【正文】 西方行政學(xué)說史導(dǎo)論：西方行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程一、西方行政學(xué)的產(chǎn)生中西早期行政管理思想（非系統(tǒng)非學(xué)科化）1845年法科學(xué)家MA安培“建立管理國(guó)家之科學(xué)”的設(shè)想；186568德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）；1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科加以研究。1900年美學(xué)者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進(jìn)一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（自此行政學(xué)作為一個(gè)新的、獨(dú)立的研究領(lǐng)域得以確立。）1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究和闡述。行政學(xué)理論體系得以形成。（產(chǎn)生背景）二、西方行政學(xué)的發(fā)展歷程多種分段方法：A、丹尼爾雷恩（管理思想）：科學(xué)管理時(shí)期（19世末20世初）、社會(huì)人時(shí)期（20世紀(jì)20年代）、當(dāng)前時(shí)期（二戰(zhàn)后）；B、臺(tái)灣學(xué)者（行政學(xué)）：傳統(tǒng)理論時(shí)期（X*：190030）、行為科學(xué)時(shí)期（Y*：193060）、系統(tǒng)理論時(shí)期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成階段（19世末到20世紀(jì)20年代）、成長(zhǎng)階段—科學(xué)管理時(shí)期（20年代后）、科學(xué)化時(shí)期（40年代始）；D、 教材觀點(diǎn)丁煌《西方行政學(xué)說史》（參照眾多美國(guó)學(xué)者之方法），六階段：u 西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立時(shí)期（18871918年）；u 西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期（19191941年）；u 西方行政學(xué)的批評(píng)與轉(zhuǎn)變時(shí)期（19411959年）；u 西方行政學(xué)的發(fā)展與應(yīng)用時(shí)期（20世紀(jì)60年代）；u 西方行政學(xué) 的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期（20世紀(jì)70年代）；u 西方行政學(xué)的總結(jié)與探索時(shí)期（20世紀(jì)80年代）提出與創(chuàng)立時(shí)期：18871918代表人物著作及觀點(diǎn)：威爾遜：行政學(xué)創(chuàng)始人，《行政學(xué)研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科；古德諾：美行政學(xué)家，《政治與行政》，對(duì)政治與行政的分離理論作了進(jìn)一步發(fā)揮；泰勒：美管理學(xué)者，《科學(xué)管理原理》，倡導(dǎo)科學(xué)管理；法約爾：法管理學(xué)者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則）西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期：19191941年這一時(shí)期的行政學(xué)家繼承了早期行政學(xué)的基本信念，認(rèn)為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟(jì)和效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。 此時(shí)期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點(diǎn)，力圖通過對(duì)行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一個(gè)基本的理論模式和學(xué)科體系。代表人物、著作與觀點(diǎn)：德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對(duì)公共行政作綜合研究；英厄威爾：對(duì)行政管理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；美國(guó)女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動(dòng)態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。轉(zhuǎn)變與批評(píng)時(shí)期：19411959二戰(zhàn)及以后各國(guó)行政管理（體制、權(quán)力、職能）隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等變革而發(fā)生了根本變化，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則和基本觀點(diǎn)無法適應(yīng)變革，受到懷疑和批評(píng)。主要代表人物和觀點(diǎn)：美巴納德：最早運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)行政組織進(jìn)行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)說；美西蒙：對(duì)正統(tǒng)行政學(xué)的行政原則進(jìn)行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；美行政學(xué)者沃爾多：對(duì)行政學(xué)的歷史發(fā)展和內(nèi)容范圍進(jìn)行了全面探討并對(duì)西方行政學(xué)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)；美行政理論家帕金森：對(duì)官僚組織的弊病進(jìn)行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；美麥格雷戈：對(duì)人事管理的傳統(tǒng)觀點(diǎn) — X 理論進(jìn)行了總結(jié)與批評(píng)并提出了與之相對(duì)應(yīng)的新觀點(diǎn)— Y 理論；美林德布羅姆：以漸進(jìn)調(diào)適的觀點(diǎn)對(duì)行政決策的過程、方法進(jìn)行了全面分析，建立了漸進(jìn)決策模式。應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期：20世紀(jì)60年代這一時(shí)期技術(shù)的發(fā)展對(duì)行政科學(xué)注入了新的活力。行政學(xué)擺脫了對(duì)政治學(xué)的過分依賴，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。這一時(shí)期行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。表現(xiàn)在：A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。（以幫助政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實(shí)際政策問題為宗旨）。B、行政生態(tài)學(xué)的興起和發(fā)展。代表性人物：以德羅爾：現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人，推動(dòng)政策科學(xué)突破性發(fā)展；美彼得：對(duì)官僚組織的特征作了進(jìn)一步分析，提出“彼得原理”；美里格斯：借用生態(tài)學(xué)方法研究行政系統(tǒng)與其社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期：20世紀(jì)70年代挑戰(zhàn)：70年代，眾多的社會(huì)政治問題使公眾喪失對(duì)政府的信心，現(xiàn)實(shí)對(duì)行政學(xué)理論提出挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論” （如：美青年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運(yùn)動(dòng)；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會(huì)需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）。此時(shí)行政學(xué)更加注重政府行政的社會(huì)和政治意義。創(chuàng)新：系統(tǒng)論、控制論等管理實(shí)踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學(xué)的進(jìn)一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)；經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的管理學(xué)派相繼誕生，且目標(biāo)管理理論、權(quán)變學(xué)說在政府行政管理實(shí)踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實(shí)可能性。主要代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學(xué)者，對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論進(jìn)行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；美管理學(xué)家菲德勒：將權(quán)變管理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)領(lǐng)域并提出著名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式；美學(xué)者德魯克：提出目標(biāo)管理理論?？偨Y(jié)與探索時(shí)期：20世紀(jì)80年代80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個(gè)公認(rèn)的、明確的中心和體系。此時(shí)期行政學(xué)研究的主要內(nèi)容：對(duì)本學(xué)科的歷史發(fā)展進(jìn)行回顧和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；公共選擇理論影響深遠(yuǎn)；公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地方關(guān)系）、行政文化 和行政環(huán)境等方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。代表人物：美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法；布坎南：以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法探討政府行政問題；美學(xué)者奧斯本/蓋布勒等：倡導(dǎo)用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。正確認(rèn)識(shí)西方行政管理思想發(fā)展階段性（1）發(fā)展的‘交叉性’：u 有些學(xué)者或代表人物具有跨時(shí)代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國(guó)著名的管理學(xué)者赫伯特西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國(guó)社會(huì)科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運(yùn)籌學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。（2）發(fā)展的回復(fù)性：u 行政思想的發(fā)展不是絕對(duì) 的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。如：科學(xué)管理思想，行為科學(xué)理論在當(dāng)代仍然具有廣泛的影響。u 所以，對(duì)于階段劃分及代表人物的認(rèn)識(shí)，不能過于機(jī)械。第一講：威爾遜的行政學(xué)說生平與著述美國(guó)人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；哲學(xué)博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：18861902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；19021910：普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)；19101913：新澤西州州長(zhǎng)；19131917：美國(guó)總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國(guó)聯(lián)，沒獲國(guó)會(huì)通過而失?。?924：去世一、思想淵源與生產(chǎn)背景思想淵源：受德國(guó)行政研究思想的影響：行政研究在德國(guó)很受重視（與當(dāng)時(shí)德國(guó)的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；德國(guó)行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對(duì)政治與行政的劃分：政治——憲政：是國(guó)家這一人格主體有組織的意志；行政：是國(guó)家主體的依據(jù)意志的活動(dòng)；憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動(dòng)的輪廓，予行政以權(quán)力。是對(duì)行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動(dòng)，則憲政的權(quán)力就缺而不備。規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系任務(wù)： 了解一國(guó)國(guó)民在特定歷史時(shí)代的“外界實(shí)在”，也即“社會(huì)文化的實(shí)在”的進(jìn)展活動(dòng)；研究如何依靠國(guó)家權(quán)力來提高這種外界實(shí)在并使這一提高成為國(guó)家人格的自覺意識(shí)；行政研究體系的三個(gè)部分：行政組織：行政機(jī)關(guān)的發(fā)展、結(jié)構(gòu)；行政行為：其自身的獨(dú)特規(guī)律；行政法規(guī)：“合法”的行政權(quán)、對(duì)行政裁判、行政訴訟加以探討。 威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景源自對(duì)之前美國(guó)盛行的自由放任主義的一種反動(dòng)，也即新民主運(yùn)動(dòng)：自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是：金錢與政治的勾結(jié)，金錢力量至上，形成大資本在財(cái)富與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時(shí)期（19世紀(jì)80年代）。19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)： 一場(chǎng)力圖通過加強(qiáng)國(guó)家力量來控制壟斷的要求政治改革的運(yùn)動(dòng)。抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。反對(duì)政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴(kuò)大選舉權(quán)，擴(kuò)大政府行政職能；主張國(guó)家應(yīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。功績(jī)制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運(yùn)動(dòng)視為一種有效的工具而得到重視。威爾遜新學(xué)說：加強(qiáng)行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)；競(jìng)選新澤西州州長(zhǎng)時(shí)聲稱其上臺(tái)后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，準(zhǔn)備做一個(gè)違憲的州長(zhǎng)。在《國(guó)會(huì)制政體》中批評(píng)國(guó)會(huì)制的無效與混亂，要求有一個(gè)更為負(fù)責(zé)任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個(gè)人當(dāng)家作主，權(quán)力和對(duì)行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”?？傊毫D通過加強(qiáng)國(guó)家力量來控制壟斷，而先前適應(yīng)于早期簡(jiǎn)單社會(huì)生活的政府體制卻越來越不適應(yīng)這一要求，因此必須進(jìn)行改革。在此種社會(huì)背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學(xué)。（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。原因：當(dāng)時(shí)社會(huì)生活簡(jiǎn)單，政府職能也簡(jiǎn)單；美國(guó)建國(guó)之初：只有國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及戰(zhàn)爭(zhēng)部等有限的幾個(gè)行政部門以及司法部長(zhǎng)、郵政總長(zhǎng)等，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員小于1000人1866年聯(lián)邦費(fèi)用僅為4100萬美元，；。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴(kuò)大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴(kuò)大，更復(fù)雜、更困難：“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)很簡(jiǎn)單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。因此必須改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法。總之，行政研究提上議事日程，是時(shí)代生活提出的要求，因?yàn)榈?9世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴(kuò)大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。這就是威爾遜所謂“為什么當(dāng)今的行政工作必須是如此認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)；為什么我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的根本原因。目標(biāo)有二個(gè)：（1）弄清楚政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)性”：凡公共事務(wù)該由政府管理，政府承擔(dān)其他社會(huì)組織所不能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為“不適當(dāng)”（2）弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)。即：用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究?jī)?nèi)容。特別強(qiáng)調(diào)：行政學(xué)研究不能僅限于“純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上”，而應(yīng)對(duì)行政管理的各個(gè)方面開展研究，使行政學(xué)理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。行政管理學(xué)的目的：總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其理論性——把行政方法從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政管理的運(yùn)行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對(duì)象上勾畫出一個(gè)初步框架。（1）行政管理是什么：— 行政管理是行動(dòng)加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。（2） 行政管理與政治的關(guān)系行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務(wù)由政治加以確定：政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)，是政治家的特殊活動(dòng)范圍；行政管理則是“國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，是技術(shù)性職員的事情”。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個(gè)組成部分；行政管理高于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價(jià)值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價(jià)值、政治中的永恒真理直接相關(guān)；行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。（3）行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)都是一種行政行為”。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對(duì)罪犯的懲罰、郵政、征募軍隊(duì)等。有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理的范圍。憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；憲政與行政職能之間并不完全是“意志”與相應(yīng)的“