【正文】 的體制、組織、結(jié)構(gòu)、職能、決策、人事行政、財(cái)務(wù)行政等各個(gè)方面。I即組織是人與人相互關(guān)系的總體。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)是掌握好“經(jīng)濟(jì)刺激”的方法，以保持這種“個(gè)人的凈償還”，維持組織系統(tǒng)的平衡和效率。馬斯洛(A馬斯洛于1943年在“人的激勵(lì)理論”一文中首次提出了這一理論，并于1954年在其名著《動(dòng)機(jī)與人格》(或譯《激勵(lì)與人格》)中作了進(jìn)一步闡述。這種觀點(diǎn)無疑對(duì)傳統(tǒng)的管理理論提出了挑戰(zhàn)。與之相適應(yīng)，各國(guó)行政管理在官僚體制、行政權(quán)力、行政職能等方面發(fā)生了根本性的變化。傳統(tǒng)的管理理論的局限性越來越明顯地暴露出來，它不僅受到來自行為科學(xué)的挑戰(zhàn)，而且受到社會(huì)系統(tǒng)理論、決策理論、政策科學(xué)等多方面的挑戰(zhàn)。A他在行政學(xué)研究方面最主要的著作是1946年在《公共行政評(píng)論》雜志上發(fā)表的一篇論文《行政管理格言》和1947年出版的著作《行政行為》。同時(shí)，像專業(yè)分工、控制幅度、命令統(tǒng)一等原則也是相互沖突的?！蔽髅傻闹饕^點(diǎn)包括：①管理就是決策。③與“完全理性”、“尋求最優(yōu)”的經(jīng)濟(jì)人不同，“行政人”(或譯“管理人”)是在“有限理性”的范圍內(nèi)運(yùn)用相對(duì)簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)方法按照“滿意原則”挑選決策方案并進(jìn)行決策的。從1946年起，約翰19世紀(jì)20年代，社會(huì)學(xué)家們將其引入社會(huì)生活的研究。他認(rèn)為這些因素可以說明公共政策和行政的某些起因。里格斯(Fred阿普爾比(Paul H在《大民主》一書中，阿普爾比指出，政治介入行政的作用在于防止專橫地運(yùn)用官僚權(quán)力。阿普爾比在他的著作中還將政府和企業(yè)進(jìn)行了比較，認(rèn)為政府與企業(yè)不同，“政府就是行政工作”。福萊特在《新國(guó)家》(1921年)一書中的論點(diǎn)，主張實(shí)行行政多元論的政治決策模式，他們終極目的是使官僚的必要性和民主價(jià)值能夠趨于一致。由于政黨制度的影響，行政官員始終面臨政治壓力，各行政機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)卷入維持和擴(kuò)大它們的政治支持的活動(dòng)中去；行政官員們力求建立密切的社會(huì)關(guān)系，通過廣泛的社會(huì)活動(dòng)來獲得公眾的承認(rèn)。組織是探求行政的靜態(tài)模型，是行政系統(tǒng)中政府與民眾相聯(lián)系的結(jié)構(gòu)，包括人事關(guān)系的結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)等。赫德森認(rèn)為：在現(xiàn)代行政的多數(shù)領(lǐng)域中，專業(yè)化正在日益增長(zhǎng)和深化；行政管理的有效性取決于各專業(yè)部門的協(xié)調(diào)和合作的程度；要進(jìn)行協(xié)作，組織只是一個(gè)手段，重要的是必須有統(tǒng)一的目標(biāo)和政策，運(yùn)用和發(fā)展適當(dāng)?shù)墓芾矸椒ǎ纬稍鲞M(jìn)理解的交流和溝通渠道。Northcote Parkinson)對(duì)行政管理的研究是在對(duì)行政部門的管理狀態(tài)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。帕金森論述說，人們一般有兩種認(rèn)識(shí)，一種是文職人員總數(shù)的上升必然是所要完成的工作量不斷上升的反映，另一種是官員數(shù)量的倍增必然使其中的某些人無事可做或者使所有的官員縮短工作時(shí)間。最后，帕金森以數(shù)學(xué)形式提出了這條定律：在任何一個(gè)實(shí)際上處于和平時(shí)期的行政部門中，可以預(yù)料其工作人員將按下列公式增加：X=2Km+L/N。麥格雷戈(Douglas Murruy Mc Gregor)對(duì)管理學(xué)和行政學(xué)的重要影響不僅在于他引起了管理學(xué)界對(duì)馬斯洛的需要層次論的濃厚興趣，而且在于他提出的X理論和Y理論促進(jìn)了對(duì)人事管理及不同的管理方式的深入研究。這種假設(shè)是：①一般人的天性是懶惰的——他想盡可能少干工作；②缺乏抱負(fù)，不喜歡負(fù)責(zé)任，寧愿被人領(lǐng)導(dǎo)；③生來是以自我為中心的，對(duì)組織的需要漠不關(guān)心；④在本性上抵制變革；⑤易于上當(dāng)受騙，不很聰明，容易受到騙子和煽動(dòng)家的愚弄。Y理論對(duì)人的假設(shè)與X理論相反，因此導(dǎo)致的管理方式也有所不同。從實(shí)質(zhì)上說，麥格雷戈探討的是創(chuàng)造一個(gè)健全的組織機(jī)構(gòu)的方法，以便允許最大限度地發(fā)揮人的潛力，這種思想無論是對(duì)企業(yè)界還是對(duì)公共部門的行政管理都有重要的影響。Lindblom)是耶魯大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和長(zhǎng)期從事研究公共政策的學(xué)者。①價(jià)值目標(biāo)的選擇與所需行為的經(jīng)驗(yàn)分析是否可以截然分開；②手段和目的是否可以截然分開；③對(duì)一項(xiàng)政策是否可以取得一致意見；④是否對(duì)每一個(gè)有關(guān)的重要因素都全面綜合地加以考慮；⑤是否經(jīng)常大量地依靠理論。林德布洛姆的研究對(duì)公共政策領(lǐng)域的發(fā)展有較大的影響。從行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容看，由于受到行為科學(xué)及其他學(xué)科的影響，效率、組織結(jié)構(gòu)、工作程序等等仍然是引起人們重視的問題。這種深入的研究要求綜合運(yùn)用多種學(xué)科的知識(shí)和概念，從而開辟出許多新的研究領(lǐng)域和課題并使行政學(xué)的研究呈現(xiàn)出一種多元的、多方向的發(fā)展的趨勢(shì)。這一時(shí)期，行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長(zhǎng)足發(fā)展，主要表現(xiàn)在：①政策分析的興起。②管理科學(xué)的發(fā)展。50年代的行政學(xué)認(rèn)為官僚體制是恭順的、沉悶的和狹隘的。1960年，美國(guó)行政學(xué)會(huì)成立比較研究小組，并獲得福利基金會(huì)的資助，比較行政學(xué)研究最重要的成就是促進(jìn)了行政生態(tài)學(xué)的發(fā)展。常識(shí)法傾向于把正式名稱和規(guī)章作為組織的特征，認(rèn)為組織的目的就是其創(chuàng)立者和領(lǐng)導(dǎo)者的目標(biāo)。負(fù)熵規(guī)律闡明只有當(dāng)系統(tǒng)從外界輸入的能量超過它們?cè)谵D(zhuǎn)化和輸出過程中所耗費(fèi)的能量時(shí)，它們才能生存并保持其獨(dú)有的內(nèi)部秩序。開放系統(tǒng)是運(yùn)動(dòng)著的，朝著分化和精細(xì)的方向發(fā)展。40年代末及50年代初績(jī)效預(yù)算的興起，擺脫了以消極防弊、控制監(jiān)督為中心的傳統(tǒng)預(yù)算制度，建立了旨在謀求提高公共支出效果的以“管理為中心”的預(yù)算體系，但其局限性很大，績(jī)效分析過于細(xì)碎，缺乏整體觀念，而且許多行政行為很難用數(shù)量方法進(jìn)行分析測(cè)量。德羅爾(Yehezkel Dror)，于1967年發(fā)表題為《政策分析員：政府機(jī)構(gòu)中的一種新的職業(yè)角色》的長(zhǎng)篇論文。與系統(tǒng)分析相比，政策分析的主要特征是：①重視在行政決策和公共政策制訂過程中的政治因素，而不是忽視或抱著屈就的態(tài)度對(duì)待政治影響。除了定量分析和成本收益評(píng)析外，備選方案的定性研究也是必須的。⑤強(qiáng)化對(duì)未來狀態(tài)的預(yù)測(cè)分析。他大膽預(yù)言：“在未來20—25年間，我們將為現(xiàn)存的官僚制送終，迎接更適合20世紀(jì)工業(yè)化需要的新社會(huì)制度的誕生。他問道：“官僚制對(duì)于革命的必要和恰如其分的反應(yīng)是什么樣的?”“官僚制必須要在自覺的水平上對(duì)革命作出反應(yīng)嗎?”但他并沒有明確地回答這些問題。彼得(Laurence J根據(jù)對(duì)雇員在等級(jí)制度中晉升方式及其晉升后履職情況的研究，在概括上百個(gè)實(shí)際案例的基礎(chǔ)上，作者們對(duì)彼得原理表述為：“在等級(jí)制度中，每一名雇員都趨向于晉升到他所不能勝任的等級(jí)上”。彼得認(rèn)為，應(yīng)建立一門研究等級(jí)制度的新科學(xué)——等級(jí)制度學(xué)，這門學(xué)科無論在公共行政還是在私人行政領(lǐng)域都將有很大的應(yīng)用性?？挤蚵赋?，在美國(guó)政治與行政體制中，代議制(立法機(jī)構(gòu))、政治中立權(quán)限(官僚機(jī)構(gòu)、職業(yè)文官)、行政領(lǐng)導(dǎo)(政務(wù)人員)三者的地位和相互關(guān)系總是處于變革和調(diào)整之中。其解決辦法是實(shí)行“行政分權(quán)”，形成公眾對(duì)政府工作的有效參與和監(jiān)督。在美國(guó)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的顯著特點(diǎn)是低速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)相交織，結(jié)束了美國(guó)歷史上第二個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期(1939_1969)和美國(guó)稱霸資本主義世界的黃金時(shí)代；公民權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、水門事件、能源危機(jī)等帶來的社會(huì)政治問題，使公眾對(duì)政府喪失了信心。受政治學(xué)后行為主義思潮的影響，行政學(xué)研究更加注重政府行政的社會(huì)和政治意義。George Frederickson)的《論新公共行政學(xué)》。新行政學(xué)的基本概念是分權(quán)、放權(quán)、組織評(píng)估、公眾參與等相關(guān)的術(shù)語，認(rèn)為政府不僅要盡可能經(jīng)濟(jì)有效地執(zhí)行立法命令，而且要影響和制定有關(guān)“改進(jìn)所有人生活質(zhì)量的各種政策”。行政官員必須了解和把握權(quán)威層級(jí)內(nèi)的地位、政治生活、權(quán)力等正式和非正式的各種關(guān)系。通過訓(xùn)練使行政人員降低對(duì)權(quán)威層級(jí)的依賴，承受各種風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，提高行政機(jī)構(gòu)整體適應(yīng)各種社會(huì)環(huán)境的能力。C在這種情況下，不論好壞，政府已直接或間接地變成了一個(gè)主要的革新者、經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者、社會(huì)價(jià)值觀的倡導(dǎo)者和維護(hù)者。政府既要重視政策的后果及其影響，又要使之符合法定的程序。莫舍由此指出了行政組織、公共服務(wù)、人事制度和高等教育的發(fā)展方向。他認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)資歷的“發(fā)跡主義”和僵化的職位分類束縛了行政組織和行政人員，使其缺乏靈活反應(yīng)的能力。威爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)1972年發(fā)表的《自我評(píng)估的組織》一文。因此，他主張應(yīng)將知識(shí)和權(quán)力結(jié)合起來，政府應(yīng)扶持社會(huì)的評(píng)估組織，建立和發(fā)展政府內(nèi)部獨(dú)立的專門評(píng)估機(jī)構(gòu)。Weiss)的《評(píng)估研究：評(píng)估計(jì)劃有效性的方法》一書，對(duì)政府計(jì)劃評(píng)估的目的、問題和方法進(jìn)行了詳細(xì)闡述。評(píng)估的主要用戶是基金組織(政府的、私人的、基金會(huì)的)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、特定項(xiàng)目、計(jì)劃委托人等。第二，客觀性。第五，評(píng)估者的自主性(自治)。②“企業(yè)家政府”理論的興起。③政策科學(xué)的繁榮。以1986年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南(James MT只有充分理解政府行政的立場(chǎng)和職責(zé)，才能從根本上改善政府管理?！皣?guó)家的和非國(guó)家的組織界線不清的情況很多。這本系統(tǒng)科學(xué)專業(yè)研究生使用的參考書，對(duì)系統(tǒng)分析和政策科學(xué)的基本理論進(jìn)行了總結(jié)，并用不同領(lǐng)域中應(yīng)用的案例說明基本理論的實(shí)際應(yīng)用，理論與實(shí)踐相結(jié)合，具有鮮明的特色。1981年，美國(guó)憲法學(xué)家克里斯羅夫(Samuel Krislov)和羅森布盧姆(David在現(xiàn)代社會(huì)，政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，他們認(rèn)為只有通過代議制(即民有的政府)和公眾的參與制(即民治的政府)，使公眾有可能參與官僚機(jī)構(gòu)及其決策過程，才能使官僚權(quán)力與民主的原則相一致。賴特從主要的政策問題、參與者的行為原則、完成政府間行動(dòng)的機(jī)制和技術(shù)等三個(gè)方面，將美國(guó)1900年以來國(guó)家、州和地方政府的關(guān)系劃分為沖突、合作、集中、創(chuàng)造、競(jìng)爭(zhēng)和測(cè)算等6個(gè)階段。政府間關(guān)系具有對(duì)抗性。在這里，我們主要介紹該書的第二章，由南加州大學(xué)行政學(xué)院巴克(Catherine G美國(guó)行政學(xué)的公共利益主題主要研究的內(nèi)容是時(shí)間與公共利益和公共利益的實(shí)現(xiàn)過程、公共利益的特點(diǎn)等，研究在行政管理過程中如何體現(xiàn)公共利益原則、如何處理長(zhǎng)期利益與短期利益、局部利益和整體利益、群眾利益和全體利益、官僚組織利益與國(guó)家利益、效率和公平等的關(guān)系，對(duì)行政組織的設(shè)計(jì)、層級(jí)結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、行政決策、行政行為的研究有重要意義。從19世紀(jì)80年代產(chǎn)生至今經(jīng)歷的一百多年的歷史，如果說前半個(gè)多世紀(jì)西方行政學(xué)經(jīng)歷了從創(chuàng)立到形成(正統(tǒng)時(shí)期)以至自我調(diào)整(批評(píng)與轉(zhuǎn)變時(shí)期)，那么，自20世紀(jì)60年代以來則進(jìn)入了大發(fā)展時(shí)期。進(jìn)入80年代以來，對(duì)行政學(xué)歷史的回顧與反思，以及吸收企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)以達(dá)到精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、減少政府財(cái)政開支、提高政府行政效率之目的，這些都已說明，行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科已經(jīng)確定了它的地位和所要研究的領(lǐng)域，但其理論體系和研究?jī)?nèi)容仍在不斷的發(fā)展變化中。它們對(duì)西方文官制度的形成以及行政學(xué)理論的產(chǎn)生都具有很大的影響，對(duì)現(xiàn)代世界各國(guó)的行政實(shí)踐也具有重要意義。隋唐時(shí)又演化為以“三省六部”制為核心的中央行政體制。內(nèi)閣制本身已具有了現(xiàn)代行政體制的雛形。在中國(guó)古代官吏制度中，尤以建立于隋朝、完備于唐朝的科舉制度最為完善。在中國(guó)古代行政體制和官吏制度的歷史演變過程中，出現(xiàn)了許許多多杰出的政治家和思想家，他們或是致力于官制改革，或是致力于著書立說，所提出的各種理論和學(xué)說對(duì)歷代王朝的興起、強(qiáng)盛和龐大的官吏隊(duì)伍的形成、發(fā)展有深遠(yuǎn)的影響。(一)民本思想1．民為邦本的思想怎樣看待和對(duì)待“民”，是任何管理理論的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，古今中外，概莫能外。大政上》中說：“聞之于政也，民無不以為本也，國(guó)以為本，君以為本，吏以為本。首先，姜尚認(rèn)為，民眾是治國(guó)的根本，人心所向是至關(guān)重要的政略?！?同上)認(rèn)為治理國(guó)家的關(guān)鍵，是統(tǒng)治者要體察民心，根據(jù)民心的憂樂向背來進(jìn)行管理。守士篇》)其次，如何實(shí)現(xiàn)人心所向呢?姜尚認(rèn)為統(tǒng)治者要做到“仁”、“義”、“道”，核心是“利”。仁之所在，天下歸之。道之所在，天下歸之。另外，試比較一下，“天下非一人之天下”，與“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的主張有天壤之別。賞罰如加諸身，賦斂如取于已，此愛民之道也。２．民貴君輕的思想儒家政治思想主要是“德政”、“禮治”，至孟子發(fā)展為“仁政”。盡心下》)說的是民、國(guó)家、君主三者重要性的排列次序，實(shí)際上講的是三者之間的關(guān)系?！?《孟子”(《孟子離婁上》)“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂。”(《孟子(2)君與民的船水關(guān)系的觀點(diǎn)在君與民關(guān)系問題上，中國(guó)古代許多思想家把它比喻為船和水的關(guān)系。水則載舟，水則覆舟。王霸》)唐太宗李世民從隋末農(nóng)民起義中看到了民眾的力量，他說：“可愛非君，可畏非民，天子者，有道則人推而為主，無道則人棄而不用，誠(chéng)可畏也。３．安民思想(1)孔子的使民以義、以時(shí)的思想治國(guó)以民為本，必然導(dǎo)出安民、富民等思想的提出。學(xué)而》)要求統(tǒng)治者愛惜民力，節(jié)省費(fèi)用，不違農(nóng)時(shí)。檀弓下》記載，一次孔子路過泰山，見一婦人在墓前啼哭，便讓子路去問，才知一家三代死于虎口。這些休養(yǎng)生息的政策，對(duì)于醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷和恢復(fù)封建統(tǒng)治秩序，無疑起了積極的促進(jìn)作用。首先，他提出“省征發(fā)”，“輕關(guān)市”，“以厚商而利農(nóng)”；其次，主張“以節(jié)財(cái)愛民為務(wù)”，停辦一切“不急工程”，力諫減少皇室費(fèi)用；第三，慎選廉潔官吏，愛養(yǎng)百姓；第四，改革稅收制度，實(shí)行“一條鞭法”，簡(jiǎn)化了稅收征收手續(xù)，減少了官吏從中營(yíng)私舞弊的可能。朕觀前代君臣，每多好大喜功，勞民傷財(cái)，……虛耗元?dú)猓舷陆瓏?，民生日戚，深可為鑒。他還以他的權(quán)威傳播民本思想，逐步消除滿族軍事貴族的輕民、掠民、殘民意識(shí)。牧民》)意思是說，懂得給百姓以好處，就會(huì)從百姓那里得到好處，這是治理國(guó)家的一個(gè)法寶。”(《管子茍無恒心，放辟邪侈無不為已。孟子認(rèn)為，這種做法是“惠而不知為政”。(3)諸葛亮的富國(guó)安家思想諸葛亮作為務(wù)實(shí)的政治家，主張“為政以安民為本”(《諸葛亮集便宜十六策為了做到“阜民之財(cái)”，他實(shí)行了獎(jiǎng)勵(lì)墾荒、鼓勵(lì)移民、發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、解放奴隸為平民和限制為僧為道等政策措施。他說：“凡事皆當(dāng)防微杜漸，縱馳之后，則難整頓。(1)法律是治理國(guó)家的根本正如商鞅所說：“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也?！?《管子有度》)認(rèn)為只有以法治國(guó)，才能使國(guó)家富強(qiáng)?！?《韓非子”“商有亂政，而作湯刑。秦孝公重用商鞅“變法修刑”，商鞅以《法經(jīng)》為藍(lán)本，結(jié)合秦的具體情況，改六法為六律，并頒布了一系列維護(hù)封建土地所有制、促進(jìn)封建地主經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法令，主要有《墾令》、《開阡陌封疆》、《明尊卑爵秩》、《告奸連坐令》等。武帝時(shí)又制定“越宮律”二十七篇、“朝律”六篇，共六十篇，統(tǒng)稱《漢律》?！?《商君書”(《商君書因此，他主張“一賞”、“一刑”、“一教”，即統(tǒng)一的賞賜、刑罰和教育。賞刑》)所謂“刑無等級(jí)”，就是不以人的社會(huì)地位、政治等級(jí)為轉(zhuǎn)移來定刑。有善于前，有過于后，不為