【正文】 這一時(shí)期，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)日愈繁重，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)一系列帶有公共性的社會(huì)問(wèn)題，各種社會(huì)矛盾和沖突甚至演變成一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。為了緩和、消除各種社會(huì)矛盾，解決各種帶有公共性的社會(huì)問(wèn)題，維持社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變過(guò)去那種消極、被動(dòng)的狀態(tài)，進(jìn)而積極、主動(dòng)地干預(yù)社會(huì)公共生活和處理社會(huì)公共事務(wù)，行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要。在這種背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，迫切需要有一門(mén)科學(xué)從理論上指導(dǎo)國(guó)家的行政管理活動(dòng)，以使政府能夠更好履行其職能和完成其使命。于是，行政學(xué)便應(yīng)運(yùn)而生?？茖W(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起促成了西方行政學(xué)的形成和興盛。相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展和政府長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐也為行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了重要基礎(chǔ)。新公共行政學(xué)”的主要內(nèi)容包括哪些方面？它對(duì)當(dāng)代公共行政的發(fā)展作出了什么重要貢獻(xiàn)？答：主要內(nèi)容包括：對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判；對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡；對(duì)傳統(tǒng)政治一行政二分法的突破；動(dòng)態(tài)、開(kāi)放的組織觀?！靶鹿残姓W(xué)”在理論研究和行政實(shí)踐方面均對(duì)當(dāng)代公共行政的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。從理論研究來(lái)看，新公共行政學(xué)的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為：首先，超越了實(shí)證主義的研究模式。新公共行政學(xué)借鑒和運(yùn)用解釋學(xué)方法和批判理論，強(qiáng)調(diào)民主行政下的有效溝通和意識(shí)形態(tài)的解放，著眼于對(duì)意義和價(jià)值的關(guān)注，儼然擺脫了傳統(tǒng)“理性模式”的束縛；第二，邁開(kāi)了行政學(xué)獨(dú)立發(fā)展的步伐。1950～1970年，行政學(xué)已經(jīng)淪為政治學(xué)和管理學(xué)的附庸，新公共行政學(xué)興起之后，便不再局限于對(duì)制度和技術(shù)的研究定向，它并且試圖從政治學(xué)和管理學(xué)中獨(dú)立出來(lái)，許多專(zhuān)門(mén)行政研究機(jī)構(gòu)和學(xué)會(huì)的建立便是公共行政獨(dú)立發(fā)展的典型例證；第三，擴(kuò)大了公共行政的領(lǐng)域范圍。新公共行政學(xué)認(rèn)真細(xì)致研究和界定了“公共”的意義和范圍，它著眼于建立公共哲學(xué)，倡導(dǎo)民主行政，不僅擴(kuò)大了行政學(xué)的研究范圍，而且也擴(kuò)大了公共行政實(shí)際工作者的權(quán)力與責(zé)任；第四，完善了行政組織理論的內(nèi)容。傳統(tǒng)行政學(xué)理論的研究范圍過(guò)于狹窄而且比較空洞，而新公共行政學(xué)者重新界定了行政組織的目的和意義，給行政組織理論賦予了一種規(guī)范性基礎(chǔ)并且提出了理論建構(gòu)的方向。第五，深化了行政教育的內(nèi)容。過(guò)去按照傳統(tǒng)行政學(xué)理論培養(yǎng)的行政人員大多為“效率機(jī)器人”，而新公共行政學(xué)者則強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)一種德才兼?zhèn)?、高瞻遠(yuǎn)矚、積極主動(dòng)的行政通才。從行政實(shí)踐來(lái)看，新公共行政學(xué)基于社會(huì)公平原則所提出的諸如減少層級(jí)節(jié)制、分權(quán)、參與、民主行政、對(duì)社會(huì)民眾的需求作出積極回應(yīng)以及面對(duì)面溝通等觀念和主張，從公共服務(wù)的平等分配、公務(wù)員權(quán)利的解放、利益與價(jià)值代表的多元化、參與觀念的增強(qiáng)、內(nèi)省倫理意識(shí)的建立以及人事行政的分權(quán)化等方面，均對(duì)當(dāng)代美國(guó)政府及其行政管理產(chǎn)生了重大影響。在奧斯本看來(lái)，企業(yè)家政府的基本特征是什么？答：奧斯本認(rèn)為，企業(yè)家政府的基本特征是：第一，掌舵而不是劃槳。第二，重妥善授權(quán)而非事必躬親。第三，注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。第四，注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)。第五，重產(chǎn)出而非投入。第六，具備顧客意識(shí)。第七，有收益而不浪費(fèi)。第八，重預(yù)防而不是治療。第九，重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式。第十，重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。在庫(kù)珀看來(lái)，行政人員應(yīng)該如何保持個(gè)體倫理自主性？答：行政人員必須通過(guò)增強(qiáng)自己的個(gè)體倫理自主性來(lái)有效地保持自己行政責(zé)任的限度和對(duì)組織忠誠(chéng)的限度，具體來(lái)說(shuō)，就是要首先劃定工作組織的邊界并培養(yǎng)一種超越組織邊界的身份認(rèn)同；其次要為約束組織權(quán)力和保護(hù)行政人員行使個(gè)體倫理自主性的權(quán)利建立法律機(jī)制和制度機(jī)制；最后還要對(duì)組織內(nèi)外的價(jià)值觀、權(quán)利、需求、職責(zé)和義務(wù)具有自我意識(shí)，以確保行政人員在具體情況下能夠作為個(gè)體而活動(dòng)。在庫(kù)珀看來(lái)，實(shí)現(xiàn)行政倫理行為的途徑有哪些？聯(lián)系實(shí)際談?wù)勀銓?duì)此的認(rèn)識(shí)。答：基于對(duì)客觀責(zé)任和主觀責(zé)任，特別是對(duì)導(dǎo)致行政倫理困境的三種責(zé)任沖突的分析，庫(kù)珀從三個(gè)層面對(duì)實(shí)現(xiàn)行政倫理行為的途徑進(jìn)行了探討。第一，行政倫理困境的傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)方法。庫(kù)珀認(rèn)為，傳統(tǒng)上，在公共組織中保持負(fù)責(zé)任行為的一般方法有兩種：(1)外部控制。外部控制傾向于對(duì)法律進(jìn)行完善、革新組織結(jié)構(gòu)與制度等以達(dá)到其控制的目的，而不是力圖通過(guò)改造組織中作為主體的個(gè)人去實(shí)現(xiàn)。從外部控制的立場(chǎng)來(lái)理解，負(fù)責(zé)任的行為是通過(guò)嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)、明確的組織制度以及完善的法律、法規(guī)來(lái)獲得的。在通常情況下，無(wú)論是政府內(nèi)部的改革派還是社會(huì)上的利益集團(tuán)乃至普通大眾，法律和道德規(guī)范是其外部控制的主要手段。作為外部控制的一種主要形式，倫理立法有其自身的優(yōu)點(diǎn)，同樣，它也存在著不足。優(yōu)點(diǎn)在于：首先，由于公共事務(wù)的管理權(quán)最終源于法律，所以倫理立法的手段能夠?yàn)樾姓藛T解決倫理沖突提供道德規(guī)范的最低標(biāo)準(zhǔn)。其次，倫理立法可以對(duì)那些做出不道德行為的行政人員做出懲罰。最后，那些受到倫理立法制裁的反面實(shí)例可以為行政人員予以警示。倫理立法的缺點(diǎn)在于：首先，它們對(duì)行政人員所面臨的具體問(wèn)題缺乏明確的指導(dǎo)；其次，由于舉證困難，并且行政人員在舉報(bào)自己同事非法行為時(shí)糾結(jié)情緒的存在等原因，都迫使檢舉過(guò)程時(shí)斷時(shí)續(xù)從而造成缺少規(guī)范化的結(jié)果，使得倫理立法本身的作用難以發(fā)揮；最后，如果強(qiáng)制執(zhí)行倫理立法會(huì)使得組織內(nèi)部充滿恐懼和自保的想法甚至是內(nèi)訌情況的出現(xiàn)。倫理法規(guī)（道德規(guī)范手段）作為外部控制的第二種形式，并不像倫理立法那樣把注意力集中到法律、組織政策以及部門(mén)等級(jí)制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)上，相反的，它們通常沒(méi)有具體而明確的限制，其所包含的行為類(lèi)型也比倫理立法更為廣闊。那么與倫理立法相比較，倫理法規(guī)的優(yōu)點(diǎn)在于：首先，從表現(xiàn)職業(yè)團(tuán)體的理想、義務(wù)和道德規(guī)范上來(lái)看，它比倫理立法更生動(dòng)、更具體；其次，倫理法規(guī)能夠使典型的職業(yè)問(wèn)題變得更加實(shí)用、更加簡(jiǎn)單；最后，倫理法規(guī)可以使行政組織內(nèi)部的職業(yè)價(jià)值觀更加規(guī)范。同樣，倫理法規(guī)也有其缺點(diǎn)：首先，倫理法規(guī)會(huì)抑制行政人員的自由裁量權(quán)和慣性的工作能力；其次，當(dāng)把倫理法規(guī)應(yīng)用到需要倫理指導(dǎo)的具體問(wèn)題中時(shí)，由于太過(guò)抽象、模糊并且太過(guò)于高尚，以至于很難運(yùn)用。(2)內(nèi)部控制。內(nèi)部控制旨在培養(yǎng)公共行政人員的個(gè)人價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則意識(shí)，力圖保證行政人員在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下做出合乎道德規(guī)范的行為。同樣，庫(kù)珀在他的著作中也總結(jié)出了內(nèi)部控制的利與弊。內(nèi)部控制的“利”在于：首先，價(jià)值觀在行政人員的決策過(guò)程中總是能發(fā)揮其主導(dǎo)作用。行政人員的內(nèi)心控制可以在即使組織上級(jí)不在場(chǎng)或者紀(jì)律松弛甚至發(fā)生腐敗現(xiàn)象時(shí)仍然可以起到作用。其次，內(nèi)部控制在主觀能動(dòng)作用的驅(qū)使下使得官僚體制更具靈活性。行政人員可以脫離教科書(shū)的說(shuō)教去大膽的嘗試，從而在頻繁的公共行政管理實(shí)踐過(guò)程中總結(jié)出一套屬于自己的行為習(xí)慣。這并不是脫離規(guī)則的肆意妄為，而是在具體的實(shí)踐中總結(jié)出的處理問(wèn)題的方式。內(nèi)部控制的“弊”在于：首先，公共行政人員在多元化的社會(huì)背景下，在面對(duì)不同情況應(yīng)該采取什么樣的價(jià)值觀這一選擇上沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闊o(wú)法總結(jié)出一定的規(guī)律或相應(yīng)的理論去指導(dǎo)行政人員做出正確的選擇。其次，內(nèi)部控制并不是在所有情況下都會(huì)發(fā)揮積極作用。因?yàn)閮r(jià)值觀本身就是一個(gè)相對(duì)中性的詞匯。一個(gè)人價(jià)值觀的形成會(huì)受到諸多因素的影響，并不是每個(gè)人的價(jià)值觀都是積極正向的。所以說(shuō)，當(dāng)行政人員用其價(jià)值觀來(lái)支配其行為選擇時(shí)，最終的結(jié)果是否能夠維護(hù)公民的利益還是擁有不確定性。第二，實(shí)現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內(nèi)外控制機(jī)制之整合。作為組織的管理者，盡管我們?cè)噲D通過(guò)改變規(guī)則、政策、法律、培訓(xùn)課程以及組織安排等手段去達(dá)到想要的目的（負(fù)責(zé)任的行為），但是結(jié)果往往都不能達(dá)到預(yù)期。無(wú)論如何努力都無(wú)法保證行政人員能夠一直熱衷于把他們的精力和技術(shù)直接應(yīng)用于遵守新規(guī)則、實(shí)施新政策上來(lái)，甚至有的時(shí)候，行政人員會(huì)做出明顯的不道德的行為、違法行為。行政人員在具體的行政執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是不道德行為的產(chǎn)生還是不恰當(dāng)行為的出現(xiàn)，從本質(zhì)上講都是不負(fù)責(zé)任的行為，都違背了對(duì)公民負(fù)責(zé)的宗旨。造成這兩種不同的行為方式的原因是內(nèi)部控制和外部控制之間沒(méi)有達(dá)到充分的融合。也就是說(shuō)，公共行政人員沒(méi)有把自身的主觀責(zé)任和客觀責(zé)任很好的聯(lián)系起來(lái)，最終導(dǎo)致了不負(fù)責(zé)任行為的產(chǎn)生。在庫(kù)珀看來(lái)，組織中負(fù)責(zé)任的行為是由個(gè)人道德品質(zhì)所代表的內(nèi)部控制與組織制度、文化和社會(huì)期待等外部控制相互融合來(lái)得以支撐的。單一的某一方面或某幾方面發(fā)揮作用都不能夠得到有效的維持。第三，實(shí)現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個(gè)體倫理自主性。公共機(jī)構(gòu)要對(duì)組織的上級(jí)、民選官員、法官和公民負(fù)責(zé)，這些人也許都可以被看做是委托人。組織的管理者最重要的責(zé)任之一就是作為公民的受托人一定要保證組織的目標(biāo)與公民的利益和期待相一致?？墒?，在公共行政的一般過(guò)程中，組織及其管理者在特定的情況之下，為了實(shí)現(xiàn)自身的利益會(huì)從組織的目標(biāo)中偏離出來(lái)，這就導(dǎo)致了公共服務(wù)質(zhì)量的下降甚至是徹底的損害。當(dāng)行政人員面臨這樣的情況時(shí)，為了達(dá)到對(duì)公民負(fù)責(zé)的終極目標(biāo)，就要求行政人員明確對(duì)組織及其上級(jí)負(fù)責(zé)任的范圍，從而應(yīng)對(duì)不道德的組織和不道德的上級(jí)。(1)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。行政人員在日常的行政工作中經(jīng)常會(huì)面臨一種稱(chēng)之為“忠誠(chéng)“的問(wèn)題。這一問(wèn)題又分為兩種不同的情況。一是行政人員在面對(duì)對(duì)自己的上級(jí)所應(yīng)履行的義務(wù)與組織權(quán)威之間應(yīng)如何抉擇的問(wèn)題；二是行政人員在面對(duì)對(duì)自己的上級(jí)所應(yīng)履行的義務(wù)與其應(yīng)維護(hù)社會(huì)大眾利益的本職義務(wù)之間該如何抉擇的問(wèn)題。從理性而客觀的角度來(lái)看，行政人員在保證對(duì)自己的上級(jí)負(fù)責(zé)的同時(shí)更要對(duì)公民負(fù)責(zé)，雖然說(shuō)對(duì)組織上級(jí)的責(zé)任是官僚體制下應(yīng)盡的義務(wù)，但是對(duì)后者的責(zé)任才是最重要的，因?yàn)樗行姓ぷ鞯淖罱K目的就是為大眾服務(wù)。所以說(shuō)，在行政工作過(guò)程中，行政人員的忠誠(chéng)情感發(fā)生沖突時(shí)，行政人員有必要理性的去評(píng)估對(duì)組織上級(jí)應(yīng)盡的責(zé)任范圍。當(dāng)組織上級(jí)出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的行為時(shí)，對(duì)公民的最終義務(wù)要求行政人員應(yīng)堅(jiān)決的拋棄對(duì)組織的科層制效忠的守則，果斷的檢舉這一不負(fù)責(zé)任的行為。(2)組織救濟(jì)。在一些情況下，行政人員在面對(duì)組織上級(jí)的不道德行為時(shí)會(huì)因?yàn)閾?dān)心遭到報(bào)復(fù)而放棄檢舉，造成的直接后果是損害了公眾的利益。面對(duì)這樣的情況，采取相應(yīng)的措施用來(lái)保護(hù)行政人員合法的檢舉行為是最有建設(shè)性的做法。雖然說(shuō)相應(yīng)的組織策略并不能為檢舉人提供百分百的保密措施，同時(shí)也不能保證檢舉人不再受到危險(xiǎn)，但是，從積極的角度去看，逐漸完善的組織策略為檢舉人提供了比以往更安全的保護(hù)，事實(shí)也證明行政人員檢舉的風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上也有了降低的趨勢(shì)。美國(guó)考績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)下設(shè)的特別顧問(wèn)辦公室設(shè)立了為檢舉者保密的制度，并對(duì)被指控的非法和不恰當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查，這一做法似乎對(duì)于防止等級(jí)制度對(duì)檢舉人實(shí)施報(bào)復(fù)行為起到了一定的積極作用。(3)組織中的個(gè)人倫理自主性。雖然說(shuō)組織救濟(jì)在一定程度上能夠鼓勵(lì)組織中的行政人員去檢舉組織及組織中上級(jí)的不道德行為，避免給公眾利益造成更大的損失。但是，從宏觀的角度來(lái)看，這些措施還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。與之相比，組織中行政人員的倫理自主性所起到的作用是絕不能忽視的。行政人員在日常的行政工作中，一個(gè)最常見(jiàn)的一般性準(zhǔn)則就是或間接地參與或縱容倫理失范行為的發(fā)生，在個(gè)人的能力范圍內(nèi)去阻止不道德的行為，同時(shí)減輕不道德行為的后果對(duì)公眾利益帶來(lái)的影響。行政人員必須具備三種基本因素，從而有效的保持其自身行政責(zé)任的限度和對(duì)組織忠誠(chéng)的限度。①行政人員對(duì)其組織進(jìn)行限定的同時(shí)要培養(yǎng)超越組織的這種身份認(rèn)同意識(shí)；②為了配合行政人員，組織要建立相應(yīng)的法律法規(guī)用來(lái)鼓勵(lì)并保護(hù)行政人員的個(gè)人倫理自主性的發(fā)揮；③通過(guò)有意識(shí)的建立組織內(nèi)外的這種自我意識(shí)來(lái)提高面對(duì)具體情況時(shí)個(gè)人倫理自主性的作用。這些自我意識(shí)主要有：職責(zé)、需求、權(quán)利、價(jià)值觀和義務(wù)等。