【正文】 的產(chǎn)生都具有很大的影響，對現(xiàn)代世界各國的行政實踐也具有重要意義。因此較為詳盡地考察、研究、繼承這份寶貴的歷史遺產(chǎn)，就成為我國行政學者義不容辭的責任。一、中國古代行政思想中國從秦始皇開始建立了大一統(tǒng)的中央集權制，并開始設郡縣實行分層管理。秦漢時確立“三公九卿”制度，形成了中國古代自成體系的行政體制。隋唐時又演化為以“三省六部”制為核心的中央行政體制。這一體制至宋以后基本保持不變。明清時廢除丞相制，改用內閣制。清朝時演變?yōu)閮乳w與軍機處雙軌制，清末改設內閣總理大臣。內閣制本身已具有了現(xiàn)代行政體制的雛形。隨著中央集權制的形成與發(fā)展，中國古代逐步建立起一整套等級森嚴，管理嚴密的官吏制度。中國古代的官吏制度是以其體系的完備性而著稱于世的。它包括：選官、考核、獎懲、俸祿、監(jiān)察、回避、致仕(退休)、喪葬撫恤等一系列制度。在中國古代官吏制度中，尤以建立于隋朝、完備于唐朝的科舉制度最為完善。科舉制以開科取仕，“一切以呈文為去留”而廣取天下人才?？婆e制延續(xù)了1000多年，直至清末才終結。一種制度的形成和發(fā)展，離不開它的思想基礎和理論基礎。在中國古代行政體制和官吏制度的歷史演變過程中，出現(xiàn)了許許多多杰出的政治家和思想家，他們或是致力于官制改革，或是致力于著書立說，所提出的各種理論和學說對歷代王朝的興起、強盛和龐大的官吏隊伍的形成、發(fā)展有深遠的影響。下面從民本思想、法治思想、用人思想、監(jiān)察思想四個方面對中國古代行政思想加以闡述。需要說明的是，中國古代行政思想實在是豐富多彩、浩瀚無垠，本書只是整理歸納了一小部分。但從這一小部中已見我們先輩之偉大。(一)民本思想1．民為邦本的思想怎樣看待和對待“民”，是任何管理理論的基礎和出發(fā)點，古今中外，概莫能外。《尚書五子之歌》云：“民惟邦本，本固邦寧。”漢代賈誼在《新書大政上》中說：“聞之于政也，民無不以為本也，國以為本，君以為本，吏以為本。故國以民為安危，君以民為威侮，吏以民為貴賤，此之謂民無不為本也?！敝袊糯鷮γ癖舅枷胱钤邕M行較為系統(tǒng)論述者是西周初年的姜尚，即姜子牙。他所著兵書《六韜》、《三略》，可稱為帝王為政之學。首先，姜尚認為，民眾是治國的根本，人心所向是至關重要的政略。他說：“庶民者，國之本?！?《三略上略》)庶人是西周人口的絕大多數(shù)，因此，他進一步指出：“軍國之要，察眾心，施百務?！?同上)認為治理國家的關鍵，是統(tǒng)治者要體察民心，根據(jù)民心的憂樂向背來進行管理。國家治理如果離開了民眾這個基礎，就會“失其眾則敗?！?《六韜文韜守士篇》)其次，如何實現(xiàn)人心所向呢?姜尚認為統(tǒng)治者要做到“仁”、“義”、“道”，核心是“利”。他說：“天下非一人之天下，乃天下之天下也。同天下之利者則得天下，擅天下之利者則失天下。天有時，地有財，能與人共之者，仁也。仁之所在，天下歸之。與人同憂樂，同好同惡，義也。義之所在，天下赴之。凡人惡死而樂生，好德而歸利，能生利者，道也。道之所在，天下歸之?！?《六韜文韜文師篇》)這里強調統(tǒng)治者不能與民爭利，而且還要“能生利”，是謂“道”。另外，試比較一下，“天下非一人之天下”，與“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的主張有天壤之別。再次，姜尚主張統(tǒng)治者要愛民如子，使民安居樂業(yè)。他說：“故善為國者馭民如父母之愛子，如兄之愛弟。見其饑寒則為之憂，見其勞苦則為之悲。賞罰如加諸身，賦斂如取于已，此愛民之道也?！?《六韜文韜國務篇》)姜尚在等級森嚴、天子獨尊的西周時期，比較早地提出民為邦本的思想，是難能可貴的。２．民貴君輕的思想儒家政治思想主要是“德政”、“禮治”，至孟子發(fā)展為“仁政”。孟子仁政的核心是貴民論。(1)孟子的民為貴、君為輕的思想孟子的至理名言：“民為貴，社稷次之，君為輕?！?《孟子盡心下》)說的是民、國家、君主三者重要性的排列次序，實際上講的是三者之間的關系。首先，孟子為統(tǒng)治者總結出一條最重要的治國要訣，即“得民得天下”。他說：“湯以七十里，文王以百里”而成為天下者，是由于“以德行仁”而得民。相反，“桀紂之失天下也，失其民也；失其民也，失天下矣。”(《孟子離婁上》)其次，孟子進一步提出，得民的關鍵是得民心。他說：“得其民有道：得其心，斯得民矣”(同上)，“得道者多助，失道者寡助。寡助之至，親戚叛之；多助之至，天下順之?！?《孟子公孫丑下》)第三，孟子認為得民心的關鍵是君主與民同憂同樂。他說：“得民心有道：所欲與之聚之，所惡勿施，爾也?！?《孟子離婁上》)“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂?！?《孟子梁惠王下》)孟子還認為是人民選擇君主，而不主張君主終身制。他說：“君有大過則諫，反復之而不聽，則易位?！?《孟子梁惠王下》)孟子繼承了前代民本的思想，其貴民論亦有一定的進步性。當然，這種理論的實質是“得樂民而為天子”(《孟子盡心上》)，是為了在更高層次上維護君主專制的國家制度。(2)君與民的船水關系的觀點在君與民關系問題上，中國古代許多思想家把它比喻為船和水的關系?？鬃釉疲骸胺蚓咧垡?，庶人者水也，水所以載舟，亦所以覆舟?！?《孔子家語五儀解》)荀子提出：“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟?！?《荀子大略》)荀子還說：“用國者，得百姓之力者富，得百姓之死者強，得百姓之譽者榮?！?《荀子王霸》)唐太宗李世民從隋末農民起義中看到了民眾的力量，他說：“可愛非君，可畏非民，天子者，有道則人推而為主，無道則人棄而不用，誠可畏也?！?《貞觀政要政體》)認識到民眾在社會政治生活中的決定性作用，君主如果得不到民眾的擁戴，最終將被民眾遺棄。眾所周知，夏桀王以民為虐，商紂王以民為敵，秦始皇以民為肉，漢靈帝以民為戲，都落得了亡國的下場。３．安民思想(1)孔子的使民以義、以時的思想治國以民為本，必然導出安民、富民等思想的提出?？鬃又鲝垺笆姑褚粤x”，義者，宜也，就是役使百姓不要過分。他說：“道千乘之國，敬事而信，節(jié)用而愛人，使民以時?！?《論語學而》)要求統(tǒng)治者愛惜民力，節(jié)省費用，不違農時。他還主張“斂從其薄，”提倡什一之稅，認為“百姓足，君孰與不足；百姓不足，君孰與足”(《論語顏淵》)，反對竭澤而漁和橫征暴斂?！抖Y記檀弓下》記載，一次孔子路過泰山，見一婦人在墓前啼哭，便讓子路去問，才知一家三代死于虎口?？鬃訂枮槭裁床浑x開這里，婦人答這里政事平和，沒有苛捐雜稅。于是孔子發(fā)出了“苛政猛于虎”的感慨，這從一個側面反映了孔子的德政思想。(2)劉邦的因循而治、與民休息的思想漢代開國皇帝劉邦總結秦代滅亡的原因，認為是“舉措暴眾而用刑太極”，于是采取了道家“清靜無為，因循而治”的治國思想，實行了“與民休息”的各項措施：一是建立緩和統(tǒng)一的法律制度；二是減輕田賦，鼓勵墾荒；三是壓抑商賈，保護農業(yè)；四是復員軍隊，罷兵歸田。這些休養(yǎng)生息的政策，對于醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和恢復封建統(tǒng)治秩序，無疑起了積極的促進作用。(3)張居正的安民、厚民的思想明神宗內閣首輔張居正，在內憂外患日益嚴重的形勢下，進行了大刀闊斧的改革，包括“重惜民力，保固邦本”。他說：“致理之要，惟在于安民，安民之道，在察其疾苦而已?！?《張?zhí)兰肪?6《請蠲積逋以安民生疏》)據(jù)此，他采取了一系列安民厚民的措施。首先，他提出“省征發(fā)”，“輕關市”，“以厚商而利農”；其次，主張“以節(jié)財愛民為務”，停辦一切“不急工程”，力諫減少皇室費用；第三，慎選廉潔官吏，愛養(yǎng)百姓；第四，改革稅收制度，實行“一條鞭法”，簡化了稅收征收手續(xù)，減少了官吏從中營私舞弊的可能。同時也抑制了豪強兼并勢力，客觀上做到了“貧農不致獨困，豪民不能兼并。”(《張文忠公行實》)(4)康熙的愛民、恤民、息民、保民、安民的思想素有“千古一帝”美稱的康熙，是民本思想的倡導者和實踐者。他在親政之初就提出：“從來與民休息，道在不擾，與其多一事，不如省一事。朕觀前代君臣，每多好大喜功，勞民傷財，……虛耗元氣，上下江囂，民生日戚，深可為鑒?！?《康熙政要》第1卷《論君道》)他主張“民為邦本，休養(yǎng)宜先”。他的民本思想包括“勤民”、“愛民”、“恤民”、“息民”、“保民”和“安民”等豐富內涵。在政策措施方面，他提出蠲免租稅，賑災救荒，限定丁賦總額，停止圈地，刑罰尚寬，愛惜民力和軍事行動要有所節(jié)制等。他還以他的權威傳播民本思想，逐步消除滿族軍事貴族的輕民、掠民、殘民意識。４．富民思想中國古代民本思想，強調在安民的基礎上富民。(1)管仲的民富易治、民貧難治的思想春秋時的政治家管仲提出：“知予之為取，政之寶也?！?《管子牧民》)意思是說，懂得給百姓以好處，就會從百姓那里得到好處，這是治理國家的一個法寶。他說：“凡治國之道，必先富民，民富則易治也，民貧則難治也?！?《管子治國》)這是因為“倉稟實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱，上服度則六親固?！?《管子牧民》)他的富民政策突出表現(xiàn)是農、工、商同時并舉，這使齊國成為一個社會安定、經(jīng)濟發(fā)達的大國。(2)孟子的制民之產(chǎn)的思想孟子在富民方面，提出“制民之產(chǎn)”，主要是給民以土地和園宅，使民安居樂業(yè)。他說：“若民，則無恒產(chǎn)，因無恒心。茍無恒心，放辟邪侈無不為已?！币虼怂M一步提出：“制民之產(chǎn)”是推行仁政之“本”，并描繪了他的“五畝之宅”、“百畝之田”的設想。孟子的這個設想，空想的成分居多，但也包含著科學的治國之道，即統(tǒng)治者要關心民眾的衣食住行，使他們豐衣足食，才能得到民眾的信任和支持。子產(chǎn)在鄭國當政時，用自己乘的車輛幫助人渡過溱水和洧水。孟子認為，這種做法是“惠而不知為政”。(《孟子離婁下》)即小恩小惠不是治國的根本辦法。他主張治國之本在于推行仁政，為民眾創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，鼓勵人民積極生產(chǎn)，才能達到民富而國強。(3)諸葛亮的富國安家思想諸葛亮作為務實的政治家，主張“為政以安民為本”(《諸葛亮集又稱蔣琬》)，認為安民為了富民：“唯勸農業(yè)，無奪其時；唯薄賦斂，無盡民財。如此，富國安家，不亦宜乎?！?《諸葛亮集便宜十六策治人》)因此，他十分重視興修水利，發(fā)展蠶桑業(yè)和絲織業(yè)，改善交通運輸，并提倡“開源節(jié)流。”(4)朱元璋的阜民財、息民力的思想明太祖朱元璋在即位之初，便提出一項重要的治國方針：“阜民之財，而息民之力?！?《明太祖實錄》卷38)何謂“阜民之財”呢?就是要使老百姓家有余糧、余錢，有一個比較好的生活環(huán)境。為了做到“阜民之財”，他實行了獎勵墾荒、鼓勵移民、發(fā)展經(jīng)濟作物、解放奴隸為平民和限制為僧為道等政策措施。(5)清朝的富民思想清太宗皇太極認為，安民在于富民，富民在于發(fā)展生產(chǎn)和澄清吏治。為此，他經(jīng)常告誡貝勒和大臣們，凡打獵、行軍要盡量不擾民，不要隨便進入莊屯。他提出“勤治農?！?，重視發(fā)展農業(yè)和畜牧業(yè)，并把人口增減作為官吏升降的主要依據(jù)之一，強調官吏為政清廉，不要損害百姓。他說：“凡事皆當防微杜漸，縱馳之后，則難整頓?！?《清太宗實錄》卷23)(二)法治思想1．以法治國是根本的思想春秋戰(zhàn)國時期我國學術思想史上空前繁榮，百家爭鳴。影響最大的是儒、道、墨、法四家。其中法家強調以法治國，倡導耕戰(zhàn)，主張中央集權和君主專制，對富國強兵之道貢獻很大，影響也較為深遠。(1)法律是治理國家的根本正如商鞅所說：“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也。”(《商君書定分》)就是說，法律是人民的生命，治國的根本，防止民眾作惡的工具。管子指出：“圣人能生法，不能廢法而治國?！?《管子任法》)韓非也說：“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱?！?《韓非子有度》)認為只有以法治國，才能使國家富強。關于法律的具體作用，商鞅認為主要有兩個：一是“定分”，即確定人民之間的財產(chǎn)所有權；二是“勝民”，就是約束和制服人民的行為。商鞅所言的法律主要是針對人民的。正如韓非所說：“一民之軌，莫如法。”(《韓非子有度》)(2)重視立法為了發(fā)揮法律在國家治理中的作用，做到有法可依，我國古代非常重視立法?！蹲髠髡压辍罚骸跋挠衼y政，而作禹刑?！薄吧逃衼y政，而作湯刑?！敝袊鴼v史上第一部初具體系的封建成文法典《法經(jīng)》產(chǎn)生于戰(zhàn)國時期的魏國。魏文侯任用李悝為相，主持改革。李悝是先秦法家主要代表人物之一，他所編撰的《法經(jīng)》包括盜法、賊法、囚法、捕法、雜法、具法六篇，不僅集春秋以來各國成文法典之大成，而且為秦漢以后的立法奠定了基礎。秦孝公重用商鞅“變法修刑”，商鞅以《法經(jīng)》為藍本，結合秦的具體情況，改六法為六律，并頒布了一系列維護封建土地所有制、促進封建地主經(jīng)濟發(fā)展的法律法令，主要有《墾令》、《開阡陌封疆》、《明尊卑爵秩》、《告奸連坐令》等。秦統(tǒng)一六國之后，也統(tǒng)一了法令，制定了《秦律》。漢初，劉邦命丞相蕭何制定了《九章律》，取代了原來臨時頒行的“殺人者死，傷人及盜抵罪”的約法三章。后來由叔孫通補充制定“傍章律”十八篇。武帝時又制定“越宮律”二十七篇、“朝律”六篇，共六十篇，統(tǒng)稱《漢律》。漢以后我國立法更加完備，逐步形成了中華法系，被世界推崇為五大法系之一。(3)吏民知法、守法法律不能自行，要重視宣傳教育，使吏民知法守法。因此，商鞅主張法律條文通俗易懂，“必使明白易知，名正，愚者遍能知之?！?《商君書定分》)韓非也說：“明主言法，則境內卑賤莫不聞知也?！?《韓非子難三》)他們還主張以吏為師，講授法律，使民眾“避禍就福，而皆以自治也?！?《商君書定分》)為了維護法律尊嚴，曹操提出選用“明達法理者”執(zhí)法。2．刑無等級、公正平等執(zhí)法的思想(1)公正施法的主張商鞅認為，法律的基本精神是“公”，不以私害法是國家治理的根本保證。這里的“公”指的是國家的整體的、長遠的利益，也有公正、公平之意。因此，他主張“一賞”、“一刑”、“一教”，即統(tǒng)一的賞賜、刑罰和教育。關于“一刑”，他解釋說：“一刑者，刑無等級。自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦?！?《商君書賞刑》)所謂“刑無等級”，就是不以人的社會地位、政治等級為轉移來定刑。即法律面前人人平等。為了做到“一刑”，商鞅進一步主張是非善惡分明，功不抵過，善不抵惡?！坝泄τ谇?，有敗于后，不為損刑。有善于前，有過于后，不為虧法。忠臣孝子有過必以其數(shù)斷。”(同上)這些主張，表明商鞅的法治思想是較為徹底的。(2)法不阿貴的主張韓非主張法不阿貴，在法