【正文】 實行功績晉升制度。B. 確保能干的人員得到提拔和重用。C. 應擴大晉升選才的范圍, 內(nèi)晉與外聘兼用:D. 綜合運用職務晉升的依據(jù)。– 工作資格。– 工作成績。– 職務晉升考試成績。– ( 領導評價)。6. 行政倫理思想(1) 行政倫理: 行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和。– 是維持行政管理活動參與者之間,即行政機關與其工作人員,其他各機關,企事業(yè)單位,社會團體,以及公民之間等的合理,正當關系的原則與規(guī)范。(2)關于官紀的本質(zhì)及其重要性 – 官紀:的表現(xiàn)于行政人員的熱望, 忠誠, 合作竭力負責及以服務為榮的精神, 有高尚和衰微之分。– 高尚官紀的重要性: 能激勵人的積極性, 保持官界純凈, 培養(yǎng)良好素質(zhì), 免除各種私利之事。 (3) 導致官紀敗壞的因素:A. 缺乏獎勵。B. 懲罰無度。C. 疏略社交生活。D. 調(diào)資不及時。E. 取消權利。F. 損失創(chuàng)制權。(4)端正官紀的途徑:– 直接地: 獎勵工作表現(xiàn)突出者, 倡導合作與忠誠。– 間接地: 善于利用外界環(huán)境影響, 提供適當?shù)墓ぷ鳁l件, 鼓勵有關的社交活動.(5)良好官紀的標志:– 行政組織中良好的人際關系, 領導關心下屬, 重視讓下屬民主參與有關決策。7. 行政法規(guī)思想。(1) 要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關系:– 政策(通則化) 法制(經(jīng)行政經(jīng)驗通則化) 行政案例 (通則化) 憲法條文(2)重點探討了行政條例制定權的問題A. 范圍 – 據(jù)憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權。B. 限度 – 環(huán)境情況極端復雜瑣碎。– 情況變化或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不妥之處導致需要制定新條例。– 情況極端復雜且需要較強的專業(yè)性或非專家不能處理時。– 緊急情況時。C. 行政條例制定權的保障:– 提出了實施行政條例制定權的七項主張。D. 行政條例制定的重要性:– 可使行政管理納入法制化軌道并具有權威性。– 激勵官員的負責精神與創(chuàng)造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責。– 減輕立法機關的工作。8. 行政監(jiān)督思想(1) 行政監(jiān)督的必要性與作用: 存在著濫用權力, 違法亂紀, 侵犯公民權利, 管理無力, 不負責任的不良情形。: – , 政府高效運作。– , 防止侵害憲法規(guī)定的個人自由。– (2)立法監(jiān)督的主要職責 – 確保立法與行政政策的協(xié)調(diào)。– 確保政府支出適當。– 確保行政監(jiān)督的實施目的真正在于提高效率。– 使立法機關完全了解行政情形以便制定補救性立法。(3) 有效的立法監(jiān)督方法 A. 會計及支出上的監(jiān)督。B. 款額與分配的監(jiān)督。C. 行政政策的監(jiān)督。D. 人員的監(jiān)督。E. 調(diào)查監(jiān)督。 F. 詰問(質(zhì)詢)(4) 系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關問題 A. 必要性與目的: 對行政過失進行補救, 保障公民與公務員的權利 B. 分析了三個方面的司法監(jiān)督:– a. 對公務員的司法監(jiān)督。– b. 對普通行政行為及特別行政行為的監(jiān)督。– : 行政學研究的貢獻與意義,（1）是融合了前人的行政實踐的理論總結(jié)和各種政府管理的研究成果,（2） 是西方行政學發(fā)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書,（3） 將行政學的研究重點轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部, 轉(zhuǎn)向技術性細節(jié), 滿足了行政管理作為一門獨立學科的要求, 豐富了行政學研究的內(nèi)容.（4） 標志著行政學的正式誕生.（1） 提出了建立行政學的四個基本假定。（2）在行政與各方面(環(huán)境)的關系上,特意談到了行政與平民組織的關系。（3）運用發(fā)展的眼光看待中央集權的限度問題。（4）開放性:認識到自身研究的探索性與暫時性.第七講：古立克的一體化行政思想一、生平與著述出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母“致力于人類進步”之努力的影響。教育與求學：神學，政治學，法學；任職經(jīng)歷：A 、大學教授： – 19311942，哥倫比亞大學市政學與公共行政學教授；B、漫長的公共服務經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個政府部門工作過：– 紐約市：紐約市政研究局局長；公務員培訓學校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學院）的所長；公共行政學院董事會主席；紐約市憲章修訂委員會委員；紐約市城市規(guī)劃委員會主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）……）– 聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會委員，戰(zhàn)爭部與財政部顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會委員；白宮行政事務助理；國家資源計劃委員會戰(zhàn)后項目協(xié)調(diào)員；國外救濟與復興行動辦公室總部參謀；聯(lián)合國救濟與復興署秘書處代理秘書長；社會科學研究理事會屬下公務員人事咨詢委員會主席； 主要關注的問題與成就（1）公共服務（行政）研究： 紐約市政研究局的工作： – 政府調(diào)查： – 公共服務培訓學校； （2）學術著述：19351937 ：與與厄威克合著：《 行政科學論文集》 ， 其中自己撰寫兩篇：《 組織理論評論》 ，《 科學，價值觀與公共行政》 ； 其它相關文章：陸續(xù)發(fā)表在《 美國國家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上； （3）出色的公共服務工作： 致力于將公共管理的思想、原則應用于公共服務實踐； 二、古立克的主要行政思想對政府在社會中角色的界定（1） 關于政府存在的必要性：“ 政府是任性、堅強且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段” ； 當基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當?shù)臅r候，政府活動的必要性就產(chǎn)生了。 （2）關于政府工作的目的： 對過度的自由行為施加必要的控制； 提供（公私）合作的社區(qū)服務； 表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進社會公平）； （3）關于政府的工作方式：不應單方面發(fā)揮作用，而應與私人部門合作，尤其是在制定計劃上；政府制定的計劃指標不能絕對化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：u 政府機構的日益膨脹是多種因素造成的； – 市場失敗會導致政府增長； – 熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預算增長； u 應該限制國家（政府）的作用 – 未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來； – 政府中的領導者可能缺乏智慧、經(jīng)驗、知識和高尚品質(zhì)； – 缺乏行政技能與方法； – 綜合行動要涉及到眾多變量； – 行政集權體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法； u 但是政府的作用不應受到固定限制； （5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能u 主張應由政府（行政）系統(tǒng)來制定計劃 – 公眾處理不了復雜問題； – 立法機關缺乏中心責任焦點，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用； u 理想政府系統(tǒng)的職責分工模式： – 行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負責制訂計劃； – 立法機關負責接受或否決政策建議； – 行政部門負責貫徹落實已被采納的政策計劃； – 公眾通過參加政黨和壓力集團行使一般性的監(jiān)督控制職能； 即：行政負責政策規(guī)劃和執(zhí)行； 立法負責政策采納與否決； （6）重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項職責：u 主張聯(lián)邦政府大量新職權；u 也主張責任適當分散；關于行政部門在政府中的作用——一種對政治與行政關系的新理解（1）拒絕政治/政策行政二分法：u 給出政治的二種含義： – 一般地：通過統(tǒng)治者的控制來尋求私利和發(fā)展； – 真正地：指統(tǒng)治者用來實施控制的行動； – 二者的區(qū)別不在于行動本身而在于動機不同。 u 認為行政必要要涉及到政治和政策過程： – 將一般意義的政治置于行政之外是行不通的； – 而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認行政的真正政治功能的危險； u 所以：古典二分法是失敗的。 （2）根據(jù)與政治/政策的相關度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型：A、 政治家：– 通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團間的關系來保持整個系統(tǒng)的平衡； B、 政治任命官：– 中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進相互了解； C、 行政官員：– 理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機構解釋和說明政策指令，忠誠于當選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定； D、 技術專家：– 只考慮技術問題； u 所有公共官員的行為是一張由“處理權限和行動構成的無縫之網(wǎng)”，從當選官員到技術專家，其處理權限是遞增減的。關于科學與行政的關系（行政的科學性問題）（1）政治/政策行政兩分法是早期行政學家們希望建立一門行政科學的依據(jù)：u 政治/政策：價值界定（價值優(yōu)先性）：是為評估目的的合意性；u 行政：價值中立，是事實界定，故可以科學地進行；（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學方法應用于行政問題：A、科學方法：– 實證測量，對現(xiàn)象進行理智考慮與分類，試驗探索來檢驗假說； – 目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應用于實踐以解決實際行政問題； – 科學方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實，以訓練有素的行政人員取代訓練無素的新手”。B、主張行政科學乃是一個知識系統(tǒng)：– “ 一個只要人們?yōu)榱斯餐繕硕薪M織的在一起工作時便可以用來認識關系、預見結(jié)果和影響后果的知識體系” ； – 也即：一個用來認識、預見和影響組織活動及其結(jié)果的知識系統(tǒng)。 （3）探討了行政的科學限度問題A 、科學不能囊括全部行政活動，行政具有價值性； – 科學只涉及“ 變量和相互關系” 的陳述，其適當研究范圍是調(diào)查行動與后果之間的關系；其特有的價值是效率； – 因為行政也制定政策，它就無法完全價值中立，必然涉及到其他社會政治價值和社會價值界定問題， B、對科學的過份推崇（效率至上觀）會導致對“專家治國”的強調(diào)，從而出現(xiàn)“專家治理的危害”：– 專家會假定自己比公共更了解其需要；– 宣稱對其并不擅長的領域也具有知識和權威；– “一項依靠專家集團制定的政策方案在大約三十年內(nèi)都將會處在該專家集團的專業(yè)領導和專業(yè)方向之下”；– 長期的專家領導和控制的結(jié)果就是破壞民主、自治等價值原則；C 、應將民主制與專家治理（科學）相結(jié)合，以民主來抑制專家政治的危害： – 培養(yǎng)和對立職業(yè)自律意識； – 不能由專家來采取最后行動； – 讓公眾作自身利益的最終裁判； – 專家、行政官員、與政治領導人、公眾更多更好地溝通； 古立克的一體化行政組織思想（1）主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學，同樣涉及到人員管理、計劃、協(xié)調(diào)、激勵等問題。因此，政府應向企業(yè)管理學習；B、應對行政體制的基本結(jié)構和運行過程進行大膽改革（重新界定各部職能，明確關系，明確分工，專業(yè)化和理性化）；C、提出11條行政改革的原則D、總之：行政部門應該融合成一個整體，組建堅強、能干的行政領導班子，并配備一位有職有權、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。（2）形成一體化組織的途徑A、分工與整合（ botttomup原則)：– 分工的必要性：因為 人的差異性與知識技能的有限性； – 整合（分組歸類）：即對已經(jīng)分工化的單元任何進行分組歸類，目的在于總體協(xié)調(diào)； – 如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P ：目的purpose 、工序process 、人員persons, 與地點place ）；（此后來發(fā)展為進行組織設時部門劃分的重要依據(jù)） – 強調(diào)“ 同一性（一致性）原則” ，按該原則對各單項活動進行分類和歸并； B、控制與協(xié)調(diào)（topdown原則）：– 建立一個權威結(jié)構（即層級結(jié)構）： u 樹立一個唯一的，全面的指揮權威； u 保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）； u 確定由總體任務分配下來的各單位的具體任務； – 突出組織目的（保持思想或目的的單一性） u 利用思想進行協(xié)調(diào)，培訓組織成員帶著同一目標而共同奮斗的欲望和意愿 u 手段：說服、個人協(xié)商談判、明確地陳述目標； （3）提出管理七職能論：POSDCORBA、計劃：指為了實現(xiàn)組織所設定的目標而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；B、組織：為了實現(xiàn)所設定的目標，就必須建立權力的正式機構和組織體系，以便對各個工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；C、人事：包括有關職工的選擇與訓練、培養(yǎng)和適當安排等方面的職能；D、指揮：指包括以下各項的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領導者對下屬進行領導、監(jiān)督和激勵。E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實現(xiàn)組織目標，而使工作的各個部門互相聯(lián)系起來的活動（即前述的整合）；F、報告：指必須使那些經(jīng)理人員應對其負責的人得到有關正在進行的情況的報告，并使自己及其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關情報；G、包括所有的財務計劃、會計和控制形式出現(xiàn)的預算；古立克關注的其他行政理論與實踐問題（1）關于公共財政與預算改革的思想u 行政機關應增加管理財政事務的職責， u 立法機關則應減少其在財政事務中的作用，以使行政擺脫立法機關的優(yōu)柔寡斷； u 計劃、預算應運用可以用來進行檢查和評估的績效指標（可操作性，量化） u 財政職能應集中在州； （2）有關人事問題的看法：A、主張在公共部門建立一個“ 積極的專業(yè)服務機構” ，目的（好處）： – 把政治置于一個更高的問題層次上，避免把人事問題視為職位和特權問題； – 為民主政體提供必需的人才資源； B、提出一套可以擴大到政府所有高級職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類型的職業(yè)： – 無需技能的服務人員； – 技術和