【正文】 經(jīng)成為并將繼續(xù)成為現(xiàn)代政府的中心問題。③人事(Staffing)：指訓練工作人員、保證有利的工作條件等人事工作的職能。雖然在第二次世界大戰(zhàn)前，霍桑實驗在實際運用中沒有產(chǎn)生充分的影響，但是它暴露出傳統(tǒng)的管理理論的不足之處，促進了對人際關系的更深刻的研究，奠定了行為科學的理論基礎。Maslow)的需要層次論。在此過程中，行政學也呈現(xiàn)出一種多元發(fā)展的趨勢?！叭魏螌嵺`活動，無不包含著‘決策制定過程’和‘決策執(zhí)行過程’”。高斯為行政學的研究開辟了一個新的方向。在公共政策的制定方面，阿普爾比沿襲了瑪麗諾斯科特1960年，他的重要著作以同樣的書名正式出版并引起了廣泛的注意。經(jīng)過對政府決策過程的深入研究，林德布洛姆認為存在著兩種截然相反的決策，一種是“理性綜合方法”或“根本方法”，一種是“連續(xù)有限比較方法”或“分支方法”，前者是傳統(tǒng)的行政學教科書中的方法，后者則是在政府中作出決策的實際方法。以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科學技術(shù)革命，尤其是系統(tǒng)論、信息論、控制論的應用和發(fā)展，極大地促進了管理的現(xiàn)代化，也為行政科學注入了新的活力。Kahn)合著的《組織和系統(tǒng)概念》一書，發(fā)展了巴納德等人關于組織是一個人群合作的開放系統(tǒng)的觀點。其主要功能是①明確建立國家目標，全面估算可利用資源，自上而下分配責任，避免政府各部門各自為政以及資源使用上的重復和浪費；②政府各部門在體現(xiàn)國家目標的原則下，根據(jù)其所承擔的任務及所獲得的資源，制訂實施計劃，同時以成本效益分析對各備選方案進行分析；③選擇成本最小、效益最大的計劃為最優(yōu)先實施對象，并依此編制預算；④在執(zhí)行計劃的過程中進行經(jīng)常的檢查、評估。它承認手段和目的相互關系的復雜性、決策的相關標準的多樣性以及每項政策的局限性和嘗試性，不去刻意追求明確的標準和結(jié)論。彼得原理是對工作效率低下、領導軟弱無力的官僚現(xiàn)象所作的一種解釋，按照他們的解釋，這種現(xiàn)象的原因在于等級制的組織不斷地把人們提拔到力不從心的工作崗位上的結(jié)果。人們紛紛提出所謂“新的模式”或“中心理論”，以取代“舊的傳統(tǒng)理論”。它要求建立和發(fā)展新型的政府部門間的關系，并重視少數(shù)群體的參與。④分權(quán)化和集權(quán)化的矛盾。1972年，韋斯(Carol盡管它仍然缺乏一個為人們所公認的、明確的中心和體系，但作為一門學科與專業(yè)，其地位已在爭論和探索中得到鞏固。奧爾森在文章中對“公共事業(yè)管理和私營企業(yè)管理在所有不重要的方面是基本相同的”這一流傳已久的“定律”提出了懷疑。Rosenbloon)合著的《代議制官僚制和美國的政治體制》，對公民個人和社會群體參與行政管理的問題進行了探討。巴克寫道：今天美國行政學的關鍵性的主題清楚地體現(xiàn)出早期學者所提出的概念、問題和爭論。一、中國古代行政思想中國從秦始皇開始建立了大一統(tǒng)的中央集權(quán)制，并開始設郡縣實行分層管理。需要說明的是，中國古代行政思想實在是豐富多彩、浩瀚無垠，本書只是整理歸納了一小部分?！?《六韜他說：“故善為國者馭民如父母之愛子，如兄之愛弟。他說：“得其民有道：得其心，斯得民矣”(同上)，“得道者多助，失道者寡助。”(《孔子家語顏淵》)，反對竭澤而漁和橫征暴斂。他的民本思想包括“勤民”、“愛民”、“恤民”、“息民”、“保民”和“安民”等豐富內(nèi)涵。孟子的這個設想，空想的成分居多，但也包含著科學的治國之道，即統(tǒng)治者要關心民眾的衣食住行，使他們豐衣足食，才能得到民眾的信任和支持。為此，他經(jīng)常告誡貝勒和大臣們，凡打獵、行軍要盡量不擾民，不要隨便進入莊屯。商鞅所言的法律主要是針對人民的。(3)吏民知法、守法法律不能自行，要重視宣傳教育，使吏民知法守法。為了做到“一刑”，商鞅進一步主張是非善惡分明，功不抵過，善不抵惡。自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦。漢初，劉邦命丞相蕭何制定了《九章律》，取代了原來臨時頒行的“殺人者死，傷人及盜抵罪”的約法三章。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱?！?4)朱元璋的阜民財、息民力的思想明太祖朱元璋在即位之初，便提出一項重要的治國方針：“阜民之財，而息民之力。(2)孟子的制民之產(chǎn)的思想孟子在富民方面，提出“制民之產(chǎn)”，主要是給民以土地和園宅，使民安居樂業(yè)?！?《張文忠公行實》)(4)康熙的愛民、恤民、息民、保民、安民的思想素有“千古一帝”美稱的康熙，是民本思想的倡導者和實踐者。他說：“道千乘之國，敬事而信，節(jié)用而愛人，使民以時。當然，這種理論的實質(zhì)是“得樂民而為天子”(《孟子他說：“湯以七十里，文王以百里”而成為天下者，是由于“以德行仁”而得民。文韜”(《三略科舉制延續(xù)了1000多年，直至清末才終結(jié)。 中國行政思想發(fā)展和研究現(xiàn)狀中國是歷史上為數(shù)有限的文明古國之一。在西方對行政學一個世紀以來的歷史發(fā)展進行的回顧和總結(jié)中，最全面、最權(quán)威的是1988年由美國學者共同編纂的《公共行政手冊》。這些工具應該被用來增強民主的有效性，而不應被用來回避開或者代替這個過程。⑤公共參與、政府間關系(尤其是中央和地方的關系)、行政文化和行政環(huán)境(行政生態(tài)學)等的研究，在80年代進一步為理論界所重視。第三，評估者對計劃的全面理解。組織應通過自我評估，修正自己的目標和手段，以適應社會的需要。即行政決策既要力爭具有合理性和客觀性，又要兼顧政治集團和利益群體的特殊利益要求。①所謂分配過程是指行政管理必須關心分配形式，必須依據(jù)從公共行政項目中獲得的效益來處理相關群體中的人的物質(zhì)和服務的分配問題，并均衡各方面的利益?？挤蚵倪@項研究代表著行政學發(fā)展的一個方向?；魻?Raymond Hull)合著的《彼得原理》一書提出了一條與帕金森定律一樣揭露官僚制組織弊端的原理，即“彼得原理”。將系統(tǒng)分析與預算結(jié)合在一起。系統(tǒng)方法應用于行政理論和實踐的主要成就是計劃規(guī)劃預算系統(tǒng)在美國等國家的應用和發(fā)展。④比較行政學的繁榮。一方面把效率的提高與人的行為的研究聯(lián)系起來，另一方面把組織自身及其成員的活動與外界環(huán)境因素聯(lián)系起來，從而深入擴大了行政學的研究范圍。E美國心理學家、麻省理工學院教授道格拉斯他認為行政是人們在復雜社會中借以控制文化、達到穩(wěn)定的社會目標和改革目標的手段。官僚甚至幫助國會議員起草法律?！彼J為這種關系不僅同閉門研究行政過程的一般理論的行政學學者有關，而且也同從事第一線行政活動的實踐者有關。他主張研究行政管理的行為問題，并主要對決策行為進行了研究。但是，理論上的困境和實踐上的挑戰(zhàn)也促使廣大行政學者正視現(xiàn)實，深入實踐，提出許多新的觀點和主張，使行政學研究的視野更為寬闊，內(nèi)容更為深刻。對傳統(tǒng)的管理理論的第二次沖擊來自美國人本主義心理學家A二次大戰(zhàn)期間，在行政學領域中可以說是傳統(tǒng)的管理理論起主導作用的時期。該書被認為是達到這一“正統(tǒng)時期的頂峰”，該書包含了反映當時研究成果的一系列重要論文，“以極其有說服力和感染力的形式表現(xiàn)了正統(tǒng)的管理理論，成為行政科學達到一定高度的標志，并在其后很長一段時間內(nèi)存在著相當大的影響”。依法行使權(quán)力，在法律面前人人平等，從而促進了社會平等化和民主化的進程。這一時期的行政理論繼承了早期行政學的基本信念，認為“真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟和效率是行政管理的基本準則。認為預算可以明確地體現(xiàn)政府過去的工作成效、現(xiàn)在的狀況和未來的目標，并可因此合理地劃分政府職責并對其進行有效的監(jiān)督，他引用別人的話說：“沒有哪一種改革能象采用適當?shù)念A算方法那樣，可以極大地促進民主程序的建立和行政效率的提高”。Fayol)出版了《工業(yè)管理和一般管理》一書，對管理(法文的標準譯法應為行政管理，法約爾使用的法文為“Fonction administrative”，應譯為“行政管理職能”)的職能、要素和一般原則進行了系統(tǒng)的論述。古德諾同時指出，當政治決策和行政的職能在法律上分開時，將會出現(xiàn)一種趨勢，“政治對行政的必要控制勢必通過政黨制度在法律之外進行”?！毙姓W研究的目標在于：“第一，政府能夠適當和成功地進行什么工作；第二，政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的成本完成這些工作。 西方行政學的創(chuàng)立與發(fā)展過程行政的根源可追溯到人類起源的早期階段，但是作為一門獨立的學科卻產(chǎn)生于19世紀末20世紀初的美國。需要指出的是，由于篇幅的限制，只能介紹部分代表人物及思想，而且由于社會制度、歷史條件、民族文化等因素的影響，所介紹的人物及思想可能具有某種局限性，或存在某種分岐與爭論。大約一個世紀后，美國行政學會議定：該文是將行政管理作為獨立的專門研究領域的開端，威爾遜被譽為行政學的奠基人。對這兩種職能的研究比對在不同政府部門之間分權(quán)的傳統(tǒng)研究更現(xiàn)實、更深入。泰羅的思想對后來的行政學家懷特、古利克及厄威克等人的影響很大，有的學者認為，20世紀30年代流行的“行政原理”運動和泰羅的科學原理運動有直接的聯(lián)系。Willoughby)關于政府財政的深入研究，對促進早期行政學的發(fā)展起了重要的作用。市政管理、交通運輸、公共娛樂、公共衛(wèi)生、社會安全、文化教育等方面的迅猛變化，使政府規(guī)模、職能和活動范圍不斷擴大，各國政府在30年代的大蕭條中應付危機的各種措施也都推動國家行政的進一步發(fā)展。他說：“行政任務的發(fā)展永遠是行政管理官僚制度化的適宜土壤”；“一個穩(wěn)定的稅收制度是官僚制度行政管理長期存在的前提。1937年，曾任哥倫比亞大學公共行政學院院長和美國總統(tǒng)行政管理委員會成員的盧瑟他提出了他認為適用于一切組織的八項原則：①目標原則；②相符原則；③職責原則；④組織階層原則；⑤控制幅度原則；⑥專業(yè)化原則；⑦協(xié)調(diào)原則；⑧明確性原則。他認為，人總是面臨“應把精力放在什么地方”的抉擇，并愿意將力量貢獻給能使其得到最高回報(即凈償還)的組織中，這種凈償還是使個人為組織工作的主要動力。三、批評與轉(zhuǎn)變時期(1946年——1959年)1929——1933年的世界性經(jīng)濟危機和第二次世界大戰(zhàn)，使西方各國放棄了傳統(tǒng)庸俗經(jīng)濟學所倡導的自由放任的經(jīng)濟政策，開始了國家對經(jīng)濟和社會的全面干預。他對古利克提出的專業(yè)化分工、命令統(tǒng)一、控制幅度，按目的、過程、對象和地點來組織等原則提出了疑問，認為每條原則都存在一個與之相反的原則，因此在可選擇的、同樣似乎可行的行政原則之間會出現(xiàn)一種進退兩難的困境。生態(tài)學本是生物學和植物學中的術(shù)語。阿普爾比是美國新政時期的行政官員，他深信在其擔任農(nóng)業(yè)部行政官員的11年中，美國公共行政管理者深深地卷入了擬定和實施公共政策的政治程序中。沃爾多認為行政是具有高度理性的人類合作中的一種，它離不開組織和管理。同時，增加了人員后并未相應減少各自承擔的工作，相反，他們相互之間制造了許多工作，例如依次傳遞、修改文件，其中不免要出現(xiàn)許多多余的內(nèi)容和錯誤，最后再一一糾正等等。而Y理論則主要依靠自我控制和自我指揮，把人當作成熟的人來對待。但是，這種批評并沒有全盤否定傳統(tǒng)的管理理論，只不過是提出了新的問題并進行新的探討，傳統(tǒng)的管理理論仍在行政學的教學、科研、實踐的各種活動中保持著持久的影響。③組織發(fā)展學研究。信息反饋有助于系統(tǒng)校正自身的功能的失靈，適應外界變化，由此獲得體內(nèi)動態(tài)的平衡。②拓寬了政策和決策的概念范圍，不再只將其視為對資源的分配。J代議制的弊病和行政機構(gòu)的專橫成為社會不滿情緒的溫床?！倍滦姓W則把社會公平加入到傳統(tǒng)目標和基本原理之中，其目的在于“改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結(jié)構(gòu)”，讓行政管理者承擔起社會的職責，將出色的管理和社會公平作為社會準則及基本的行為出發(fā)點。他認為，當代知識尤其是科學知識和技術(shù)的飛速發(fā)展，帶來人類的才能、價值觀和行為的巨大變化，是一個飛速發(fā)展的“短暫社會”。70年代的社會問題也促進了組織評估和政策評估方面的研究，其中最有影響的是艾倫行政人員必須對評估人員的專業(yè)技術(shù)給予信任。④公共選擇理論影響深遠。Krome)所著的《系統(tǒng)分析和政策科學》一書出版。州和地方更加注重自身的發(fā)展規(guī)劃，對申請聯(lián)邦政府撥款和執(zhí)行其計劃可能帶來的好處或風險進行測算，并以此為基礎采取行動。同時，由于對傳統(tǒng)理論的一般原則批評的影響和適應社會變革、尋找解決社會問題的良方的需要，行政學的研究日益注重于現(xiàn)實并形成了各種對立的觀點和派別，70年代出現(xiàn)的“新行政學”運動是探討行政學今后應如何發(fā)展的學派之一。它包括：選官、考核、獎懲、俸祿、監(jiān)察、回避、致仕(退休)、喪葬撫恤等一系列制度。他所著兵書《六韜》、《三略》，可稱為帝王為政之學。凡人惡死而樂生，好德而歸利，能生利者，道也?！?《孟子他說：“君有大過則諫，反復之而不聽，則易位。眾所周知，夏桀王以民為虐，商紂王以民為敵，秦始皇以民為肉，漢靈帝以民為戲，都落得了亡國的下場?！?《張?zhí)兰肪?6《請蠲積逋以安民生疏》)據(jù)此，他采取了一系列安民厚民的措施。治國》)這是因為“倉稟實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱，上服度則六親固?！?《諸葛亮集管子指出：“圣人能生法，不能廢法而治國。李悝是先秦法家主要代表人物之一，他所編撰的《法經(jīng)》包括盜法、賊法、囚法、捕法、雜法、具法六篇，不僅集春秋以來各國成文法典之大成，而且為秦漢以后的立法奠定了基礎。這里的“公”指的是國家的整體的、長遠的利益，也有公正、公平之意。忠臣孝子有過必以其數(shù)斷。定分》)韓非也說：“明主言法，則境內(nèi)卑賤莫不聞知也。有度》)(2)重視立法為了發(fā)揮法律在國家治理中的作用，做到有法可依，我國古代非常重視立法?！?《清太宗實錄》卷23)(二)法治思想1．以法治國是根本的思想春秋戰(zhàn)國時期我國學術(shù)思想史上空前繁榮，百家爭鳴。(《孟子４．富民思想中國古代民本思想，強調(diào)在安民的基礎上富民。孔子問為什么不離開這里，婦人答這里政事平和，沒有苛捐雜稅?！?《荀子公孫丑下》)第三，孟子認為得民心的關鍵是君主與民同憂同樂?！?《六韜他說：“天下非一人之天下，乃天下之天下也?！渡袝@一體制至宋以后基本保持不變。1990年，鄧賽爾在《英國政策發(fā)展與行政革新》一文中，對英國行政管理的理論與實踐進行了理論總結(jié)，闡明了英國行政發(fā)展的四個理論模式：①公共服務模式(二戰(zhàn)前)；②社區(qū)服務模式(戰(zhàn)后初期)；③公眾參與模式(60年代以來)；④新政治經(jīng)濟模式(70年代以來)。代議官僚制主要有兩種，即有組織的利益群體的官僚代議制和公民參與的代議制。但他同時指出：這兩種管理的區(qū)別在不斷縮小，其相互影響則不斷增強，在行政管理過程中，借鑒私營企業(yè)的管理經(jīng)驗是有益的。行政管理與企業(yè)管理的關系是行政學研究中懸而未決的傳統(tǒng)問