【正文】 能干的人，不在情緒上計(jì)較，只在做事上認(rèn)真；無(wú)能的人！不在做事上認(rèn)真，只在情緒上計(jì)較。寧可累死在路上，也不能閑死在家里！寧可去碰壁，也不能面壁。在國(guó)家體育場(chǎng)館項(xiàng)目中，除了制定相關(guān)政策制度，政府還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了奧運(yùn)場(chǎng)館工程建設(shè)監(jiān)督工作大會(huì)，具體部署了相關(guān)監(jiān)督工作，不僅成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督工作方案，而且還專(zhuān)門(mén)成立了奧運(yùn)場(chǎng)館工程建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各監(jiān)督部門(mén)各司其職，相互配合，依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，從項(xiàng)目準(zhǔn)入、服務(wù)價(jià)格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)該項(xiàng)目及中信聯(lián)營(yíng)體進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。作為第一個(gè)公益性PPP項(xiàng)目，在很多地方仍然有可借鑒之處。4． 缺乏有效的定價(jià)機(jī)制國(guó)家體育場(chǎng)是目前我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目，政府在項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程和對(duì)奧運(yùn)會(huì)會(huì)場(chǎng)服務(wù)設(shè)施方面非常成功，而對(duì)賽后的運(yùn)營(yíng)未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制。3． 缺乏對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)管綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)有對(duì)特許合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的監(jiān)管；施工圖預(yù)算的審批；對(duì)成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制；對(duì)項(xiàng)目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗(yàn)收時(shí)的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。這就導(dǎo)致了車(chē)位不足，許多人不得不把車(chē)停到北京市政府的停車(chē)場(chǎng)再步行至體育館，部分影響了體育場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)。這一方面是源于社會(huì)資本招標(biāo)和設(shè)計(jì)方案招標(biāo)分離，挫傷了國(guó)外投標(biāo)人的積極性，致使競(jìng)標(biāo)單位過(guò)于尷尬，另一方面是缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制，使得項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中沒(méi)有體現(xiàn)“物有所值”和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)。此外，北京市政府給予體育館場(chǎng)建設(shè)配套土地和施工相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并放棄項(xiàng)目分紅權(quán)，用以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。該項(xiàng)目由社會(huì)資本與北京市政府合作成立特許經(jīng)營(yíng)公司，共同參與北京國(guó)家體育場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理，是以PPP模式運(yùn)作的典型項(xiàng)目。特殊情況下，如某一方或雙方嚴(yán)重違約、項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致嚴(yán)重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時(shí)需要政府啟動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案，由相關(guān)部門(mén)臨時(shí)接管或?qū)ふ移渌鐣?huì)資本繼續(xù)經(jīng)營(yíng)以避免損失，保證社會(huì)公眾利益不受損害。項(xiàng)目公司或委托運(yùn)營(yíng)單位定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)報(bào)告，防止出現(xiàn)重大的財(cái)務(wù)危機(jī)；設(shè)立公共賬戶(hù)制度。其四，為避免項(xiàng)目公司侵害股東利益，以及防止項(xiàng)目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行不合法融資，還需要對(duì)項(xiàng)目公司資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)管。這一階段，綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要是在產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格以及設(shè)施維護(hù)等方面發(fā)揮作用。在國(guó)家體育館案例中，因?yàn)楸本┦姓R時(shí)要求修改項(xiàng)目設(shè)計(jì)圖，致使工期延長(zhǎng)，影響工程進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。監(jiān)察部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中突發(fā)性事件進(jìn)行監(jiān)管，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，廉江市用水量遠(yuǎn)低于約定夠水量，自來(lái)水價(jià)格也低于預(yù)期價(jià)格（階梯式收費(fèi)），因此，廉江自來(lái)水公司認(rèn)為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價(jià)格購(gòu)買(mǎi)中法水務(wù)生產(chǎn)的自來(lái)水。準(zhǔn)備階段項(xiàng)目監(jiān)管的重點(diǎn)為社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管和PPP合同設(shè)計(jì)兩方面。行政監(jiān)管部門(mén)如發(fā)改委、規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)在這一階段發(fā)揮重要監(jiān)管作用，其中發(fā)改委負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目建議書(shū)及投資估算、審批項(xiàng)目可行性設(shè)計(jì)方案、社會(huì)資本采購(gòu)、項(xiàng)目勘察和社會(huì)資本的招標(biāo)等。圖41 PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架（2） PPP項(xiàng)目各階段監(jiān)管內(nèi)容PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，涉及到識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交多個(gè)階段，因此PPP項(xiàng)目監(jiān)管強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)管，這是有別于其他常規(guī)項(xiàng)目的特點(diǎn)。 PPP項(xiàng)目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容（1） PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架財(cái)經(jīng)113號(hào)文《PPP操作指南》對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期分為5個(gè)階段，分別是項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)，從監(jiān)管方面來(lái)看，PPP項(xiàng)目的全生命周期可按照項(xiàng)目準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目移交四個(gè)階段進(jìn)行劃分。其一，股東及債權(quán)人會(huì)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司的控制。因此，為維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公眾的利益，政府必須對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量實(shí)行監(jiān)管。因此，政府必須制定科學(xué)、合理、有效的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，兼顧社會(huì)公眾益和社會(huì)資本利益。5． 約束與激勵(lì)機(jī)制對(duì)項(xiàng)目參與方的約束是為了規(guī)范項(xiàng)目參與主體的行為，激勵(lì)機(jī)制作為輔助方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與和自我約束。要求項(xiàng)目公司建立質(zhì)量保證體系，確保過(guò)程合規(guī)。在考核過(guò)程中，如果項(xiàng)目虧損源自于項(xiàng)目公司低效的管理，風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)，如果超額收益源自于項(xiàng)目公司高效的管理，超額收益歸項(xiàng)目公司所有，政府不要過(guò)多干預(yù)。但是，目前對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核大多流于形式，對(duì)以上市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象起不到實(shí)質(zhì)性作用，這一方面源于績(jī)效考核過(guò)程較為復(fù)雜，執(zhí)行難度大，另一方面源于政府將工作重點(diǎn)放在項(xiàng)目前期識(shí)別和準(zhǔn)備和采購(gòu)環(huán)節(jié)，忽視了后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的績(jī)效監(jiān)管問(wèn)題。如果在項(xiàng)目前期實(shí)施方案或是PPP合同中沒(méi)有充分考慮和制定項(xiàng)目績(jī)效考核方案，項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)中將會(huì)面臨以下兩個(gè)問(wèn)題：1　 政府缺口補(bǔ)貼沒(méi)有合理的依據(jù)（內(nèi)部管理考核）對(duì)于準(zhǔn)收益和公益類(lèi)項(xiàng)目，其收益無(wú)法完全彌補(bǔ)投資成本和收益，監(jiān)管部門(mén)需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格來(lái)保障社會(huì)資本合理的收益率。如發(fā)改委在鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）；財(cái)政部在PPP操作流程和規(guī)范指導(dǎo)方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營(yíng)合同）來(lái)監(jiān)督約束各參與方的行為。在國(guó)家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免因中央部門(mén)或地方法規(guī)政策帶來(lái)的沖突，特別是，需要處理過(guò)去國(guó)家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。2． PPP項(xiàng)目監(jiān)管對(duì)象PPP項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)象既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)單位、施工單位等，涉及項(xiàng)目各個(gè)階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。（3） 監(jiān)察部門(mén)和司法機(jī)關(guān)除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門(mén)在項(xiàng)目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對(duì)項(xiàng)目和參與單位進(jìn)行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。在國(guó)家層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)制，建立PPP項(xiàng)目全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，和立法部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)以及外部財(cái)務(wù)法律專(zhuān)家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。（1） 獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于PPP項(xiàng)目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，建議設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府行政部門(mén)和政府代表方。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、績(jī)效考核機(jī)制和約束機(jī)制是對(duì)法律法規(guī)、合同體系的有效補(bǔ)充。制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任和工作內(nèi)容，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率；運(yùn)用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過(guò)度造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。第四，公開(kāi)透明、可問(wèn)責(zé)原則。另一方面，為發(fā)揮PPP模式運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與到公共項(xiàng)目中來(lái)，需要采取適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制，如PPP示范項(xiàng)目資金支持、PPP產(chǎn)業(yè)基金支持、試點(diǎn)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金支持、政策性貸款傾斜等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。為保證項(xiàng)目公司生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性發(fā)展，在補(bǔ)救市場(chǎng)失靈，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，還要讓被監(jiān)管企業(yè)獲得合理利潤(rùn)，提高其生產(chǎn)效率。第二，保障公共項(xiàng)目社會(huì)效益和公共利益。因此，制定合理的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制是政府有效監(jiān)管的關(guān)鍵。②設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有效監(jiān)管的重要條件。2． 國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的啟示經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共事業(yè)監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管體制具有重要意義。例如韓國(guó)罰款不僅對(duì)適合采用PPP 模式的設(shè)施類(lèi)型做了十分詳盡的分類(lèi)，而且將PPP項(xiàng)目區(qū)分為政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目和企業(yè)主動(dòng)建議項(xiàng)目，并對(duì)二者的采購(gòu)步驟也做分別的具體規(guī)定。（4） 韓國(guó)監(jiān)管模式