【正文】 . . . . .PPP項目監(jiān)管研究 PPP項目監(jiān)管的必要性近年來，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中的運用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中面臨的財政建設(shè)資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監(jiān)督和管理，很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項目中引入監(jiān)管具有必要性。（1）解決社會資本和政府之間的矛盾PPP模式中，政府和社會資本共同組建的項目公司負責項目的設(shè)計、勘測、融資、建設(shè)、運營和管理。從政府的角度來看，社會資本在項目建設(shè)、運營過程中擁有更多與項目相關(guān)的信息，容易導致道德風險。建設(shè)期，承建商會偷工減料，降低原材料成本；運營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報表，做低利潤，減少項目分紅或是要求更多補貼；國有資產(chǎn)移交前期，社會資本會侵蝕國有資產(chǎn)，損害國家利益。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執(zhí)行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導致社會資本投資虧損。由此看來，引入獨立性監(jiān)管機構(gòu)來保障政府和社會資本雙方的利益尤為重要。（2） 解決社會資本和公眾之間的矛盾政府通過PPP模式引入社會資本雖然可以增加供給、優(yōu)化風險、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、促進創(chuàng)新和公平競爭，但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的自然壟斷特性、特許經(jīng)營權(quán)的排他性和資源的稀缺性，無法規(guī)避壟斷的低效性，無法規(guī)避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負擔加重。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏，容易導致服務(wù)行業(yè)收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業(yè)中，由于水價受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質(zhì)和公眾的飲水安全。政府出于實現(xiàn)公眾利益和社會效益最大化的目標，必須對PPP項目參與主體和參與單位進行監(jiān)管。 PPP模式下政府監(jiān)管現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗借鑒（1） PPP模式下項目監(jiān)管現(xiàn)狀PPP項目監(jiān)管有行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管 、社會監(jiān)管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺，社會監(jiān)管形同虛設(shè)；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)缺乏自律性和組織性，行業(yè)監(jiān)管起不到實質(zhì)性作用；司法監(jiān)管存在滯后性；現(xiàn)階段，我國PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管。在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。國務(wù)院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責，負責相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。1． 政府監(jiān)管角色定位不清晰，缺乏組織協(xié)調(diào)性PPP模式下，項目監(jiān)管涉及到的政府部門較多，各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，致使監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發(fā)改委牽頭，市住建局作為項目實施機構(gòu)，市環(huán)保局作為政府出資代表負責出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權(quán)比例后，環(huán)保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務(wù)，致使與投資人要重新進行談判，影響PPP項目的總體進展和進度安排。此外，由于PPP項目全生命周期長、環(huán)節(jié)復雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領(lǐng)導進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，成立項目協(xié)調(diào)小組，相關(guān)行政部門和行業(yè)主管可能不愿意過多參與到PPP項目中來。某縣財政部門牽頭推進PPP項目，并組織行業(yè)主管部門一起參與項目物有所值和財政承受能力評審工作，由于行業(yè)主管部門對PPP不了解，在評審中未盡其職，事后需要向市政府上報PPP項目實施方案時，行業(yè)主管表示對項目中的方案不認可，不愿意承擔相關(guān)責任。由此看來，建立PPP項目協(xié)調(diào)小組對推進PPP項目順利進行尤為重要，一般由市長（縣長）和行業(yè)主管部門分別任組長和副組長，組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門對項目進行監(jiān)督管理。2． 監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項目監(jiān)管意識我國PPP發(fā)展處于初級階段，PPP項目監(jiān)管工作相對落后?，F(xiàn)階段大多數(shù)的PPP項目尚處于前期準備階段，政府將監(jiān)管的重點大多放在項目篩選、識別和社會資本準入方面，對項目后期建設(shè)和運營缺乏有效監(jiān)管。發(fā)改財政等相關(guān)行政部門為加快PPP工作有效推進，發(fā)布多項指導意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動項目簽約落地，多數(shù)監(jiān)管工作不到位，起不到實質(zhì)性作用。某些地區(qū)市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導致一些非PPP項目魚目混珠。某市將許多沒有經(jīng)營性質(zhì)的公益性項目包裝成PPP項目，市財政部門和行業(yè)主管部門缺乏對項目的監(jiān)管意識，在項目識別階段沒有認真開展物有所值和財政承受能力評審工作。3． 缺乏有效的監(jiān)管機制和監(jiān)管方法在現(xiàn)階段PPP項目推進和實施過程中，項目準入監(jiān)管借鑒了國外常用的物有所值比較法和競爭性招投標法，但在后期建設(shè)、運營和移交階段缺乏具體的監(jiān)管機制和方法。如在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于缺乏適用于PPP模式下的績效考核機制和定價機制，致使監(jiān)管部門不知道該以何種方式、按照何種程序?qū)椖糠?wù)水平和收費價格進行監(jiān)督管理。尤其是在價格監(jiān)管方面，原有的成本導向法容易導致壟斷暴利現(xiàn)象，不適用于PPP模式下的定價規(guī)則，社會資本因為制定過高的收費價格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會資本放棄項目經(jīng)營權(quán)結(jié)束合作。因此，需要建立合理的價格監(jiān)管機制，來規(guī)避因定價過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達到權(quán)衡公眾利益和投資人利益的目標。4． 監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后目前，由于PPP項目在我國尚處于試行階段，在法律層面沒有系統(tǒng)、完善的立法對PPP項目的全生命周期獲得進行規(guī)范和指導，而現(xiàn)階段所涉及的PPP相關(guān)法律較為分散且不具有針對性，如《招投標法》、《合同法》、《建筑法》等，在PPP項目具體的實施操作和監(jiān)督管理方面缺乏有力依據(jù)。相比較而言，PPP模式應(yīng)用較成熟的國家，如英美、日本、新加坡、韓國等，在PPP立法和相關(guān)行業(yè)法律制定方面做得較好。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。1997年因亞洲金融風波的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》，法案廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》。5． 監(jiān)管機構(gòu)不獨立我國現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的人員組成、機構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規(guī)定、獨立的機構(gòu)來執(zhí)行，使得現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)不能獨立的行使監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行方面都擁有較大的自由裁量權(quán)，容易導致監(jiān)管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設(shè)市級文化藝術(shù)館，由于公開招標的條件設(shè)置苛刻和不公平，導致兩次公開招標失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。此外，政府部門作為PPP項目中的參與者，和社會資本處于同等地位，理應(yīng)接受監(jiān)管。如果監(jiān)管機構(gòu)不具備獨立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會使社會資本處于不利地位。在某些PPP項目中，政府授權(quán)地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構(gòu)負責項目監(jiān)管和績效考評工作，缺乏獨立性。6． 監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)不高由于PPP項目項目生命周期長，操作流程復雜，項目建設(shè)與運營管理中的參與主體多、組織關(guān)系復雜，要求監(jiān)管人員熟悉PPP項目相關(guān)操作流程和政策法規(guī)。其次，不同類型的項目在技術(shù)經(jīng)濟上各有特點，從規(guī)劃、投資、建設(shè)到運營的整個過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業(yè)的技術(shù)問題，還有法律、管理、審計、財務(wù)等各個方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規(guī)，又懂得項目投資、項目管理及風險管理等各方面基本專業(yè)知識和技能的高素質(zhì)人才，這樣才能對PPP項目在建設(shè)運營中進行全方位有效的監(jiān)管。（2） 國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒和啟示1． 國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒自20世紀70年代以來，許多發(fā)達國家在城市公共事業(yè)中引入市場機制，政府監(jiān)管的范圍由傳統(tǒng)的資格審查、數(shù)量限制、許可證等限制性進入的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^特許經(jīng)營合同進行監(jiān)管的方式，并注重引入市場競爭的積極作用。（1）英國監(jiān)管模式英國公用事業(yè)的管理體制改革包含在民營化改革進程中，主要包括完善法律、建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)、引入市場競爭。①健全法律法規(guī)。為明確改革的法律依據(jù)和實施程序，采取立法先行策略。英國政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區(qū)自來水公司民營化，授予自來水公司特許經(jīng)營權(quán)，并對自來水生產(chǎn)與運營進行管制；1989年頒布了