【文章內(nèi)容簡介】 的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。可問責(zé)原則要求政府的監(jiān)管活動(dòng)必須接受政府自身和社會(huì)公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任和工作內(nèi)容，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率；運(yùn)用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。（2） PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架PPP項(xiàng)目總體框架包括監(jiān)管主體和對(duì)象，以及監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管對(duì)象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的監(jiān)管主體在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用。被監(jiān)管對(duì)象中，除了對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管外，與項(xiàng)目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、績效考核機(jī)制和約束機(jī)制是對(duì)法律法規(guī)、合同體系的有效補(bǔ)充。PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架如圖31所示。圖31 PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架（3） PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象1． PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體在PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機(jī)監(jiān)管主體。（1） 獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于PPP項(xiàng)目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，建議設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府行政部門和政府代表方。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，保障項(xiàng)目高效順利推進(jìn)；另一方面有效解決政府部門和社會(huì)資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。借鑒香港模式，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力由國務(wù)院授予，獨(dú)立于行政部門，獨(dú)立地進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)，下設(shè)各省市專業(yè)的獨(dú)立辦公室，成員通常是該領(lǐng)域的專家，熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識(shí)，綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系布局如圖32所示。圖32 綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府授權(quán)下制定各項(xiàng)監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，還可以對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進(jìn)行監(jiān)督。在國家層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)制，建立PPP項(xiàng)目全過程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財(cái)務(wù)法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國有資產(chǎn)監(jiān)控和績效考核評(píng)估等。（2） 政府行政部門政府行政部門配合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同的階段對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委是項(xiàng)目的監(jiān)管的源頭，主要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審批、確定項(xiàng)目運(yùn)作模式和社會(huì)資本采購，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、特許經(jīng)營權(quán)的授予及對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價(jià)部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。（3） 監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項(xiàng)目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對(duì)項(xiàng)目和參與單位進(jìn)行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。司法機(jī)關(guān)主要是對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進(jìn)行審查，并裁決獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進(jìn)行裁決。（4） 社會(huì)公眾社會(huì)公眾可以通過公眾投訴及建議平臺(tái)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過聽證會(huì)對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。2． PPP項(xiàng)目監(jiān)管對(duì)象PPP項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)象既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)單位、施工單位等，涉及項(xiàng)目各個(gè)階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。此外，政府代表方作為項(xiàng)目的合作方，也在監(jiān)管范圍內(nèi)。（4） PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管方式在保障項(xiàng)目社會(huì)效益和公眾利益的總體目標(biāo)下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同（特許經(jīng)營協(xié)議）、政策引導(dǎo)、約束激勵(lì)機(jī)制、績效考核機(jī)制等多種方式對(duì)PPP項(xiàng)目參與方和項(xiàng)目獲得實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)。1． 法律法規(guī)建設(shè)法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺(tái)和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，中長期預(yù)算機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也缺乏相關(guān)的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導(dǎo)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，即在立法機(jī)關(guān)頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)法律基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)能依照?qǐng)?zhí)行。如英國在上世紀(jì)80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進(jìn)之前先頒布了《共同溝法》。2． PPP項(xiàng)目合同體系在PPP模式中，合作是通過項(xiàng)目公司、社會(huì)資本與政府簽訂有法律效力的PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營合同）來實(shí)現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營合同）來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項(xiàng)目參與方除了政府和社會(huì)資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同體系包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。項(xiàng)目合同是PPP模式運(yùn)作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關(guān)系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時(shí)，必須詳細(xì)明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益補(bǔ)償、績效考核方案等相關(guān)內(nèi)容，以此約束項(xiàng)目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務(wù)，最終保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時(shí)，依據(jù)合同進(jìn)行監(jiān)管，還可以彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，能有更強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。3． 政策引導(dǎo)現(xiàn)階段PPP在國內(nèi)仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關(guān)政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號(hào)）；財(cái)政部在PPP操作流程和規(guī)范指導(dǎo)方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）。政策文件明確了項(xiàng)目監(jiān)管的方向和重點(diǎn)，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政策引導(dǎo)之下，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導(dǎo)作為對(duì)法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控和約束。4． 績效考核機(jī)制目前，各省市大多數(shù)PPP項(xiàng)目尚處于準(zhǔn)備階段，隨著財(cái)政部公布的第一批30個(gè)試點(diǎn)PPP項(xiàng)目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內(nèi)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、利益分配的問題將會(huì)逐漸凸顯出來，如何保障社會(huì)資本長期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項(xiàng)目前期實(shí)施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項(xiàng)目績效考核方案，項(xiàng)目后期運(yùn)營中將會(huì)面臨以下兩個(gè)問題：1　 政府缺口補(bǔ)貼沒有合理的依據(jù)（內(nèi)部管理考核）對(duì)于準(zhǔn)收益和公益類項(xiàng)目，其收益無法完全彌補(bǔ)投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格來保障社會(huì)資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目交易設(shè)計(jì)來看，大多數(shù)是在財(cái)務(wù)測算的基礎(chǔ)上，對(duì)于收入無法覆蓋成本和收益的項(xiàng)目，政府給予定額缺口補(bǔ)貼；但是，財(cái)務(wù)測算往往存在偏差，很難準(zhǔn)確的評(píng)估項(xiàng)目的未來收益，容易導(dǎo)致缺口補(bǔ)助不足或是過多。在社會(huì)資本獲得超額收益時(shí)，如何界定超額收益是來自于社會(huì)資本高效的管理還是定價(jià)過高或補(bǔ)貼過多；在社會(huì)資本投資虧損時(shí)，如何界定是