此，計劃規(guī)劃預算系統(tǒng)將目標設(shè)計、計劃編制和預算控制融為一體，建立起一個具有整體性和連續(xù)性的預算制度。其主要功能是①明確建立國家目標，全面估算可利用資源，自上而下分配責任，避免政府各部門各自為政以及資源使用上的重復和浪費；②政府各部門在體現(xiàn)國家目標的原則下，根據(jù)其所承擔的任務(wù)及所獲得的資源，制訂實施計劃，同時以成本效益分析對各備選方案進行分析；③選擇成本最小、效益最大的計劃為最優(yōu)先實施對象，并依此編制預算；④在執(zhí)行計劃的過程中進行經(jīng)常的檢查、評估。政策學科領(lǐng)域的代表人物葉?？ǖ铝_爾(Yehezkel Dror)，于1967年發(fā)表題為《政策分析員：政府機構(gòu)中的一種新的職業(yè)角色》的長篇論文。這篇文章的核心是闡述包括政府決策在內(nèi)的公共政策的理論、方法和機構(gòu)，并對60年代盛行的系統(tǒng)論、系統(tǒng)分析進行評估，同時與他本人提出的政策分析進行了比較研究。德羅爾認為，政策分析是科學與政治之間的一座橋梁，但并不改變政策與組織行為的基本特征。為了對政策的制定過程進行改進，政策分析也應當成為一種職業(yè)，政策分析員作為政府的參謀官員，進入政府的高層機構(gòu)。與系統(tǒng)分析相比，政策分析的主要特征是：①重視在行政決策和公共政策制訂過程中的政治因素，而不是忽視或抱著屈就的態(tài)度對待政治影響。它包括研究政策可行性，爭取支持，調(diào)節(jié)沖突目標，承認價值的多樣性。理論的開發(fā)和模型建構(gòu)應充分考慮政治行為的特點，不要強求它與經(jīng)濟理論和術(shù)語的一致。②拓寬了政策和決策的概念范圍，不再只將其視為對資源的分配。除了定量分析和成本收益評析外，備選方案的定性研究也是必須的。③重點應放到具有創(chuàng)造性的新的備選方案上，鼓勵創(chuàng)造性思維。將系統(tǒng)分析與預算結(jié)合在一起。④將定量工具和定性分析相結(jié)合，建立定性模型。⑤強化對未來狀態(tài)的預測分析。⑥這一方法也許并不精密，但卻是系統(tǒng)的。它承認手段和目的相互關(guān)系的復雜性、決策的相關(guān)標準的多樣性以及每項政策的局限性和嘗試性，不去刻意追求明確的標準和結(jié)論。1967年，本尼斯(Warren Bennis)發(fā)表論文《未來的組織》，對舊的官僚組織進行批評，認為傳統(tǒng)官僚制面臨急劇的、難以預料的環(huán)境變化、規(guī)模過度增長以及現(xiàn)代技術(shù)革命的沖擊和挑戰(zhàn)。他大膽預言：“在未來20—25年間，我們將為現(xiàn)存的官僚制送終，迎接更適合20世紀工業(yè)化需要的新社會制度的誕生?！彼饕治隽宋磥斫M織的中心任務(wù)、組織模式和它的建立所需要的條件。為了建立新型組織的需要，應開始加強培訓、系統(tǒng)咨詢、成人教育(社會化)、確定超組織的目標和任務(wù)等方面的工作。與本尼斯一樣，沃爾多在1968年的《革命時代的公共行政》一文中，運用大量事實，進一步闡明了在社會和科技高速發(fā)展的時代政府行政管理所面臨的問題和應承擔的責任。他問道：“官僚制對于革命的必要和恰如其分的反應是什么樣的?”“官僚制必須要在自覺的水平上對革命作出反應嗎?”但他并沒有明確地回答這些問題。在一個風云變幻的時代，“保守的”、“激進的”、“混合的”觀點各抒己見，任何人都難以抉擇。1969年，勞倫斯J彼得(Laurence JPeter)和雷蒙德霍爾(Raymond Hull)合著的《彼得原理》一書提出了一條與帕金森定律一樣揭露官僚制組織弊端的原理，即“彼得原理”。該書指出，在任何等級制度的各個層次上都能看到一種普遍現(xiàn)象，即許多人不勝任他們目前所擔負的工作。根據(jù)對雇員在等級制度中晉升方式及其晉升后履職情況的研究，在概括上百個實際案例的基礎(chǔ)上，作者們對彼得原理表述為：“在等級制度中，每一名雇員都趨向于晉升到他所不能勝任的等級上”。同時他們還進而引出了一條推論：“每一個崗位最終往往被一個不適合履行其責任的雇員所占據(jù)”。彼得原理是對工作效率低下、領(lǐng)導軟弱無力的官僚現(xiàn)象所作的一種解釋，按照他們的解釋，這種現(xiàn)象的原因在于等級制的組織不斷地把人們提拔到力不從心的工作崗位上的結(jié)果。他們在低一級的工作崗位上本來工作得很好，但是在出現(xiàn)職位空缺向上晉升時就變得不勝任了。彼得認為，應建立一門研究等級制度的新科學——等級制度學，這門學科無論在公共行政還是在私人行政領(lǐng)域都將有很大的應用性。60年代的黑人民權(quán)運動，引起行政學者對行政權(quán)力及與之相關(guān)的問題的思考。赫伯特考夫曼(Herbert Kaufman)1969年發(fā)表的《行政分權(quán)與政治權(quán)力》是這方面的杰作?？挤蚵赋觯诿绹闻c行政體制中，代議制(立法機構(gòu))、政治中立權(quán)限(官僚機構(gòu)、職業(yè)文官)、行政領(lǐng)導(政務(wù)人員)三者的地位和相互關(guān)系總是處于變革和調(diào)整之中。由于始終未能達到三方面的平衡，更由于代表性的不足，人們在龐大的政治系統(tǒng)中感到失去了個人的獨立性，難以表達自己的意愿。這種體制的缺點表現(xiàn)在：①現(xiàn)行代議制機關(guān)只能給予行政機構(gòu)一般性指令，而公民個人只是被動地接受低級官員的政策和行為；②多元性政治制度為反對變革的人們行使其否決權(quán)提供了機會，使改革舉步維艱；③社會組織規(guī)模增長過快，使公民個人對社會影響力減弱。代議制的弊病和行政機構(gòu)的專橫成為社會不滿情緒的溫床。其解決辦法是實行“行政分權(quán)”，形成公眾對政府工作的有效參與和監(jiān)督。而最重要的是協(xié)調(diào)代議機關(guān)、職業(yè)文官、政務(wù)人員的沖突和競爭，使之真正做到相互制衡，從體制上根本解決問題?？挤蚵倪@項研究代表著行政學發(fā)展的一個方向。五、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期(20世紀70年代)20世紀70年代，英美等西方國家的經(jīng)濟陷入“滯脹”的困境之中。在美國，社會經(jīng)濟的顯著特點是低速增長和結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟危機相交織，結(jié)束了美國歷史上第二個經(jīng)濟高速發(fā)展時期(1939_1969)和美國稱霸資本主義世界的黃金時代；公民權(quán)運動、越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機等帶來的社會政治問題，使公眾對政府喪失了信心。現(xiàn)實對行政學理論提出了新的挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂“新的模式”或“中心理論”，以取代“舊的傳統(tǒng)理論”。由美國青年行政學者發(fā)起的“新行政學”運動在70年代得到發(fā)揚光大，以此為基礎(chǔ)，英國學者提出了重視行政道德規(guī)范和社會需要的“社區(qū)服務(wù)模式”。受政治學后行為主義思潮的影響，行政學研究更加注重政府行政的社會和政治意義。1971年，美國出版《論新公共行政學：明羅布魯克觀點》一書。在這本關(guān)于新行政學運動的會議論文集中，最具代表性的文章是喬治弗雷德里克森(HGeorge Frederickson)的《論新公共行政學》。在這篇文章中，弗雷德里克森對新行政學與傳統(tǒng)行政學及其組織理論的關(guān)系進行了比較分析，概括了新行政學的基本理論觀點和主張。他指出：傳統(tǒng)行政學以管理學為其理論基礎(chǔ)，以政治與行政二分法為前提，以經(jīng)濟和效率為行政管理的基本目標，忽視了政府行政的社會責任，“其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望?！倍滦姓W則把社會公平加入到傳統(tǒng)目標和基本原理之