【正文】 的體制、組織、結構、職能、決策、人事行政、財務行政等各個方面。I即組織是人與人相互關系的總體。因此，行政領導的主要任務是掌握好“經(jīng)濟刺激”的方法，以保持這種“個人的凈償還”，維持組織系統(tǒng)的平衡和效率。馬斯洛(A馬斯洛于1943年在“人的激勵理論”一文中首次提出了這一理論，并于1954年在其名著《動機與人格》(或譯《激勵與人格》)中作了進一步闡述。這種觀點無疑對傳統(tǒng)的管理理論提出了挑戰(zhàn)。與之相適應，各國行政管理在官僚體制、行政權力、行政職能等方面發(fā)生了根本性的變化。傳統(tǒng)的管理理論的局限性越來越明顯地暴露出來，它不僅受到來自行為科學的挑戰(zhàn)，而且受到社會系統(tǒng)理論、決策理論、政策科學等多方面的挑戰(zhàn)。A他在行政學研究方面最主要的著作是1946年在《公共行政評論》雜志上發(fā)表的一篇論文《行政管理格言》和1947年出版的著作《行政行為》。同時，像專業(yè)分工、控制幅度、命令統(tǒng)一等原則也是相互沖突的。”西蒙的主要觀點包括：①管理就是決策。③與“完全理性”、“尋求最優(yōu)”的經(jīng)濟人不同，“行政人”(或譯“管理人”)是在“有限理性”的范圍內(nèi)運用相對簡單的經(jīng)驗方法按照“滿意原則”挑選決策方案并進行決策的。從1946年起，約翰19世紀20年代，社會學家們將其引入社會生活的研究。他認為這些因素可以說明公共政策和行政的某些起因。里格斯(Fred阿普爾比(Paul H在《大民主》一書中，阿普爾比指出，政治介入行政的作用在于防止專橫地運用官僚權力。阿普爾比在他的著作中還將政府和企業(yè)進行了比較，認為政府與企業(yè)不同，“政府就是行政工作”。福萊特在《新國家》(1921年)一書中的論點，主張實行行政多元論的政治決策模式，他們終極目的是使官僚的必要性和民主價值能夠趨于一致。由于政黨制度的影響，行政官員始終面臨政治壓力，各行政機構勢必會卷入維持和擴大它們的政治支持的活動中去；行政官員們力求建立密切的社會關系，通過廣泛的社會活動來獲得公眾的承認。組織是探求行政的靜態(tài)模型，是行政系統(tǒng)中政府與民眾相聯(lián)系的結構，包括人事關系的結構、權力結構等。赫德森認為：在現(xiàn)代行政的多數(shù)領域中，專業(yè)化正在日益增長和深化；行政管理的有效性取決于各專業(yè)部門的協(xié)調和合作的程度；要進行協(xié)作，組織只是一個手段，重要的是必須有統(tǒng)一的目標和政策，運用和發(fā)展適當?shù)墓芾矸椒ǎ纬稍鲞M理解的交流和溝通渠道。Northcote Parkinson)對行政管理的研究是在對行政部門的管理狀態(tài)進行統(tǒng)計調查的基礎上進行的。帕金森論述說，人們一般有兩種認識，一種是文職人員總數(shù)的上升必然是所要完成的工作量不斷上升的反映，另一種是官員數(shù)量的倍增必然使其中的某些人無事可做或者使所有的官員縮短工作時間。最后，帕金森以數(shù)學形式提出了這條定律：在任何一個實際上處于和平時期的行政部門中，可以預料其工作人員將按下列公式增加：X=2Km+L/N。麥格雷戈(Douglas Murruy Mc Gregor)對管理學和行政學的重要影響不僅在于他引起了管理學界對馬斯洛的需要層次論的濃厚興趣，而且在于他提出的X理論和Y理論促進了對人事管理及不同的管理方式的深入研究。這種假設是：①一般人的天性是懶惰的——他想盡可能少干工作；②缺乏抱負，不喜歡負責任，寧愿被人領導；③生來是以自我為中心的，對組織的需要漠不關心；④在本性上抵制變革；⑤易于上當受騙，不很聰明，容易受到騙子和煽動家的愚弄。Y理論對人的假設與X理論相反，因此導致的管理方式也有所不同。從實質上說，麥格雷戈探討的是創(chuàng)造一個健全的組織機構的方法，以便允許最大限度地發(fā)揮人的潛力，這種思想無論是對企業(yè)界還是對公共部門的行政管理都有重要的影響。Lindblom)是耶魯大學的經(jīng)濟學家和長期從事研究公共政策的學者。①價值目標的選擇與所需行為的經(jīng)驗分析是否可以截然分開；②手段和目的是否可以截然分開；③對一項政策是否可以取得一致意見；④是否對每一個有關的重要因素都全面綜合地加以考慮；⑤是否經(jīng)常大量地依靠理論。林德布洛姆的研究對公共政策領域的發(fā)展有較大的影響。從行政學的研究內(nèi)容看，由于受到行為科學及其他學科的影響，效率、組織結構、工作程序等等仍然是引起人們重視的問題。這種深入的研究要求綜合運用多種學科的知識和概念，從而開辟出許多新的研究領域和課題并使行政學的研究呈現(xiàn)出一種多元的、多方向的發(fā)展的趨勢。這一時期，行政學研究在深度和廣度上都得到了長足發(fā)展，主要表現(xiàn)在：①政策分析的興起。②管理科學的發(fā)展。50年代的行政學認為官僚體制是恭順的、沉悶的和狹隘的。1960年，美國行政學會成立比較研究小組，并獲得福利基金會的資助，比較行政學研究最重要的成就是促進了行政生態(tài)學的發(fā)展。常識法傾向于把正式名稱和規(guī)章作為組織的特征，認為組織的目的就是其創(chuàng)立者和領導者的目標。負熵規(guī)律闡明只有當系統(tǒng)從外界輸入的能量超過它們在轉化和輸出過程中所耗費的能量時，它們才能生存并保持其獨有的內(nèi)部秩序。開放系統(tǒng)是運動著的，朝著分化和精細的方向發(fā)展。40年代末及50年代初績效預算的興起，擺脫了以消極防弊、控制監(jiān)督為中心的傳統(tǒng)預算制度，建立了旨在謀求提高公共支出效果的以“管理為中心”的預算體系，但其局限性很大，績效分析過于細碎，缺乏整體觀念，而且許多行政行為很難用數(shù)量方法進行分析測量。德羅爾(Yehezkel Dror)，于1967年發(fā)表題為《政策分析員：政府機構中的一種新的職業(yè)角色》的長篇論文。與系統(tǒng)分析相比，政策分析的主要特征是：①重視在行政決策和公共政策制訂過程中的政治因素，而不是忽視或抱著屈就的態(tài)度對待政治影響。除了定量分析和成本收益評析外，備選方案的定性研究也是必須的。⑤強化對未來狀態(tài)的預測分析。他大膽預言：“在未來20—25年間，我們將為現(xiàn)存的官僚制送終，迎接更適合20世紀工業(yè)化需要的新社會制度的誕生。他問道：“官僚制對于革命的必要和恰如其分的反應是什么樣的?”“官僚制必須要在自覺的水平上對革命作出反應嗎?”但他并沒有明確地回答這些問題。彼得(Laurence J根據(jù)對雇員在等級制度中晉升方式及其晉升后履職情況的研究，在概括上百個實際案例的基礎上，作者們對彼得原理表述為：“在等級制度中，每一名雇員都趨向于晉升到他所不能勝任的等級上”。彼得認為，應建立一門研究等級制度的新科學——等級制度學，這門學科無論在公共行政還是在私人行政領域都將有很大的應用性。考夫曼指出，在美國政治與行政體制中，代議制(立法機構)、政治中立權限(官僚機構、職業(yè)文官)、行政領導(政務人員)三者的地位和相互關系總是處于變革和調整之中。其解決辦法是實行“行政分權”，形成公眾對政府工作的有效參與和監(jiān)督。在美國，社會經(jīng)濟的顯著特點是低速增長和結構性經(jīng)濟危機相交織，結束了美國歷史上第二個經(jīng)濟高速發(fā)展時期(1939_1969)和美國稱霸資本主義世界的黃金時代；公民權運動、越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機等帶來的社會政治問題，使公眾對政府喪失了信心。受政治學后行為主義思潮的影響，行政學研究更加注重政府行政的社會和政治意義。George Frederickson)的《論新公共行政學》。新行政學的基本概念是分權、放權、組織評估、公眾參與等相關的術語，認為政府不僅要盡可能經(jīng)濟有效地執(zhí)行立法命令，而且要影響和制定有關“改進所有人生活質量的各種政策”。行政官員必須了解和把握權威層級內(nèi)的地位、政治生活、權力等正式和非正式的各種關系。通過訓練使行政人員降低對權威層級的依賴，承受各種風險的挑戰(zhàn)，提高行政機構整體適應各種社會環(huán)境的能力。C在這種情況下，不論好壞，政府已直接或間接地變成了一個主要的革新者、經(jīng)濟的主導者、社會價值觀的倡導者和維護者。政府既要重視政策的后果及其影響，又要使之符合法定的程序。莫舍由此指出了行政組織、公共服務、人事制度和高等教育的發(fā)展方向。他認為，強調資歷的“發(fā)跡主義”和僵化的職位分類束縛了行政組織和行政人員，使其缺乏靈活反應的能力。威爾達夫斯基(Aaron Wildavsky)1972年發(fā)表的《自我評估的組織》一文。因此，他主張應將知識和權力結合起來，政府應扶持社會的評估組織，建立和發(fā)展政府內(nèi)部獨立的專門評估機構。Weiss)的《評估研究：評估計劃有效性的方法》一書，對政府計劃評估的目的、問題和方法進行了詳細闡述。評估的主要用戶是基金組織(政府的、私人的、基金會的)、國家機構、特定項目、計劃委托人等。第二，客觀性。第五，評估者的自主性(自治)。②“企業(yè)家政府”理論的興起。③政策科學的繁榮。以1986年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、美國經(jīng)濟學家布坎南(James MT只有充分理解政府行政的立場和職責，才能從根本上改善政府管理?！皣业暮头菄业慕M織界線不清的情況很多。這本系統(tǒng)科學專業(yè)研究生使用的參考書，對系統(tǒng)分析和政策科學的基本理論進行了總結，并用不同領域中應用的案例說明基本理論的實際應用，理論與實踐相結合，具有鮮明的特色。1981年，美國憲法學家克里斯羅夫(Samuel Krislov)和羅森布盧姆(David在現(xiàn)代社會，政府權力不斷擴張，他們認為只有通過代議制(即民有的政府)和公眾的參與制(即民治的政府)，使公眾有可能參與官僚機構及其決策過程，才能使官僚權力與民主的原則相一致。賴特從主要的政策問題、參與者的行為原則、完成政府間行動的機制和技術等三個方面，將美國1900年以來國家、州和地方政府的關系劃分為沖突、合作、集中、創(chuàng)造、競爭和測算等6個階段。政府間關系具有對抗性。在這里，我們主要介紹該書的第二章，由南加州大學行政學院巴克(Catherine G美國行政學的公共利益主題主要研究的內(nèi)容是時間與公共利益和公共利益的實現(xiàn)過程、公共利益的特點等，研究在行政管理過程中如何體現(xiàn)公共利益原則、如何處理長期利益與短期利益、局部利益和整體利益、群眾利益和全體利益、官僚組織利益與國家利益、效率和公平等的關系，對行政組織的設計、層級結構、權責劃分、行政決策、行政行為的研究有重要意義。從19世紀80年代產(chǎn)生至今經(jīng)歷的一百多年的歷史，如果說前半個多世紀西方行政學經(jīng)歷了從創(chuàng)立到形成(正統(tǒng)時期)以至自我調整(批評與轉變時期)，那么，自20世紀60年代以來則進入了大發(fā)展時期。進入80年代以來，對行政學歷史的回顧與反思，以及吸收企業(yè)管理經(jīng)驗以達到精簡政府機構、減少政府財政開支、提高政府行政效率之目的，這些都已說明，行政學作為一門獨立的學科已經(jīng)確定了它的地位和所要研究的領域，但其理論體系和研究內(nèi)容仍在不斷的發(fā)展變化中。它們對西方文官制度的形成以及行政學理論的產(chǎn)生都具有很大的影響，對現(xiàn)代世界各國的行政實踐也具有重要意義。隋唐時又演化為以“三省六部”制為核心的中央行政體制。內(nèi)閣制本身已具有了現(xiàn)代行政體制的雛形。在中國古代官吏制度中，尤以建立于隋朝、完備于唐朝的科舉制度最為完善。在中國古代行政體制和官吏制度的歷史演變過程中，出現(xiàn)了許許多多杰出的政治家和思想家，他們或是致力于官制改革，或是致力于著書立說，所提出的各種理論和學說對歷代王朝的興起、強盛和龐大的官吏隊伍的形成、發(fā)展有深遠的影響。(一)民本思想1．民為邦本的思想怎樣看待和對待“民”，是任何管理理論的基礎和出發(fā)點，古今中外，概莫能外。大政上》中說：“聞之于政也，民無不以為本也，國以為本，君以為本，吏以為本。首先，姜尚認為，民眾是治國的根本，人心所向是至關重要的政略?！?同上)認為治理國家的關鍵，是統(tǒng)治者要體察民心，根據(jù)民心的憂樂向背來進行管理。守士篇》)其次，如何實現(xiàn)人心所向呢?姜尚認為統(tǒng)治者要做到“仁”、“義”、“道”，核心是“利”。仁之所在，天下歸之。道之所在，天下歸之。另外，試比較一下，“天下非一人之天下”，與“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的主張有天壤之別。賞罰如加諸身，賦斂如取于已，此愛民之道也。２．民貴君輕的思想儒家政治思想主要是“德政”、“禮治”，至孟子發(fā)展為“仁政”。盡心下》)說的是民、國家、君主三者重要性的排列次序，實際上講的是三者之間的關系?！?《孟子”(《孟子離婁上》)“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂。”(《孟子(2)君與民的船水關系的觀點在君與民關系問題上，中國古代許多思想家把它比喻為船和水的關系。水則載舟，水則覆舟。王霸》)唐太宗李世民從隋末農(nóng)民起義中看到了民眾的力量，他說：“可愛非君，可畏非民，天子者，有道則人推而為主，無道則人棄而不用，誠可畏也。３．安民思想(1)孔子的使民以義、以時的思想治國以民為本，必然導出安民、富民等思想的提出。學而》)要求統(tǒng)治者愛惜民力，節(jié)省費用，不違農(nóng)時。檀弓下》記載，一次孔子路過泰山，見一婦人在墓前啼哭，便讓子路去問，才知一家三代死于虎口。這些休養(yǎng)生息的政策，對于醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和恢復封建統(tǒng)治秩序，無疑起了積極的促進作用。首先，他提出“省征發(fā)”，“輕關市”，“以厚商而利農(nóng)”；其次，主張“以節(jié)財愛民為務”，停辦一切“不急工程”，力諫減少皇室費用；第三，慎選廉潔官吏，愛養(yǎng)百姓；第四，改革稅收制度，實行“一條鞭法”，簡化了稅收征收手續(xù)，減少了官吏從中營私舞弊的可能。朕觀前代君臣，每多好大喜功，勞民傷財，……虛耗元氣，上下江囂，民生日戚，深可為鑒。他還以他的權威傳播民本思想，逐步消除滿族軍事貴族的輕民、掠民、殘民意識。牧民》)意思是說，懂得給百姓以好處，就會從百姓那里得到好處，這是治理國家的一個法寶。”(《管子茍無恒心，放辟邪侈無不為已。孟子認為，這種做法是“惠而不知為政”。(3)諸葛亮的富國安家思想諸葛亮作為務實的政治家，主張“為政以安民為本”(《諸葛亮集便宜十六策為了做到“阜民之財”，他實行了獎勵墾荒、鼓勵移民、發(fā)展經(jīng)濟作物、解放奴隸為平民和限制為僧為道等政策措施。他說：“凡事皆當防微杜漸，縱馳之后，則難整頓。(1)法律是治理國家的根本正如商鞅所說：“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也?！?《管子有度》)認為只有以法治國，才能使國家富強。”(《韓非子”“商有亂政，而作湯刑。秦孝公重用商鞅“變法修刑”，商鞅以《法經(jīng)》為藍本，結合秦的具體情況，改六法為六律，并頒布了一系列維護封建土地所有制、促進封建地主經(jīng)濟發(fā)展的法律法令，主要有《墾令》、《開阡陌封疆》、《明尊卑爵秩》、《告奸連坐令》等。武帝時又制定“越宮律”二十七篇、“朝律”六篇，共六十篇，統(tǒng)稱《漢律》?！?《商君書”(《商君書因此，他主張“一賞”、“一刑”、“一教”，即統(tǒng)一的賞賜、刑罰和教育。賞刑》)所謂“刑無等級”，就是不以人的社會地位、政治等級為轉移來定刑。有善于前，有過于后，不為