【正文】 對(duì)政府的依賴性，它使政府處于進(jìn)退兩難的境地：①理性化與非理性化的沖突。Mosher)從另一角度進(jìn)行了分析?？傊滦姓W(xué)對(duì)社會(huì)公平目標(biāo)的重視，為行政管理提供了一個(gè)規(guī)范性的基礎(chǔ)。③邊際交換過程是指行政組織與其他相關(guān)的組織及群體之間建立共生關(guān)系的過程。與這些觀點(diǎn)相聯(lián)系，新行政學(xué)認(rèn)為行政組織有四種基本的運(yùn)行過程：分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會(huì)情感過程。在這篇文章中，弗雷德里克森對(duì)新行政學(xué)與傳統(tǒng)行政學(xué)及其組織理論的關(guān)系進(jìn)行了比較分析，概括了新行政學(xué)的基本理論觀點(diǎn)和主張。1971年，美國(guó)出版《論新公共行政學(xué)：明羅布魯克觀點(diǎn)》一書。現(xiàn)實(shí)對(duì)行政學(xué)理論提出了新的挑戰(zhàn)。而最重要的是協(xié)調(diào)代議機(jī)關(guān)、職業(yè)文官、政務(wù)人員的沖突和競(jìng)爭(zhēng)，使之真正做到相互制衡，從體制上根本解決問題。由于始終未能達(dá)到三方面的平衡，更由于代表性的不足，人們?cè)邶嫶蟮恼蜗到y(tǒng)中感到失去了個(gè)人的獨(dú)立性，難以表達(dá)自己的意愿。60年代的黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)，引起行政學(xué)者對(duì)行政權(quán)力及與之相關(guān)的問題的思考。同時(shí)他們還進(jìn)而引出了一條推論：“每一個(gè)崗位最終往往被一個(gè)不適合履行其責(zé)任的雇員所占據(jù)”。Peter)和雷蒙德在一個(gè)風(fēng)云變幻的時(shí)代，“保守的”、“激進(jìn)的”、“混合的”觀點(diǎn)各抒己見，任何人都難以抉擇?！彼饕治隽宋磥?lái)組織的中心任務(wù)、組織模式和它的建立所需要的條件。⑥這一方法也許并不精密，但卻是系統(tǒng)的。③重點(diǎn)應(yīng)放到具有創(chuàng)造性的新的備選方案上，鼓勵(lì)創(chuàng)造性思維。它包括研究政策可行性，爭(zhēng)取支持，調(diào)節(jié)沖突目標(biāo)，承認(rèn)價(jià)值的多樣性。這篇文章的核心是闡述包括政府決策在內(nèi)的公共政策的理論、方法和機(jī)構(gòu)，并對(duì)60年代盛行的系統(tǒng)論、系統(tǒng)分析進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)與他本人提出的政策分析進(jìn)行了比較研究。因此，計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)將目標(biāo)設(shè)計(jì)、計(jì)劃編制和預(yù)算控制融為一體，建立起一個(gè)具有整體性和連續(xù)性的預(yù)算制度?？ù暮涂ǘ髋u(píng)傳統(tǒng)組織理論將人類組織視為封閉系統(tǒng)，認(rèn)為這種傾向?qū)е滦姓芾砣藛T忽視組織環(huán)境的變化及其與環(huán)境的關(guān)系，過分傾注于組織內(nèi)部運(yùn)行原理，使行政組織落后于環(huán)境變化的需要。反饋原理和信息輸入有關(guān)。而開放系統(tǒng)法則從組織運(yùn)行和成長(zhǎng)的輸入、轉(zhuǎn)化、輸出和再輸出的循環(huán)過程入手，將組織視為一個(gè)開放系統(tǒng)。1966年，卡茨(Daniel Katz)、卡恩(Robert L組織發(fā)展學(xué)的目的就是要改變這種狀況，開發(fā)人的潛力，激發(fā)組織及其成員的創(chuàng)造性，提高組織績(jī)效。政策分析主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)模型解決行政問題，而管理科學(xué)學(xué)派則將數(shù)學(xué)模型應(yīng)用于行政管理研究，認(rèn)為通過科學(xué)的管理技術(shù)可以帶來(lái)一個(gè)好的政府，可以使政府行政更有理性、目標(biāo)更為明確。通過借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的某些理論觀點(diǎn)，政策分析力圖向行政官員說明如何應(yīng)用經(jīng)濟(jì)思維方法來(lái)選擇和設(shè)計(jì)公共服務(wù)項(xiàng)目。四、應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期(20世紀(jì)60年代)20世紀(jì)60年代是科學(xué)技術(shù)大發(fā)展的時(shí)代。但是，許多研究已經(jīng)超出了行政過程的結(jié)構(gòu)性和技術(shù)性的范圍，除了正式的組織形式和權(quán)力結(jié)構(gòu)外，組織已被作為一種包括各種社會(huì)和心理因素在內(nèi)的、其成員之間相互作用和影響的動(dòng)態(tài)發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)。在戰(zhàn)后這段時(shí)期內(nèi)，從總的趨勢(shì)看，行政學(xué)的發(fā)展是以對(duì)傳統(tǒng)的管理理論的批評(píng)為動(dòng)力的。林德布洛姆的看法是傾向于持否定意見的后者。1959年他在《公共行政評(píng)論》雜志上發(fā)表的論文《“竭力對(duì)付”的科學(xué)》(有的譯為“湊合對(duì)付”的科學(xué)或應(yīng)付科學(xué))被認(rèn)為是漸進(jìn)主義的決策理論的代表作。查爾斯像權(quán)力分散和授權(quán)、工作豐富化、參與管理和咨詢性管理等等都是麥格雷戈倡導(dǎo)的向正確的管理方向發(fā)展的步驟。麥格雷戈認(rèn)為，這種對(duì)人的看法是消極的，它導(dǎo)致一種強(qiáng)制性的、嚴(yán)密監(jiān)督和嚴(yán)厲控制的管理方式。麥格雷戈的理論最早見于他于1957年11月在《管理學(xué)評(píng)論》雜志上發(fā)表的文章《企業(yè)的人性面》。帕金森的結(jié)論是以對(duì)英國(guó)海軍部和殖民部在一定時(shí)期內(nèi)的任務(wù)要求及其官員數(shù)目的實(shí)際變化的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為依據(jù)的，他揭露出的是政府部門中普遍存在的機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹的現(xiàn)象，并且提出了有獨(dú)到之處的解釋，因此，在行政學(xué)的研究領(lǐng)域中有一定的影響，同時(shí)也留下了一個(gè)在行政管理的實(shí)踐中急需解決的課題。帕金森的結(jié)論則不然。他于1957年在《帕金森定律與行政管理中其他問題的研究》一書中提出了有名的帕金森定律。2．多元化趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展和純學(xué)術(shù)的研究不同，英國(guó)行政理論家C管理是探求行政的動(dòng)態(tài)活動(dòng)，是行政系統(tǒng)中獲得理性合作的行動(dòng)。同時(shí)朗還深入探討了行政機(jī)關(guān)為誰(shuí)的利益、為何種目的而運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。戰(zhàn)后行政學(xué)對(duì)行政管理的政治性的重視，使人們加強(qiáng)了對(duì)行政權(quán)力問題的研究，朗(Worton E政府官員的活動(dòng)受下列因素制約：①國(guó)會(huì)意圖和情緒的轉(zhuǎn)移；②政策實(shí)施的司法含義和法院可能做出的反應(yīng)；③對(duì)公眾和利益集團(tuán)關(guān)心的決定和政策應(yīng)負(fù)的責(zé)任；④被迫和政府其他機(jī)構(gòu)合作與協(xié)調(diào)。政治和行政是無(wú)法分離的，因?yàn)楣倭磐ㄟ^制定規(guī)章、解釋法律和確定公民權(quán)利使立法具體化。Appleby)的理論以對(duì)政治——行政二分法的批評(píng)著稱。Riggs)出版了《比較公共行政模式》，1961年又出版了《公共行政生態(tài)學(xué)》，促進(jìn)了以生態(tài)學(xué)方法研究行政管理的新方向。自覺認(rèn)識(shí)生態(tài)上的這些因素，有助于對(duì)行政過程和公共政策的制定進(jìn)行具體分析，也有助于行政官員更明智地對(duì)待其機(jī)構(gòu)所面臨的外部環(huán)境的需要和挑戰(zhàn)。高斯說：“生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體同它們的環(huán)境之間的多種關(guān)系的集合。高斯(John④對(duì)程序化決策和非程序化決策進(jìn)行了區(qū)分和分析。決策過程和決策行為存在于一切組織的行政管理過程之中。在《行政行為》一書中，西蒙用一章的篇幅重申了上述質(zhì)疑。在《行政管理格言》一文中，西蒙對(duì)傳統(tǒng)的管理理論進(jìn)行了抨擊。西蒙(Herbert )在行政學(xué)的發(fā)展史上具有舉足輕重的地位。因此，有的學(xué)者把20世紀(jì)40—50年稱為批評(píng)與轉(zhuǎn)變時(shí)期，這種批評(píng)與轉(zhuǎn)變?cè)?0年代末成為強(qiáng)有力的學(xué)術(shù)力量。正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則面對(duì)社會(huì)的變革顯得蒼白無(wú)力，它的某些觀點(diǎn)，甚至這一學(xué)科本身都受到了懷疑和批評(píng)。但是，馬斯洛的激勵(lì)理論最初也沒有對(duì)管理學(xué)和行政學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生直接影響，它最初只在心理學(xué)界有影響，直到本世紀(jì)60年代才開始引起管理學(xué)界的普遍重視，廣為流傳并產(chǎn)生重大影響。馬斯洛認(rèn)為人的基本需要按其重要性和發(fā)生的先后次序可以分為生理的需要、安全的需要、歸屬的需要、自尊的需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要五種層次。H巴納德的分析為組織理論的研究提供了一個(gè)理論分析的新框架。行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)設(shè)法使組織中的個(gè)人產(chǎn)生相互合作的意愿，推進(jìn)組織內(nèi)部的交流和溝通，從而提高組織的效率。巴納德(Chester I由于受傳統(tǒng)的管理理論局限性的影響，這一時(shí)期的研究偏重于探討絕對(duì)不變的管理原則、嚴(yán)格的等級(jí)制度和非人格化的管理、靜態(tài)結(jié)構(gòu)和固定程序、以工作為中心的aaaa素；③除了正式組織之外，非正式組織有非常重要的作用；④新型的領(lǐng)導(dǎo)者需求的不是以工作為中心的技術(shù)技能，而是以人為中心的社會(huì)技能。有的學(xué)者認(rèn)為，他的貢獻(xiàn)在于建立“管理的語(yǔ)言”，他與古利克一起提供了讓管理學(xué)家和理論家們討論許多年的概念。他提出的方法被許多行政官員作為主要規(guī)則運(yùn)用于實(shí)際當(dāng)中。⑥報(bào)告(Reporting)：通過記錄、調(diào)查、檢查等文字材料使領(lǐng)導(dǎo)人了解下屬的工作。②組織(Oragnising)：為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)建立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。厄威克(Lyndall Urwick)編輯出版論文集《行政科學(xué)文集》，對(duì)法約爾有關(guān)管理過程的論述進(jìn)行深入探討。西方學(xué)者認(rèn)為該書與威爾遜的《行政學(xué)之研究》一樣，對(duì)行政學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域起了重要作用，它標(biāo)志著行政學(xué)這門學(xué)科的基本形成?！薄傲己玫男姓Х桨儆?jì)追求的是：消除浪費(fèi)、保護(hù)材料和能源、迅速圓滿地完成公眾的目標(biāo)。在這本書的前言中，懷特對(duì)行政管理在現(xiàn)代社會(huì)中的作用和地位進(jìn)行了充分的論證，闡明了在一個(gè)日趨復(fù)雜和相互依賴的社會(huì)里行政管理的重要性、講求效率的必要性，說明對(duì)行政現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)研究是必要的和可能的。雖然有許多局限性，但官僚政治與現(xiàn)代民主原則是一致的，它廢除了特權(quán)，把那種由顯要人物擔(dān)任的、不給報(bào)酬的業(yè)余式行政管理工作，改變成由專業(yè)人員擔(dān)任的、付給工資的全日制的行政管理工作。在這些特征中，最重要的是勞動(dòng)分工、層級(jí)結(jié)構(gòu)和對(duì)事不對(duì)人的法治原則。德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯(Max Weber)是現(xiàn)代官僚制度理論的奠基人。D1939年，美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)成立，從公共行政實(shí)踐的角度說明了公共行政的發(fā)展。從其管理思想演變的進(jìn)程看，也可以稱之為是由傳統(tǒng)的管理理論向行為科學(xué)的管理理論發(fā)展的轉(zhuǎn)變時(shí)期。上述這些早期研究者是在諸如美國(guó)政府規(guī)模和開支水平很小、文官制度改革運(yùn)動(dòng)方興未艾的情況下著書立說的。幾十年的市政改革運(yùn)動(dòng)證明：“僅僅局限于讓市民發(fā)表政見和撤換損公肥私的官員，并不能真正實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)”。在該書的導(dǎo)言中，通過對(duì)當(dāng)時(shí)的市政改革運(yùn)動(dòng)的分析，威洛比分別論述了預(yù)算作為民主的手段、加強(qiáng)立法與行政聯(lián)系的手段、保證行政效率和經(jīng)濟(jì)的手段等三個(gè)方面的重要性。法約爾的理論對(duì)行政學(xué)的發(fā)展有很深遠(yuǎn)的影響。法約爾認(rèn)為，“我所講的‘行政管理’一詞的意義，包括各種規(guī)模和種類的、各種形式和目的的企業(yè)。他認(rèn)為，在企業(yè)組織中，各級(jí)人員都程度不同地具有這六種活動(dòng)，只不過由于職務(wù)高低和企業(yè)大小的不同而各有側(cè)重。法約爾(H第四，合理分工，明確職責(zé)和工作范圍。它由四組管理責(zé)任構(gòu)成：第一，管理者認(rèn)真收集工人所有的工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行記錄、列表、歸納為法規(guī)、規(guī)則或數(shù)學(xué)公式，即將工人的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為“科學(xué)”。古德諾的觀點(diǎn)反映了當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)反對(duì)政黨分臟制進(jìn)行行政改革的要求，是早期行政學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)。兩分法源起于美國(guó)1880年的文官改革運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了1883年彭德爾頓法的頒布，其實(shí)質(zhì)在于將傳統(tǒng)的政黨政治和一般政策制定過程相分離。古德諾在1900年出版的著作《政治與行政》一書中，對(duì)政治——行政二分法進(jìn)行了認(rèn)真的論證。J政治是政治家特殊的活動(dòng)范圍；而行政是技術(shù)職員的事情。他認(rèn)為：對(duì)政府行政管理的研究非常重要，因?yàn)椤皥?zhí)行一部憲法比制定一部憲法要困難得多。在這種情況下，行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)行政學(xué)界對(duì)西方行政學(xué)理論及其發(fā)展的介紹散見于有關(guān)的教材和論著中，對(duì)其理論流派和發(fā)展階段的劃分也不盡相同。它大量借鑒相關(guān)學(xué)科的理論和方法充實(shí)自己，并在爭(zhēng)論和探索中得到發(fā)展。第一節(jié)本章分六個(gè)階段詳盡地描述西方行政學(xué)演變的歷程，并側(cè)重對(duì)這一進(jìn)程進(jìn)行了理性的分析。行政學(xué)說的歷史發(fā)展第一節(jié)本章從西方行政學(xué)說發(fā)展與中國(guó)古代行政思想挖掘二條線索，以時(shí)間為順序探尋行政學(xué)說發(fā)展的歷史軌跡。對(duì)于中國(guó)古代行政思想的挖掘與闡述也僅僅是一部分，中國(guó)古代行政思想之浩瀚決不是一章書的內(nèi)容所能容納的。首先是它的開放性。面對(duì)復(fù)雜多變的行政現(xiàn)象，西方行政學(xué)者從不同的層次與角度對(duì)其進(jìn)行觀察和分析，提出了不同的觀點(diǎn)和主張，形成眾多的理論流派。一、提出與創(chuàng)立時(shí)期(1887年——1918年)19世紀(jì)末，西方主要資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入了城市化、工業(yè)化國(guó)家的行列，由此而來(lái)的社會(huì)和政治問題使資本主義社會(huì)的基本矛盾激化，資本主義政治制度和政府行政管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在《行政學(xué)之研究》中，威爾遜主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立的學(xué)科——行政學(xué)。他指出政治與行政的區(qū)別在于：政治是“重大而帶著普遍性事項(xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)；而行政是“個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)。弗蘭克Goodnow)是美國(guó)政治學(xué)學(xué)會(huì)的奠基人之一和第一任主席，但是他卻對(duì)行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)起了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。這種觀點(diǎn)與威爾遜的思想和美國(guó)文官制度改革運(yùn)動(dòng)的宗旨是一脈相承的。他舉例說：“美國(guó)最高行政官就經(jīng)常通過行使其否決權(quán)而對(duì)政治職能的行使發(fā)生重要的影響”，因此，這兩種職能的劃分不等同于兩種機(jī)構(gòu)的劃分。1912年，泰羅在美國(guó)眾議院上的證詞，綜合闡述了科學(xué)管理的原理：“存在一個(gè)完成所分配任務(wù)的最佳方法，科學(xué)管理就是尋求一種增加產(chǎn)量最快、最有效率、最少疲勞的生產(chǎn)方法”。第三，科學(xué)地訓(xùn)練工人，保證工作規(guī)則的充分運(yùn)用。1916年，遠(yuǎn)在大洋彼岸的法國(guó)管理學(xué)家享利法約爾首先確定了在所有的工業(yè)企業(yè)中都包括六大類活動(dòng)：第一，技術(shù)活動(dòng)；第二，商業(yè)活動(dòng)；第三，財(cái)政活動(dòng)；第四，安全活動(dòng)；第五，會(huì)計(jì)活動(dòng)；第六，行政管理活動(dòng)。這些原則是：①勞動(dòng)分工；②權(quán)力和職責(zé)；③紀(jì)律；④命令統(tǒng)一；⑤指揮統(tǒng)一；⑥個(gè)人利益服從整體利益；⑦報(bào)酬；⑧集權(quán)；⑨等級(jí)鏈(權(quán)力線)；B１０秩序；B11公平；B12人員任期的穩(wěn)定；B13首創(chuàng)精神；B14集體精神。它能同樣應(yīng)用于公私事務(wù)”。1818年，他的《州的預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)》推動(dòng)了美國(guó)政府建立現(xiàn)代預(yù)算體制的進(jìn)程。最后，政府建立有效的財(cái)務(wù)管理制度和預(yù)算制度，也是提高行政效率的重要手段。威洛比的這些觀點(diǎn)在后來(lái)的改革運(yùn)動(dòng)中得到體現(xiàn)，他成為1921年美國(guó)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》的主要起草人。二、正統(tǒng)時(shí)期(1919年——1945年)國(guó)外的一些行政學(xué)理論家們把兩次世界大戰(zhàn)期間行政學(xué)的發(fā)展稱為“正統(tǒng)時(shí)期”。1936年，美國(guó)羅斯?？偨y(tǒng)在新政時(shí)期成立了總統(tǒng)的行政管理委員會(huì)。1926年L在此時(shí)期，傳統(tǒng)的管理理論與行為科學(xué)學(xué)派的管理理論在自身的發(fā)展過程中直接或間接地影響著行政學(xué)的發(fā)展，一些有影響的管理學(xué)家、組織理論家、心理學(xué)家在行政學(xué)的發(fā)展史上也占有一席之地。他認(rèn)為典型官僚制度的主要特征是：①官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍是由法律或行政法規(guī)正式規(guī)定的；②官僚組織的結(jié)構(gòu)是層級(jí)式的，上下級(jí)之間等級(jí)森嚴(yán)；③官僚機(jī)關(guān)的管理以書面文件(檔案)為基礎(chǔ)；④在官僚制度中任職的官員需要經(jīng)過全面嚴(yán)格的培訓(xùn)；⑤公務(wù)活動(dòng)要求官員們有充分的工作能力，但不嚴(yán)格規(guī)定其在辦公室工作的時(shí)間；⑥公務(wù)管理需要遵循一定的規(guī)律和原則，要求官員們掌握法學(xué)、行政管理和其他專業(yè)技術(shù)知識(shí)?！爆F(xiàn)代官僚制度作為“法律和理性權(quán)威”的組織表現(xiàn)形式，是現(xiàn)代組織和管理所必需的。1926年，美國(guó)行政學(xué)家懷特(Leonard Dupee White)的《行政學(xué)導(dǎo)論》出版，該書全面反映了正統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)的理論觀點(diǎn)。”“行政管理的目的，就是在官員和雇員的管理下，對(duì)各種資源進(jìn)行有效的利用。懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》是美國(guó)的第一本行政學(xué)教科書，后來(lái)多次再版，成為最有影響的行政學(xué)教科書。古利克(Luthcr Gulick)與他的英國(guó)同事林德爾這七種主要職能是：①計(jì)劃(Planning)：為實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)，制定完成它的方法和綱領(lǐng)。⑤協(xié)調(diào)(Coordinating)：使各部分相互合作而進(jìn)行的協(xié)調(diào)職責(zé)。在這篇論文中，古利克還對(duì)工作分工、工作協(xié)調(diào)和組織模式進(jìn)行了論述。厄威克的主要貢獻(xiàn)是綜合性的而不是創(chuàng)造性的。此時(shí)，行政學(xué)已形成較完整的理論體系，其范圍包括行政管理