【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 誘導(dǎo)，要求下級(jí)服從（4）信息：最重要的財(cái)富和資源（5）個(gè)人因素：個(gè)人的品德、知識(shí)、能力、人際關(guān)系等都可以構(gòu)成一種影響力第二節(jié) 行政權(quán)力的特性及其價(jià)值取向一、行政權(quán)利的特性（一）公共性（一切國家行政權(quán)力的重要特性） 公共性是指行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對(duì)公共事務(wù)的處理為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo) 行政權(quán)力作為國家權(quán)力的重要組成部分，它必須執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)的意志，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，階級(jí)性是其鮮明的特點(diǎn)。階級(jí)性是公共性的特殊表現(xiàn)，而不是否定了公共權(quán)力的公共性 行政權(quán)力的公共性在不同時(shí)期的表現(xiàn)是不一致的 行政權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在（1） 行政權(quán)力的主體只能是公共機(jī)構(gòu)，而不是個(gè)人或私人組織（2） 行政權(quán)力活動(dòng)的領(lǐng)域是公共事務(wù)，不是私人領(lǐng)域（3） 行政權(quán)力的目的是為社會(huì)公共利益服務(wù)，而不是為私人利益服務(wù)（二）執(zhí)行性（行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段） 現(xiàn)代行政權(quán)從根本上是行政主體執(zhí)行民意代表機(jī)關(guān)的意志所擁有的權(quán)力，行政權(quán)力實(shí)質(zhì)上是一種執(zhí)行性權(quán)力 沒有法律，行政權(quán)力就無所歸依，“無法律即無行政”（三）有限性 行政權(quán)力的有限性是指行政權(quán)力在各個(gè)方面都受到約束和限制 行政權(quán)力的有限性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1） 行政權(quán)力作用范圍是有限的（2） 行政權(quán)利行使的方式是有限的：（為了保障公民的權(quán)益不受行政權(quán)力的任意侵犯，必須在程序方面對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行限制，行政權(quán)力的行使必須嚴(yán)格遵循一定的程序，必須按照法律預(yù)設(shè)的方式、方法、步驟進(jìn)行）（3） 行政權(quán)力 是受監(jiān)督和制約的：監(jiān)督來自兩個(gè)方面A、 以權(quán)力限制權(quán)力B、 以權(quán)利限制權(quán)力權(quán)力是一種力量，行政權(quán)力是國家強(qiáng)制力的一個(gè)重要組成部分權(quán)利是不同于權(quán)力的概念，它是指?jìng)€(gè)人或組織所具有的從事某些活動(dòng)的資格二、行政權(quán)力的價(jià)值取向 行政權(quán)力的價(jià)值取向是指行政權(quán)利應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)以及為誰的利益服務(wù)，它的核心是回答行政權(quán)力的目的以及由目的制約的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段問題 不同時(shí)代，行政權(quán)力的價(jià)值取向是有區(qū)別的 行政權(quán)力的目標(biāo)只能是公共利益，而不是國家機(jī)關(guān)自身或社會(huì)少數(shù)特定成員的利益 所謂公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇，是指一個(gè)共同體成員共同享有的利益，在現(xiàn)代社會(huì)，公共利益通過一定的憲法原則而體現(xiàn)為國家意志的 公共利益分為普遍的個(gè)體利益和公民共同體共同的利益即整體利益，其中普遍的個(gè)體利益又分為普遍的個(gè)體利益與個(gè)別化的個(gè)體利益 公共利益的歸宿是普遍的個(gè)體利益，當(dāng)國家行政權(quán)力保護(hù)和促進(jìn)了每一個(gè)個(gè)體利益的時(shí)候，同時(shí)也保護(hù)和促進(jìn)了公共利益 公共利益作為行政權(quán)力的價(jià)值取向主要體現(xiàn)在行政權(quán)力運(yùn)作上（1） 行政權(quán)力出發(fā)點(diǎn)是基于公共利益考慮，是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益，而不是為某個(gè)人、集團(tuán)或全體的利益，更不能謀取行政部門的自身利益（2） 行政權(quán)力體現(xiàn)服務(wù)行政的精神，行政權(quán)力運(yùn)作過程就是為公共利益服務(wù)的過程（3） 行政權(quán)力運(yùn)行過程中貫徹公平原則，行政權(quán)力的行使依法進(jìn)行，在法律面前人人平等三、行政權(quán)力與行政責(zé)任行政責(zé)任是指行者功能管理機(jī)關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù) 就行政責(zé)任的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定了行政責(zé)任是一種公共責(zé)任 就行政責(zé)任的產(chǎn)生而言，行政責(zé)任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任 就行政責(zé)任的大小而言，行政責(zé)任適宜中與行政權(quán)力相對(duì)等的責(zé)任第三節(jié) 中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系一、國外中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系的基本類型 分類（1）根據(jù)國家整體與部分即中央與地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力分配形式分為：?jiǎn)我恢坪吐?lián)邦制（2）根據(jù)中央與地方分權(quán)程度分為：政治性分權(quán)、行政性分權(quán)和行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種模式 世界上兩種常用類型名稱聯(lián)邦制國家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系單一制國家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系定義由若干個(gè)聯(lián)邦單位（共和國、州、邦）組成聯(lián)合國家由若干行政單位或區(qū)域組成同一主權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式在聯(lián)邦制國家的政府制度中，同時(shí)存在一個(gè)聯(lián)邦或中央政府（立法和行政機(jī)關(guān)）和一些聯(lián)邦成員單位的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，聯(lián)邦和州政府發(fā)權(quán)力都來自聯(lián)邦憲法，它們?cè)谔囟ǖ姆秶鷥?nèi)都是最高的，都直接對(duì)人民起作用由中央權(quán)利機(jī)關(guān)集中掌握國家主要的和最高的權(quán)力，地方政府或其他政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力由中央政府轉(zhuǎn)交或委托，并不是憲法分配的，在法律意義上說，都屬于中央政府代表國家美國、德國、澳大利亞、巴西、印度，其中美國最為典型英國、法國、日本，其中英國最為典型典型國家分析憲法明確規(guī)定聯(lián)邦地位高于州的原則；憲法列舉了聯(lián)邦的一系列權(quán)力，通常稱為“授予權(quán)力”或“列舉權(quán)力”；對(duì)州的權(quán)力，憲法規(guī)定，凡憲法未授予聯(lián)邦或禁止州行使的權(quán)力，皆由各州或人民保留，州的權(quán)力一般被稱為“保留權(quán)力”中央政府通過專門的只能對(duì)地方政府實(shí)施各方面的監(jiān)控和指導(dǎo)，包括：立法控制；行政控制；財(cái)政控制二、西方發(fā)達(dá)國家中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)（一）聯(lián)邦制國家中央政府與地方政府分權(quán)改革：由分權(quán)到集權(quán)，再由集權(quán)到分權(quán)兩個(gè)階段 由分權(quán)到集權(quán)（20世紀(jì)30年代以后——60年代初）（1）20世紀(jì)30年代后，羅斯福總統(tǒng)為擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主張“合作聯(lián)邦主義”，聯(lián)邦政府權(quán)力逐步擴(kuò)大，州政府權(quán)力相應(yīng)縮小，主要通過實(shí)行分類補(bǔ)助、管制及無預(yù)算的項(xiàng)目三種方式將觸角伸向州與地方政府，強(qiáng)化對(duì)州的控制，從而實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦的目標(biāo)（2）20世紀(jì)60年代初，約翰遜總統(tǒng)提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”，使“合作聯(lián)邦主義”發(fā)展到最高階段，表現(xiàn)在聯(lián)邦對(duì)地方的財(cái)政控制加強(qiáng)，補(bǔ)貼數(shù)額急劇增長(zhǎng)，并由補(bǔ)貼直接給州政府發(fā)展到直接給州以下地方政府，甚至私人組織 由集權(quán)到分權(quán)（20世紀(jì)70年代——至今）（1）20世紀(jì)70年代后，尼克松主張權(quán)力下放的“新聯(lián)邦主義”（2）20世紀(jì)80年代，里根積極推進(jìn)“還權(quán)于州與地方”的改革，發(fā)展了“新聯(lián)邦主義”，其核心內(nèi)容是：分享財(cái)政，分擔(dān)供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定權(quán)力（二）單一制國家中央政府與地方政府分權(quán)改革 法國的改革（1）20世紀(jì)80年代，集權(quán)體制的弊端日益突出，法國議會(huì)和政府通過了一系列權(quán)力下放的法律和政府法令，改革的總目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)地方自治和各級(jí)地方政權(quán)的“非國家化”，達(dá)到徹底該給中央高度集權(quán)的政府體制（2）改革的主要內(nèi)容是：A、 調(diào)整地方行政體制B、 擴(kuò)大與明確劃分地方行政權(quán)C、 向地方提供行使其新職權(quán)的必要物質(zhì)手段英國的改革（1）主要是擴(kuò)大中央權(quán)力（2）1972年《地方政府改革法》把地方政府的職能限于環(huán)境保護(hù)建設(shè)和社會(huì)福利管理（3）80年代撒切爾夫人上臺(tái)采取了進(jìn)一步的中央集權(quán)化措施，是地方自主權(quán)受到了很大的約束（4）英國最重要的措施是對(duì)威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭地區(qū)實(shí)自治（5）英國的權(quán)力下放強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的分享而不是分割，強(qiáng)調(diào)地方的主要角色是治理而不是執(zhí)行或管理中央制定的政策，強(qiáng)調(diào)的是建立中央與地方的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系日本的改革（1）1989年通過《關(guān)于國家和地方關(guān)系等的改革推進(jìn)綱要》（2）1992年決定事實(shí)地方分權(quán)特例制度，即“試點(diǎn)自治制度”（3）1995年公布并開始實(shí)施《地方分權(quán)推進(jìn)法》，并成立“地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)”，研究地方分權(quán)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題（4）1998年制定了地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃，具體落實(shí)自治化改革方針（5）中央政府從看護(hù)地方政府的“監(jiān)護(hù)人”角色向與地方政府平等的相互依存的關(guān)系轉(zhuǎn)變（二）西方發(fā)達(dá)國家地方分權(quán)化的主要原因（主要是由于政府面臨的環(huán)境發(fā)生變化，而中央集權(quán)制難以適應(yīng)） 地方分權(quán)是為了提高行政效率 地方分權(quán)是為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展] 地方分權(quán)是為了適應(yīng)政治民主化的需要三、新中國成立以來我國中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的演變（沒有走出“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)）中央政府與地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系（主要體現(xiàn)為“兩收兩放”）第一次起伏發(fā)生在20世紀(jì)50年代（1）第一個(gè)五年計(jì)劃期間，中央高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制開始形成（2）1957年開始擴(kuò)大地方和企業(yè)權(quán)力的大調(diào)整A、 將大部分中央所屬企業(yè)下放給地方管理B、 擴(kuò)大地方計(jì)劃管理權(quán)、基建審批權(quán)、財(cái)政稅收權(quán)等（3）后果：第一次下放權(quán)力，由于下放幅度過大，速度過快，破壞了必要的同一，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)和行政管理上的混亂，造成了極其嚴(yán)重的生產(chǎn)建設(shè)的盲目性和無政府狀態(tài)第二次起伏發(fā)生在20世紀(jì)60年代初和70年代（1）60年代初期，中央強(qiáng)調(diào)同一和中央集權(quán)，開始把下放過多的權(quán)力上收（2）文革開始后，極“左”思潮影響，權(quán)力再次無序下放（3）后果：帶有很大的盲目性，造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的嚴(yán)重混亂，國民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰中央與地方政府非經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系（二）改革開放以來中央政府與地方政府權(quán)力的關(guān)系演變 中央政府與地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系（1）擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)管理的財(cái)權(quán)和事權(quán)（2）在地方推行市管縣體制，突出中心城市作用，賦予一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)“特權(quán)” 中央政府與地方政府非經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系四、重構(gòu)我國中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的思路建立中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的新型體制，形成一種職權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)制衡的法制化的關(guān)系模式改革中央政府與地方政府關(guān)系的具體內(nèi)容包括（1）以憲法形式明確中央政府與地方政府分權(quán)范圍（2）實(shí)現(xiàn)中央與地方利益分配的合理化A、 在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上，劃清各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)支出責(zé)任B、 科學(xué)地配置中央與地方稅源C、 實(shí)行規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解中央財(cái)政與地方財(cái)政發(fā)展不平衡的矛盾，縮小地區(qū)間差距，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力（3）實(shí)行地方分權(quán)和基層自治（4）健全和完善對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督A、 要加強(qiáng)中央政府自上而下的對(duì)地方行政權(quán)力的監(jiān)控B、 要健全和完善地方選民自下而上對(duì)地方行政權(quán)力的監(jiān)控，選民通過民意代表機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論等監(jiān)督和制約地方行政權(quán)力，保證行政權(quán)力切實(shí)體現(xiàn)公共意志，為公共利益服務(wù)第四章 行政職能第一節(jié) 行政職能的特點(diǎn)及其意義一、行政職能的特點(diǎn) 行政職能是國家職能的構(gòu)成和體現(xiàn)（1）政治統(tǒng)治職能（2）社會(huì)管理職能 行政職能是行政管理職責(zé)與功能的統(tǒng)一 行政職能的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）執(zhí)行性（2）整體性（3）多樣性從靜態(tài)分析：行政只能廣泛滲透到整個(gè)社會(huì)生活的每個(gè)角落從性質(zhì)分析：可分為政治職能和社會(huì)管理職能從范圍上看；可分為對(duì)內(nèi)職能和對(duì)外職能從運(yùn)行過程看：包括決策、計(jì)劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)從層次分析：行政職能有高、中、低層次之別（4）動(dòng)態(tài)性A、 國家性質(zhì)發(fā)生變化，必然引起行政只能的相應(yīng)變化B、 社會(huì)形式任務(wù)發(fā)生變化，行政職能的主次地位也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)移C、 隨著社會(huì)環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會(huì)發(fā)生根本性改變D、 隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類社會(huì)生活日益豐富多才，行政職能也會(huì)增加新的內(nèi)容二、研究行政職能的意義 研究行政職能對(duì)于合理地確定行政活動(dòng)的方向和重點(diǎn)有著重要意義 研究行政職能對(duì)于行政組織建設(shè)有著重要意義 研究行政職能對(duì)于行政管理過程的科學(xué)化有著重要意義 研究行政職能對(duì)于促進(jìn)行政效率道賀效能的提高有著重要意義第二節(jié) 行政職能的發(fā)展一、弱勢(shì)政府時(shí)期的行政職能：“守夜人”時(shí)期（一）形成與發(fā)展重商主義認(rèn)為，只有商業(yè)活動(dòng)才是真正取得財(cái)富的生產(chǎn)活動(dòng)，國家應(yīng)該積極敢于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，采取各種措施保護(hù)本國商人的利益，限制或禁止商品的進(jìn)口和貨幣的輸出《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》他以重商主義為代表的傳統(tǒng)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論和政策發(fā)起了挑戰(zhàn)，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)”是自由經(jīng)濟(jì)制度的三要素，認(rèn)為利己是人的本性。竭力主張自由竟長(zhǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制這一“看不見的手”充分發(fā)揮作用，到20世紀(jì)30年代凱恩斯主義的出現(xiàn)才結(jié)束（二）特點(diǎn)政府職能非常有限，政府很少對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，維護(hù)戶市場(chǎng)秩序，提供有限的公共物品（三）意義 積極意義：適應(yīng)了自由資本主義的需要，促進(jìn)了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 消極意義：導(dǎo)致了社會(huì)生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)二、強(qiáng)勢(shì)政府時(shí)期的行政職能：“積極干預(yù)”政府時(shí)期（一）形成與發(fā)展 凱恩斯主義國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的羅斯?！靶抡钡耐菩?，危機(jī)的得到了控制，并逐步走出困境 凱恩斯主張放棄自由放任主義，實(shí)行政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，1936年《就業(yè)、利息和貨幣通論》 凱恩斯以有效需求原理和就業(yè)理論為基礎(chǔ)，提出了一整套“反危機(jī)”政策主張，主要是：A、 國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)現(xiàn)國家公共經(jīng)濟(jì)生活與私人資本活動(dòng)的合作，指導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)傾向B、 實(shí)行積極的公共財(cái)政和金融政策，通過有意識(shí)的國家財(cái)政歲入與歲出、貨幣供應(yīng)、利率等國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響有效需求和社會(huì)總就業(yè)水平，包括改變租稅體系、政府直接舉辦公共工程和投資非生產(chǎn)部門甚至擴(kuò)充軍備等C、 舉債支出，即政府舉債投資公共事業(yè)和彌補(bǔ)預(yù)算赤字，借此提高有效需求，增加結(jié)業(yè)總量（二）特點(diǎn)強(qiáng)勢(shì)政府時(shí)期的行政職能范圍大大拓展按照薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)是混合經(jīng)濟(jì)，一部分為私營經(jīng)濟(jì)，一部分為公營經(jīng)濟(jì)，即國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的部分，公營部門的作用可以彌補(bǔ)私營部門的缺點(diǎn)，即國家敢于經(jīng)濟(jì)生活的政策可以補(bǔ)救資本主義自發(fā)作用的不足（1）政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控 A、20世紀(jì)30年代，通過財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控B、二戰(zhàn)后，財(cái)政政策和金融政策構(gòu)成了美國經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩大主要手段（2）興辦國有企業(yè)（3）加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的規(guī)范和管制（4）強(qiáng)勢(shì)政府時(shí)期行政職能范圍的拓展還表現(xiàn)在政府社會(huì)管理職能加強(qiáng)A、外部經(jīng)濟(jì)也叫外部利益，是指某已經(jīng)機(jī)活動(dòng)或某一項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益被與該項(xiàng)目無關(guān)的人所享有B、外部