【文章內(nèi)容簡介】 的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境?？蓡栘?zé)原則要求政府的監(jiān)管活動必須接受政府自身和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任和工作內(nèi)容，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率；運(yùn)用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。（2） PPP項目監(jiān)管總體框架PPP項目總體框架包括監(jiān)管主體和對象，以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的監(jiān)管主體在PPP項目監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用。被監(jiān)管對象中，除了對社會資本進(jìn)行監(jiān)管外，與項目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、績效考核機(jī)制和約束機(jī)制是對法律法規(guī)、合同體系的有效補(bǔ)充。PPP項目監(jiān)管總體框架如圖31所示。圖31 PPP項目監(jiān)管總體框架（3） PPP項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象1． PPP項目監(jiān)管主體在PPP項目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和社會公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機(jī)監(jiān)管主體。（1） 獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于PPP項目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，建議設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府行政部門和政府代表方。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面對項目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效順利推進(jìn)；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。借鑒香港模式，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力由國務(wù)院授予，獨(dú)立于行政部門，獨(dú)立地進(jìn)行監(jiān)管活動，下設(shè)各省市專業(yè)的獨(dú)立辦公室，成員通常是該領(lǐng)域的專家，熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識，綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系布局如圖32所示。圖32 綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府授權(quán)下制定各項監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項規(guī)章制度，還可以對傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進(jìn)行監(jiān)督。在國家層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定PPP項目監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)制，建立PPP項目全過程風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財務(wù)法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會資本準(zhǔn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國有資產(chǎn)監(jiān)控和績效考核評估等。（2） 政府行政部門政府行政部門配合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同的階段對監(jiān)管對象進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委是項目的監(jiān)管的源頭，主要對項目進(jìn)行立項審批、確定項目運(yùn)作模式和社會資本采購，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對項目招投標(biāo)和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、特許經(jīng)營權(quán)的授予及對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價部門對各自負(fù)責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。（3） 監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對項目和參與單位進(jìn)行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。司法機(jī)關(guān)主要是對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進(jìn)行審查，并裁決獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進(jìn)行裁決。（4） 社會公眾社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過聽證會對價格進(jìn)行監(jiān)管。2． PPP項目監(jiān)管對象PPP項目監(jiān)管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監(jiān)管范圍內(nèi)。（4） PPP項目政府監(jiān)管方式在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標(biāo)下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同（特許經(jīng)營協(xié)議）、政策引導(dǎo)、約束激勵機(jī)制、績效考核機(jī)制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態(tài)監(jiān)管，最終實現(xiàn)項目監(jiān)管目標(biāo)。1． 法律法規(guī)建設(shè)法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對項目實施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預(yù)算機(jī)制，會計準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也缺乏相關(guān)的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導(dǎo)的監(jiān)管經(jīng)驗，即在立法機(jī)關(guān)頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)法律基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)能依照執(zhí)行。如英國在上世紀(jì)80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進(jìn)之前先頒布了《共同溝法》。2． PPP項目合同體系在PPP模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP項目合同（特許經(jīng)營合同）來實現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同（特許經(jīng)營合同）來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商、保險公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目合同體系包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。項目合同是PPP模式運(yùn)作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關(guān)系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細(xì)明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險分擔(dān)與利益補(bǔ)償、績效考核方案等相關(guān)內(nèi)容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務(wù)，最終保證項目的順利實施，并實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會效益。同時，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時，依據(jù)合同進(jìn)行監(jiān)管，還可以彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，能有更強(qiáng)的針對性和可操作性。3． 政策引導(dǎo)現(xiàn)階段PPP在國內(nèi)仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關(guān)政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵社會資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）；財政部在PPP操作流程和規(guī)范指導(dǎo)方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）和《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。政策文件明確了項目監(jiān)管的方向和重點(diǎn)，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政策引導(dǎo)之下，對項目相關(guān)活動進(jìn)行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導(dǎo)作為對法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善，及時對項目活動進(jìn)行調(diào)控和約束。4． 績效考核機(jī)制目前，各省市大多數(shù)PPP項目尚處于準(zhǔn)備階段，隨著財政部公布的第一批30個試點(diǎn)PPP項目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內(nèi)，有關(guān)風(fēng)險、利益分配的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運(yùn)營中將會面臨以下兩個問題：1　 政府缺口補(bǔ)貼沒有合理的依據(jù)（內(nèi)部管理考核）對于準(zhǔn)收益和公益類項目，其收益無法完全彌補(bǔ)投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價格來保障社會資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項目交易設(shè)計來看，大多數(shù)是在財務(wù)測算的基礎(chǔ)上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補(bǔ)貼；但是，財務(wù)測算往往存在偏差，很難準(zhǔn)確的評估項目的未來收益，容易導(dǎo)致缺口補(bǔ)助不足或是過多。在社會資本獲得超額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補(bǔ)貼過多；在社會資本投資虧損時，如何界定是