【正文】 的異質(zhì)性。這種重疊性是過(guò)渡社會(huì)的公共行政特有的現(xiàn)象。任何一種行政制度都有理論與實(shí)踐脫節(jié)的形式主義，都可以找到政策、法令不能貫徹的事例，但只有像現(xiàn)代泰國(guó)和菲律賓這樣的過(guò)渡社會(huì)，形式主義才達(dá)到了它的頂峰。官僚間的政治比重越高，效率、理性等純行政標(biāo)準(zhǔn)可能越低。組織中目標(biāo)的性質(zhì)組織中的目標(biāo)可分為戰(zhàn)略目標(biāo)、策略目標(biāo)以及方案和任務(wù)。步驟五，對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議，以形成一個(gè)完整的目標(biāo)體系，并將達(dá)成協(xié)議的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)送上一級(jí)。中國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展自上世紀(jì)80年代起,行政學(xué)教育在我國(guó)高等院校教育體系中陸續(xù)得以恢復(fù),并在接下來(lái)的20余年中得以快速發(fā)展。如何克服這些業(yè)已存在的危機(jī)和隱患,進(jìn)而尋找中國(guó)公共行政學(xué)新的增長(zhǎng)點(diǎn),已經(jīng)成為相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)W者的一道難題。在20 世紀(jì)80年代以前,行政學(xué)專業(yè)以及相關(guān)研究領(lǐng)域受到“極左”思潮、意識(shí)形態(tài)偏見以及文化大革命等多重因素干擾, 被明令取締。但值得關(guān)注的是,經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展,時(shí)至今日還有相當(dāng)數(shù)量的中國(guó)公共行政學(xué)學(xué)者仍然將研究重點(diǎn)放在西方公共行政學(xué)的理論體系上,對(duì)公共行政學(xué)的中國(guó)化、本土化關(guān)注不夠。西方公共行政學(xué)扎根于其特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度、行政文化和政府體制之上,是對(duì)西方社會(huì)政府運(yùn)行過(guò)程和政黨政治實(shí)踐的概括和總結(jié)。西方社會(huì)已經(jīng)經(jīng)歷并不斷經(jīng)歷著變革，行政學(xué)理論也在隨之發(fā)生著變化和發(fā)展，在目前全世界國(guó)際化的趨勢(shì)下，各國(guó)的各種思想、理論、方法也在相互滲透、相互融合、相互借鑒，有些以前奉為經(jīng)典的理論已經(jīng)進(jìn)化，有些理論已經(jīng)過(guò)時(shí)，我們要對(duì)原有的理論體系進(jìn)行梳理，要及時(shí)掌握西方行政理論的進(jìn)步及發(fā)展方向，要積極吸取其精華內(nèi)容為我所用。最后，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀的研究，不斷總結(jié)和發(fā)展社會(huì)主義行政理論。具有諷刺意味的是，這場(chǎng)新民主運(yùn)動(dòng)對(duì)于早期民主主義的要求，如權(quán)力分散、權(quán)力制衡等進(jìn)行了抨擊，認(rèn)為牽制和制衡非但不能支持自由，反而使自由遭到危害，不會(huì)成為暴政的克星，反倒會(huì)成為特權(quán)和利益的堡壘。正是在這種資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部不同階層之間的利益沖突因社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況的變化而日益激化，以及反映中產(chǎn)階級(jí)利益要求的民主主義者發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)政治改革運(yùn)動(dòng)的社會(huì)條件下，威爾遜明確提出了要建立一門獨(dú)立的行政學(xué)。他認(rèn)為，“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府； 它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷?！薄罢问?在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)?方面的國(guó)家活動(dòng)，而在另一方面，?行政管理?則是?國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣。然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進(jìn)行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和之上的。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，任何組織都可以是三種組織形態(tài)的結(jié)合。存在著兩種組織形式：“世襲制” 和“封建制”。稱之為合理化的制度，是因?yàn)樗粚ｉT用來(lái)作為實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段；同時(shí)，稱之為合法化的制度，是因?yàn)樵诖祟惤M織中有著一系列規(guī)則和程序，一定的時(shí)候在組織中擔(dān)負(fù)一定職務(wù)的組織成員則必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則和程序去行使其權(quán)威。P43 要點(diǎn)為了鼓勵(lì)工人努力工作，完成定額，泰勒提出了這一原則，它主要體現(xiàn)在其計(jì)件工資方案中，其內(nèi)容主要包括：第一，通過(guò)工時(shí)研究和分析，制定出一個(gè)定額或標(biāo)準(zhǔn)。這種付酬制按照工人是否完成其定額而采取不同的工資率?！币?、政治與行政二分法的提出與發(fā)展行政與政治二分法觀點(diǎn)的主要代表人物是美國(guó)學(xué)者威爾遜和古德諾，威爾遜在《行政學(xué)之研究》一文對(duì)行政與政治的差別加以了闡述，他認(rèn)為：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！痹谡闻c行政二分法提出的基礎(chǔ)上，韋伯從組織體制的角度提出了官僚制理論，繼而出現(xiàn)了泰勒的科學(xué)管理理論和法約爾的一般管理理論，在一定程度上加強(qiáng)了政治與行政二分法的合理性?！边@就是著名的政治與行政兩分法的論點(diǎn)。這種控制可以通過(guò)法定的制度來(lái)達(dá)到，比如，英國(guó)的內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的體制。政黨制度由此保證了政治功能與行政功能之間的協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是政府成功地開展工作所必須的。（二）行政的適度集權(quán)化是政治與行政實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的必要途徑。因?yàn)橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間的必要協(xié)調(diào)。他認(rèn)為，環(huán)境首先影響著國(guó)家的行政制度及組織。我國(guó)當(dāng)前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。隨著改革開放進(jìn)程的啟動(dòng)，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的逐漸確立，服務(wù)導(dǎo)向型行政文化已經(jīng)開始萌芽、成長(zhǎng)。西蒙是從價(jià)值與事實(shí)的區(qū)分以及決策理論的觀點(diǎn)來(lái)看待政策問題與行政問題的區(qū)別的。以上區(qū)分原則并非將政策問題與行政問題的區(qū)分等同于價(jià)值與事實(shí)的區(qū)分，但是它與價(jià)值事實(shí)的區(qū)分有著密切關(guān)系。簡(jiǎn)述林德布洛姆的漸進(jìn)決策及其基本原則。（2）決策分析并不是萬(wàn)能的，對(duì)一項(xiàng)復(fù)雜決策來(lái)說(shuō)，分析永遠(yuǎn)沒有窮盡，有時(shí)或許還會(huì)造成錯(cuò)誤；而且在現(xiàn)實(shí)決策中，也不可能漫無(wú)止境地分析下去。首先，決策的漸進(jìn)性是由政治的一致性所決定的。（2）人們并“不是”生來(lái)就對(duì)組織上的需要采取消極或抵制態(tài)度，他們之所以會(huì)如此，是由于他們?cè)诮M織中的經(jīng)歷和遭遇所造成的。（4）外來(lái)的控制和懲罰的威脅并不是促進(jìn)人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的唯一方法。（6）在適當(dāng)?shù)臈l件下，一般人不僅能夠?qū)W會(huì)接受責(zé)任，而且能夠?qū)W會(huì)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。（9）動(dòng)力、發(fā)展的潛力、承擔(dān)責(zé)任的能力、指揮自己的行為使其朝向組織目標(biāo)的意愿，所有這些都存在于人們當(dāng)中，管理部門不應(yīng)該不理會(huì)它們，使人們有可能為他們自己而認(rèn)識(shí)和發(fā)揮這些人的特性，是管理部門的職責(zé)。應(yīng)盡可能建立公共部門與私人部門之間的合作機(jī)制，因?yàn)橛?jì)劃是所有公共事業(yè)的一個(gè)基本要素。尤其是，聯(lián)邦政府應(yīng)承認(rèn)州和地方的問題具有全國(guó)性，因此聯(lián)邦政府在處理這些問題時(shí)應(yīng)扮演一種領(lǐng)導(dǎo)角色。總之，古利克的行政改革方法意味著政府要承擔(dān)新的職能，所承擔(dān)的工作要更有效率，在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及對(duì)于作為一個(gè)整體的行政分支機(jī)構(gòu)而言要集中，而且專家的管理要接受民選行政首長(zhǎng)的直接控制，要服從立法機(jī)關(guān)的否決權(quán)并且要接受公眾監(jiān)督。在他看來(lái)，我們時(shí)代的中心問題正是官僚制與民主之間的潛在沖突。當(dāng)然，它們二者也有一些相抵觸的特點(diǎn)，例如，官僚制強(qiáng)調(diào)的是等級(jí)規(guī)則，而民主強(qiáng)調(diào)的是平等；官僚制依靠的是紀(jì)律和監(jiān)督，而民主強(qiáng)調(diào)的是自由原則。沃爾多認(rèn)為，要解決這個(gè)問題就必須在民主與官僚制之間尋求一種溶合，即承認(rèn)不僅民主是合乎需要的而且官僚制也是必不可少的。此外，我們還應(yīng)該作好周密的計(jì)劃以便保護(hù)自由和自生的領(lǐng)域。從理論方面看，新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，而且還是對(duì)廣大民眾生活各個(gè)方面都具有決定性影響的重要因素，它擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任。它以產(chǎn)出作為決策的基礎(chǔ)，即假定某一方案的選擇要基于對(duì)資源的有效利用，然而事實(shí)上，這種所謂完全科學(xué)的假設(shè)根本站不住腳，而且它導(dǎo)致了總體上的無(wú)效率。從理論研究來(lái)看，新公共行政學(xué)的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為：首先，超越了實(shí)證主義的研究模式。傳統(tǒng)行政學(xué)理論的研究范圍過(guò)于狹窄而且比較空洞，而新公共行政學(xué)者重新界定了行政組織的目的和意義，給行政組織理論賦予了一種規(guī)范性基礎(chǔ)并且提出了理論建構(gòu)的方向。運(yùn)用目標(biāo)管理方法應(yīng)注意哪些關(guān)鍵問題？ P220 一般來(lái)說(shuō)，運(yùn)用這種方法應(yīng)注意如下關(guān)鍵問題：(1)要嚴(yán)肅認(rèn)真地做好準(zhǔn)備工作，把實(shí)施目標(biāo)管理當(dāng)作一項(xiàng)大事來(lái)抓；(2)目標(biāo)要制定得比較明確，盡量用數(shù)量指標(biāo)表示，并且要規(guī)定完成任務(wù)、達(dá)到目標(biāo)的時(shí)間；(3)應(yīng)當(dāng)將這種管理方法用于比較長(zhǎng)期的組織任務(wù)；(4)落實(shí)到個(gè)人的目標(biāo)必須符合實(shí)際情況，每個(gè)人的目標(biāo)均不應(yīng)超過(guò)其自身所具有的實(shí)際承受能力；(5)對(duì)目標(biāo)完成情況的檢查方式很重要，對(duì)能力較低和缺乏自信心的組織成員來(lái)說(shuō)尤其重要；(6)應(yīng)充分開發(fā)和利用人際交流技能，特別是上下級(jí)之間信息溝通的技能。在他看來(lái)，這個(gè)階段的任務(wù)是搜集作為分析依據(jù)的材料，找出它們之間的相 互關(guān)系以及尋找新的備選方案。（4）論證了政策分析與政治因素的關(guān)系在他看來(lái)，與政策分析密切相關(guān)的政治因素主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：政治可行性；誰(shuí)是真 正的委托人。首先，他們必須一起確定企業(yè)的航標(biāo)，即總目標(biāo)，然后對(duì)總目標(biāo)進(jìn)行分解，使目標(biāo)流程分明。企業(yè)管理人員必須通過(guò)目標(biāo)對(duì)下級(jí)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)并以此來(lái)保證企業(yè)總目標(biāo)，如果沒有方向一致的分目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)每個(gè)人的工作，則企業(yè)的規(guī)模越大，人員越多時(shí)，發(fā)生沖突和浪費(fèi)的可能性就越大。成果評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)也必須嚴(yán)格按照每個(gè)管理人員和工人的目標(biāo)任務(wù)完成情況和實(shí)際成果大小來(lái)進(jìn)行，以激勵(lì)其工作熱情，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性。任何員工都喜歡被看作被“領(lǐng)導(dǎo)”而不是一臺(tái)永不停止的機(jī)器，目標(biāo)管理的主旨在于“用自我控制”的管理代替“壓制性的管理”?，F(xiàn)代文明時(shí)代任何人都主張推崇民主而拒絕獨(dú)裁。六、討論題布坎南所說(shuō)的“政府失敗”是什么意思？你怎么看他對(duì)這種“失敗”的根源的分析及政策建議？詹姆斯?布坎南是公共選擇理論的創(chuàng)始人，他的政府失敗理論是其公共選擇理論的一個(gè)核心主題。在當(dāng)前的政府改革中，特別有必要注重法律和制度建設(shè)。其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行市場(chǎng)化取向的政府管理改革。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)歷險(xiǎn)改革，注重憲法，法律，規(guī)則的建設(shè)尤其是公共決策規(guī)則的改革。在他看來(lái)，通過(guò)這些探討，公共行政的語(yǔ)言便可以擴(kuò)展進(jìn)而可以導(dǎo)致一種更富有生產(chǎn)性的理論主體。（2）持續(xù)改進(jìn)：持續(xù)改進(jìn)所關(guān)注的焦點(diǎn)不是產(chǎn)出而是投入和過(guò)程，把焦點(diǎn)更多地放在過(guò)程和投入上最終將會(huì)導(dǎo)致有績(jī)效的后果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)。盡管關(guān)于授權(quán)的定義很多，但作為一種讓管理層將決策權(quán)賦予下級(jí)雇員的領(lǐng)導(dǎo)方法，授權(quán)將會(huì)增強(qiáng)雇員對(duì)工作的責(zé)任感。它是對(duì)作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進(jìn)行反思和批判并且對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進(jìn)行整合的結(jié)果，其核心觀點(diǎn)是主張通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來(lái)承擔(dān)的趨勢(shì)。五、論述題霍桑認(rèn)為全面質(zhì)量管理方法對(duì)于消除政府公共部門的回應(yīng)性障礙具有什么作用？（P277P279）回應(yīng)性是民主社會(huì)的政府公共機(jī)構(gòu)必須保持的一種重要價(jià)值。分權(quán)通過(guò)使政府更加貼近人民而可以促進(jìn)政策制定者更加關(guān)注公民的意愿。公民參與存在的一個(gè)常見問題就是絕大多數(shù)公民仍處于沉默狀態(tài)，而且有組織的利益集團(tuán)卻在積極參與政治生活。而且授權(quán)還可以提前排除信息歪曲的可能性。（4）回應(yīng)性障礙之四：歸因錯(cuò)誤與管理失敗霍哲認(rèn)為，全面質(zhì)量管理中承認(rèn)雇員績(jī)效的變動(dòng)并消除數(shù)字定額的方法可以消除這種回應(yīng)性障礙。因此，采用全面質(zhì)量管理方法的管理人員不會(huì)責(zé)備雇員的低績(jī)效表現(xiàn)，相反，他們會(huì)努力從管理過(guò)程方面尋找原因。在他看來(lái)，當(dāng)今的許多公共組織常常正是因?yàn)槿狈W(xué)習(xí)能力才無(wú)法識(shí)別和回應(yīng)顧客的需求，而在這方面，全面質(zhì)量管理哲學(xué)對(duì)于幫助一個(gè)公共組織有效回應(yīng)環(huán)境具有至關(guān)重要的意義。其核心是：政府不僅要維護(hù)社會(huì)正義與公平，而且要象企業(yè)家一樣追求效率，企業(yè)家總把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)和產(chǎn)出低的地方轉(zhuǎn)移到高的比方，企業(yè)化政府也應(yīng)當(dāng)如此。在提高效率、創(chuàng)新和減少財(cái)政負(fù)擔(dān)上等方面確實(shí)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)企業(yè)家。政府與官員需要的是他們的某些精神，而不是成為真正的企業(yè)老板或企業(yè)?！蓖瑫r(shí)，在民主決策和權(quán)利監(jiān)督等方面，各種有效的機(jī)制和辦法是一種政治技術(shù)，本身是沒有階級(jí)性的。要以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，以人為本，統(tǒng)籌兼顧，循序漸進(jìn)，使政治制度、政治意識(shí)、政治行為全面協(xié)調(diào)地同步前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)真正的政治行政可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)。”一、政治與行政二分法的提出與發(fā)展行政與政治二分法觀點(diǎn)的主要代表人物是美國(guó)學(xué)者威爾遜和古德諾，威爾遜在《行政學(xué)之研究》一文對(duì)行政與政治的差別加以了闡述，他認(rèn)為：“行政管理 是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！痹谡闻c行政二分法提出的基礎(chǔ)上，韋伯從組織體制的角度提出了官僚制理論，繼而出現(xiàn)了泰勒的科學(xué)管理理論和法約爾的一般管理理論，在一定程度上加強(qiáng)了政治與行政二分法的合理性?！边@就是著名的政治與行政兩分法的論點(diǎn)。這種控制可以通過(guò)法定的制度來(lái)達(dá)到，比如，英國(guó)的內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的體制。政黨制度由此保證了政治功能與行政功能之間的協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是政府成功地開展工作所必須的。（二）行政的適度集權(quán)化是政治與行政實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的必要途徑。因?yàn)橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間的必要協(xié)調(diào)。他認(rèn)為，環(huán)境首先影響著國(guó)家的行政制度及組織。我國(guó)當(dāng)前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。隨著改革開放進(jìn)程的啟動(dòng)，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的逐漸確立，服務(wù)導(dǎo)向型行政文化已經(jīng)開始萌芽、成長(zhǎng)。內(nèi)容：P151 原則：P152 巴納德組織理論的依據(jù)是什么？ P122 麥格雷戈的Y理論主要包括哪些基本內(nèi)容？ P160P161五、論述題古利克對(duì)政府和行政問題的探討有哪些基本內(nèi)容？（P87P88）六、討論題沃爾多如何論述官僚制與民主之間的關(guān)系？聯(lián)系我國(guó)實(shí)際談?wù)勀銓?duì)此的認(rèn)識(shí)。在他看來(lái)，官僚制組織并非與民主概念完全不相容的，官僚制組織可以為民主價(jià)值觀提供重要支持。因此，國(guó)民個(gè)體主體性的培植與確立既是建立和加速社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的基礎(chǔ)，又是鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民主政治建設(shè)的前提條件。所以，深入改革和推行社會(huì)主義現(xiàn)代民主政治和個(gè)人主體性的確立是一個(gè)雙向互動(dòng)，相互促進(jìn)的不斷運(yùn)行和發(fā)展的無(wú)止境的過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)：“凡是工作狀況和成果直接地、嚴(yán)重的影響著公司的生存和繁榮發(fā)展的地方，目標(biāo)管理是必要的，而且希望經(jīng)理所能取得的成就必須來(lái)自企業(yè)目標(biāo)的完成，他的成果必須用他對(duì)企業(yè)的成就有多大貢獻(xiàn)來(lái)衡量”。再次，為了實(shí)現(xiàn)各層目標(biāo)必須權(quán)力下放，培養(yǎng)一線職員主人翁的意識(shí)，喚 起他們的創(chuàng)造性，積極性、主動(dòng)性。企業(yè)管理人員對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核和獎(jiǎng)勵(lì)也是依據(jù)這些分目標(biāo)?！豆芾韺W(xué)》指出管理是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)，他包括五大功能，而目標(biāo)管理包含于控制功能。經(jīng)理不是一位體育教練，而是一位實(shí)干家。目標(biāo)管理的目的就是