【正文】 南昌職業(yè)學(xué)院高教課程教學(xué)授課教師：李 堅(jiān)學(xué)期：2011年—2012年第一章 概述第一節(jié) 行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與研究目標(biāo)一、行政管理的概念及其特點(diǎn)《左傳》行其政令、行其政事《史記周本紀(jì)》“召公、周公二相行政”①與立法司法相對(duì)應(yīng)的行政古希臘 亞里士多德：國(guó)家議事、行政、審判活動(dòng)進(jìn)行研究和探討英 洛克：《政府論》首次將政府權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)法 孟德斯鳩：三權(quán)分立或分權(quán)制衡行政就是政府的行政機(jī)關(guān)實(shí)施立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)，通常又稱(chēng)為執(zhí)法活動(dòng)。②與政治相對(duì)應(yīng)的“行政”美國(guó) 威爾遜古德諾：主張研究行政學(xué)的起點(diǎn)是行政與政治分離開(kāi)來(lái)，國(guó)家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。③與管理相對(duì)立的行政A行政活動(dòng)就是管理活動(dòng)古立克 POSDCRB七功能說(shuō)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)都可稱(chēng)為行政活動(dòng)。B行政管理就是公共管理，或稱(chēng)公共行政，即有關(guān)公共事務(wù)的管理。C行政管理僅僅指政府行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。、依法對(duì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。①行政管理的主體是政府行政機(jī)關(guān)(誰(shuí)來(lái)管)美國(guó)政府包括立法機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))行政機(jī)關(guān)(內(nèi)閣及其所領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén))和司法機(jī)關(guān)(法院)。中國(guó)政府機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)（人民代表大會(huì)）、行政機(jī)關(guān)（人民政府）和司法機(jī)關(guān)（人民法院和人民檢察院）組成。②行政管理的對(duì)象包括社會(huì)公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)（管什么）社會(huì)事務(wù)分為私人事務(wù)和公共事務(wù)。③行政管理必須依法進(jìn)行，是一種執(zhí)法活動(dòng)或執(zhí)行政策的活動(dòng)（怎樣管）行政機(jī)關(guān)即人民政府，是權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民政府的行政管理活動(dòng)就是執(zhí)行人民代表大會(huì)所制定的法律和政策的執(zhí)行活動(dòng),即通常所說(shuō)的依法行政。二、行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)：屬于管理學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)的應(yīng)用學(xué)科。、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多門(mén)社會(huì)科學(xué)在政府行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過(guò)程中的綜合運(yùn)用。①行政管理學(xué)研究的對(duì)象是政府的行政管理，因而必然會(huì)涉及政府行政機(jī)關(guān)與立法與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，還會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體系中的地位和作用問(wèn)題，行政體制問(wèn)題等等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題也是政治學(xué)所要研究的問(wèn)題。②就行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)。③就行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開(kāi)社會(huì)學(xué)的指導(dǎo)。④就行政管理學(xué)與法學(xué)的關(guān)系而言，兩者也存在著密不可分的關(guān)系。三、行政管理學(xué)的研究對(duì)象與范圍：行政管理是在怎樣的環(huán)境下發(fā)生的 行政管理的實(shí)質(zhì)和功能是什么：由誰(shuí)管：管什么 怎樣管 用什么工具管：管理的效果如何：未來(lái)的行政管理將向何處去第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的二個(gè)必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論產(chǎn)物。亞里士多德《政治學(xué)》把當(dāng)時(shí)城邦的職能劃分為議事、行政和審判三種職能。洛克《政府學(xué)》主張把行政權(quán)與立法權(quán)、外交權(quán)分離開(kāi)來(lái)。孟德斯鳩《論法的精神》確立了立法、行政與司法三權(quán)分立，相互制衡的理論。1887年 美 威爾遜 《行政研究》1910年 德 韋伯 《社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論》著名的官僚組織理論。1911年 美 泰羅 《科學(xué)管理原理》著名的科學(xué)管理理論。1916年 法 法約爾 《工業(yè)管理與一般管理》管理過(guò)程理論。，行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)，是行政實(shí)踐從政治實(shí)踐中分離的結(jié)果；同時(shí)行政管理學(xué)的迅速崛起，也是由于西方行政實(shí)踐發(fā)展的需要。二、西方行政管理學(xué)的發(fā)展（古典學(xué)派）①美 威爾遜《行政研究》主要研究公務(wù)員制度、行政組織和行政活動(dòng)。②美 古德諾《政治與行政》提出了政治與行政“兩分法”的現(xiàn)點(diǎn)。③美 懷特 《行政學(xué)導(dǎo)論》把行政要素歸納為組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分。④法 法約爾《工業(yè)管理及一般管理》。A提出有管理的功能理論：認(rèn)為管理有五大基本功能，即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。B提出了著名的有關(guān)管理的14項(xiàng)原則。分12權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律命令一致、指揮統(tǒng)一、公私克于私利、報(bào)酬集權(quán)等級(jí)制秩序、公正、主動(dòng)精神、集體精神。⑤德 韋伯 官僚組織理論。⑥美 泰羅 針對(duì)工業(yè)管理問(wèn)題提出來(lái)，關(guān)于工作方法標(biāo)準(zhǔn)化的思想。⑦古典學(xué)派的成就和意義。A開(kāi)創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的先例，而且基本上建成了比較完整的行政管理學(xué)理論體系。B古典學(xué)派將研究重點(diǎn)放在組織管理問(wèn)題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系。C明確提出了行政管理的幾個(gè)基本原則，即命令統(tǒng)一原則，權(quán)責(zé)相符原則，較少的管理幅度原則和系統(tǒng)計(jì)劃原則。①行為科學(xué)學(xué)派的行政管理學(xué)定義：是指以行為科學(xué)為理論基礎(chǔ)建立起來(lái)的行政管理學(xué)。20世紀(jì)20—30年代的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。美 梅奧“霍?！睂?shí)驗(yàn) “社會(huì)人”假設(shè)。②決策理論學(xué)派的行政管理學(xué)20世紀(jì)40年代 美 西蒙《行政行為：行政組織中決策程序的研究》認(rèn)為管理就是決策，決策是整個(gè)行政管理過(guò)程的中心，有限理性決策理論。林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論，從政策制定的角度來(lái)討論決策問(wèn)題，認(rèn)為決策是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。埃佐尼的綜視（又譯為混合掃描）決策理論，認(rèn)為并非所有的決策過(guò)程都是一個(gè)更改過(guò)程，也并非所有析決策過(guò)程都是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。③系統(tǒng)理論學(xué)派的行政管理學(xué)20世紀(jì)40年代奧地利貝塔朗菲一般系統(tǒng)論，強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)分析客觀事物。里格斯《行政生態(tài)理論》主要探討了行政環(huán)境與行政管理的相互影響和相互作用問(wèn)題?？ㄋ固貙W(xué)人的權(quán)變理論認(rèn)為管理是因人、因時(shí)、因地、因條件而變化的。④這一時(shí)期行政管理學(xué)的特點(diǎn)：A行政管理學(xué)理論呈現(xiàn)出學(xué)派眾多，理論繁榮的局面。B理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化，由主要以政治學(xué)理論為基礎(chǔ)走向由多學(xué)科的理論為基礎(chǔ)。C行政管理學(xué)的理論形態(tài)更加完善。①新公共管理理論20世紀(jì)70年代末80年代初英 撒切爾夫人：認(rèn)為政府是一個(gè)為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)②政府論理理論所謂“治理”就是“最少限度的國(guó)家”，“按照私營(yíng)企業(yè)模式進(jìn)行管理”是一種“有效的管理”是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。③后現(xiàn)代公共行政理論強(qiáng)調(diào)公共行政必須回應(yīng)公民的個(gè)性化的公共需求，認(rèn)為后現(xiàn)代公共行政就是具體問(wèn)題具體分析，就是替公民辦實(shí)事。④這一時(shí)期的共同特征是崇尚市場(chǎng)力量，市場(chǎng)作用和市場(chǎng)機(jī)制。三、行政管理學(xué)在中國(guó)的發(fā)展《行海要術(shù)》、《行政綱目》、《行政學(xué)總論》。《行政學(xué)的理論與實(shí)際》1936年江康黎《行政學(xué)原理》，創(chuàng)辦行政管理專(zhuān)業(yè)。第三節(jié) 研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法與意義一、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法。①規(guī)范方法：主要著眼于建立行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)規(guī)范。優(yōu)點(diǎn)：有助于探討行政價(jià)值；有助于建立系統(tǒng)的行政學(xué)術(shù)規(guī)范。不足：對(duì)行政管理實(shí)踐研究不夠具體，它所建立的所謂具有普遍意義的行政原則并不適應(yīng)各科不同的行政環(huán)境。②經(jīng)驗(yàn)方法（也稱(chēng)為實(shí)證方法）特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)在研究過(guò)程中只注重對(duì)事實(shí)的描述，而回避事實(shí)背后的規(guī)律，只注重對(duì)“是什么”的研究，而不關(guān)心“為什么”。優(yōu)點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)對(duì)事實(shí)的客觀把握，這應(yīng)該是任何科學(xué)研究的前提。不足：表現(xiàn)在它放棄了對(duì)事實(shí)后面的規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，因而其理論不可能是深刻的，主張“價(jià)值中心”本身就不符合事實(shí)。③案例方法首先，通過(guò)調(diào)查研究從行政管理實(shí)踐中選取一些較為典型的行政管理案例。然后對(duì)這些案例進(jìn)行解剖和分析，并從中找出一些具有普遍意義的行動(dòng)規(guī)則和方法。優(yōu)點(diǎn)：有助于研究者和學(xué)習(xí)者通過(guò)個(gè)案了解行政管理過(guò)程中的實(shí)際工作程序和動(dòng)作方式。不足：對(duì)普遍規(guī)律的把握僅僅具有對(duì)個(gè)別事物的分析是不夠的，它還離不開(kāi)對(duì)象和概括這些思維。④比較方法特點(diǎn)：通過(guò)對(duì)同一時(shí)期不同國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象，同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)不同時(shí)期的社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行比較，以找出它們之間的共同點(diǎn)（共同規(guī)律）和不同點(diǎn)（特殊性）。對(duì)同一個(gè)時(shí)期不同國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象的比較稱(chēng)為“橫向比較或共時(shí)性比較”。不同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)不同時(shí)期的社會(huì)現(xiàn)象的比較稱(chēng)為“縱向比較或兩時(shí)性比較”。不足：不管是外國(guó)的行政管理經(jīng)驗(yàn)和理論，還是我國(guó)歷史上的行政管理經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)，都既不簡(jiǎn)單地全盤(pán)否定，也不能簡(jiǎn)單地照抄照搬，必須對(duì)它們進(jìn)行實(shí)事求是的分析。二、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的意義。①研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)，有助于我們弄清我國(guó)行政管理存在的問(wèn)題改革目標(biāo)、任務(wù)、方式，為我國(guó)行政管理改革和發(fā)展指明方向。②有助于提高我國(guó)公務(wù)員素質(zhì)，進(jìn)而提高我國(guó)行政管理的整體水平。③有助于提高我國(guó)企事業(yè)單位管理人員的政策水平，促進(jìn)企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時(shí)也有助于提高企事業(yè)單位的行政管理水平。第二章 行政環(huán)境第一節(jié) 行政環(huán)境的特點(diǎn)與類(lèi)型一、行政環(huán)境的含義與基本屬性（一）行政環(huán)境的含義：針對(duì)特定系統(tǒng)而言的，也就是處于特定系統(tǒng)的邊界之外，占據(jù)一定空間，構(gòu)成主體存在條件的種種物質(zhì)條件和情勢(shì)因素的統(tǒng)稱(chēng)。 卡斯特與羅森茨韋克認(rèn)為邊界的作用在于說(shuō)明組織的特性及了解組織與外在環(huán)境間關(guān)系。，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在，運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢(shì)的總和。①行政環(huán)境是針對(duì)具體行政系統(tǒng)而存在的。②行政環(huán)境通過(guò)邊界配行政系統(tǒng)相區(qū)分。③行政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性天于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響。④行政環(huán)境因素包括有形的事物，也包括無(wú)形的情勢(shì)。（二）行政環(huán)境的基本屬性。①就環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)而言，環(huán)境系統(tǒng)本身就是一個(gè)有不同層次及結(jié)構(gòu)的多層系統(tǒng)。②就特定行政系統(tǒng)而言，不同行政環(huán)境因素對(duì)該系統(tǒng)產(chǎn)生作用的直接或間接程度一般也有所差異。③就影響的規(guī)?；蛴绊懙牧Χ鹊拇笮《裕姓h(huán)境因素之間也往往表現(xiàn)出層級(jí)性特性。二、行政環(huán)境的類(lèi)型（一）自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境（以環(huán)境因素的七萬(wàn)過(guò)程及其與人類(lèi)活動(dòng)的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)）①定義：是指對(duì)行政系統(tǒng)的存在與運(yùn)行起影響作用的各種自然因素的集合或統(tǒng)稱(chēng)。②是人類(lèi)活動(dòng)最基本的外在環(huán)境因素。①定義：在人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)中形成與發(fā)展起來(lái)，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在與運(yùn)行產(chǎn)生影響的各種環(huán)境因素的總和，也是通常所說(shuō)的社會(huì)環(huán)境。②人造環(huán)境的因素分為政治、經(jīng)濟(jì)與文化三個(gè)類(lèi)別。(二)宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境（根據(jù)對(duì)特定行政系統(tǒng)的作用與影響層次）①宏觀行政環(huán)境是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接影響的行政環(huán)境因素的集合。②策略層次的含義。A就受影響的行政系統(tǒng)的空間與時(shí)間范圍而言的，是指空間范圍上的全城性與時(shí)間范圍上的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性。B是指影響的全局性與全面等，這與第一重含義密切相關(guān)。C指影響的導(dǎo)向性與決定性。A首先是針對(duì)特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分而言的，包括組織與空間上的局域性結(jié)構(gòu)，運(yùn)行過(guò)程中的政策執(zhí)行監(jiān)察部門(mén)及活動(dòng)和時(shí)間上的階段性。B包含影響方面的局部性與非全面性。特定組織內(nèi)部作為個(gè)體的工作人員在具體行政管理活動(dòng)中心定要多元接觸的各種物理、生理與心理因素總和，主要是對(duì)特定行政行為或行政人員個(gè)體發(fā)生作用。（三）國(guó)際環(huán)境與國(guó)內(nèi)環(huán)境（以行政區(qū)劃或者統(tǒng)一國(guó)政府的管轄區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)）：處于一個(gè)國(guó)家的主權(quán)管轄范圍之外，能夠直接或間接地對(duì)該國(guó)行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響因素構(gòu)成了該國(guó)，行政系統(tǒng)的國(guó)際環(huán)境。《行政生態(tài)學(xué)》1961年使行政生態(tài)研究成為一門(mén)系統(tǒng)的行政學(xué)分支學(xué)科。①三種社會(huì)形態(tài)的差別主要體現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化程度及其功能的實(shí)現(xiàn)程度方面。A農(nóng)業(yè)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)是混沌未開(kāi)的，社會(huì)組織是融合型而不是專(zhuān)業(yè)化的，缺乏明確細(xì)致的社會(huì)分工，社會(huì)交往是特殊主義或者說(shuō)是人情取向。B工業(yè)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)有著明確而細(xì)致的分工，專(zhuān)業(yè)化程度高，社會(huì)組織從事不同的專(zhuān)業(yè)化功能，講求行政效率與科學(xué)性，而社會(huì)交往則是所謂的普遍主義的或說(shuō)是平等性的取向的。C過(guò)渡型社會(huì)首先是形式主義特性玉要表現(xiàn)是正式的法律與政策規(guī)定不能付諸事實(shí)，形同虛設(shè)。其他是異質(zhì)性，在同一社會(huì)中不同及至于完全相反相成的制度、行為規(guī)范與觀點(diǎn)并存，傳統(tǒng)與現(xiàn)代關(guān)存。最后是所謂重疊性即不同性質(zhì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)或組織上重疊?！缎姓碚撃Ｐ汀贰叭诤稀庵苌涞男姓Ｐ汀雹俎r(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式，被稱(chēng)為融合型行政模式。②工業(yè)社會(huì)的行政模式，被稱(chēng)為衍射型行政模式。③過(guò)渡型社會(huì)的行政模式即所謂的棱柱型行政模式。第二節(jié) 經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其對(duì)行政管理的影響一、經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其構(gòu)成，活動(dòng)行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱(chēng)，是特定行政系統(tǒng)所處的國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)力量與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式的總和。，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)體制以及科技發(fā)展水平等基本經(jīng)濟(jì)因素。二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的主要因素及其對(duì)行政管理的影響（一）經(jīng)濟(jì)力量及其對(duì)行政管理的影響。，包括總體社會(huì)生產(chǎn)能力與社會(huì)財(cái)富總量。，體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式等基本結(jié)構(gòu)因素。①由于特定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)力量，直接決定著該社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而決定著其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。②經(jīng)濟(jì)力量還包括或者說(shuō)決定著特定社會(huì)的國(guó)民財(cái)富總量，這邊就意味著，它還決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財(cái)政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其對(duì)行政管理的影響。包括：不同所有制經(jīng)濟(jì)主要是國(guó)有經(jīng)濟(jì)與私有經(jīng)濟(jì)或者說(shuō)公私經(jīng)濟(jì)力量比例關(guān)系，國(guó)民財(cái)富在全體國(guó)民中的分配情況，以及社會(huì)分工與專(zhuān)業(yè)化發(fā)展程度。①實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成。②直接影響著行政系統(tǒng)在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的參與維和參與程度，直接影響著行政職能結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)管理方式及管理手段的選擇。③包含有社會(huì)分工與專(zhuān)業(yè)化發(fā)展程度這一主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性因素。④行政系統(tǒng)功能與組織結(jié)構(gòu)的分化程度強(qiáng)有力地制約或提高整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的程度。（三）經(jīng)濟(jì)體制及其對(duì)行政管理系統(tǒng)的影響。，也就是社會(huì)資源的調(diào)配是以市場(chǎng)機(jī)制為主，還是以政府調(diào)節(jié)機(jī)制為主的有關(guān)制度規(guī)定及其實(shí)際運(yùn)行狀況問(wèn)題。、運(yùn)行方式，行政手段與方法都是與該國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制有著密切聯(lián)系，或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制直接影響著行政系統(tǒng)的職能范圍、運(yùn)行方式及手段。①有些國(guó)家