【文章內(nèi)容簡介】 定》的最后一個配套文件,被認為是農(nóng)民社會保障改革邁出了第一步?！兑庖姟钒驯徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保障的標準分為兩類:對于城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的被征地農(nóng)民,當?shù)卣哑浼{入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會保障制度。在城市規(guī)劃區(qū)外,則要求在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地或安排相應的工作崗位,并納入農(nóng)村社會保障體系。 　　據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計,目前中國有4000多萬失地農(nóng)民。隨著城市化的加速,在未來五年內(nèi),中國平均每年還將增加被征地農(nóng)民265萬人?！兑庖姟诽岢觥八栀Y金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排,兩項費用尚不足以支付的,由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。”由此,被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金主要有二:一是政府撥款或補貼。二是農(nóng)民的征地補償費和安置補助費。有農(nóng)民的征地補償款“墊底”,該文件如能被有效貫徹,今后被征地農(nóng)民養(yǎng)老基金將有大幅度的增加。資金最終只能從土地出讓金中提取,而土地出讓金已經(jīng)被各部門分割,執(zhí)行起來必將面臨操作的困難。地方政府還要結(jié)合當?shù)厍闆r制定更為詳盡的實施方案。值得強調(diào)的一點是,這應該是在市場規(guī)則支配下政府、用地單位和農(nóng)民之間的平等交換,其交換的客觀依據(jù)應該是被征地農(nóng)民進入城鎮(zhèn)生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和獲得社會保障的實際社會安置成本。 　　 　　純粹的農(nóng)民(純農(nóng)民)是指留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者,可以為其建立一個獨立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。原則上所有的農(nóng)民都有義務參加社會養(yǎng)老保障,同時其養(yǎng)老金制度必須適合他們的特點和需要,以產(chǎn)品換保障的方式建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度是現(xiàn)實可行的。 　　所謂“產(chǎn)品換保障”,是以產(chǎn)品換保障機構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品繳納保費來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新方法。指定農(nóng)產(chǎn)品以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對象,各地區(qū)可根據(jù)自己的實際情況確定實施產(chǎn)品換保障的農(nóng)產(chǎn)品。產(chǎn)品換保障機構(gòu)是在現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他機構(gòu)基本功能不變的情況下,通過增添產(chǎn)品換保障功能改造而來的。其主要職能是促使農(nóng)產(chǎn)品向貨幣的轉(zhuǎn)換,并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的保險費,繳納給產(chǎn)品換保障管理機構(gòu)。 　　在我國農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度不高的情況下,以產(chǎn)品換保障的方式,直接以農(nóng)產(chǎn)品繳納保險費建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度,有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實的社會保障資源,有助于農(nóng)產(chǎn)品的市場實現(xiàn),有助于同時滿足純農(nóng)民對現(xiàn)金和社會保障制度的渴求[5],也是對農(nóng)戶的一種有效保護?！　?　　國家可以對實行產(chǎn)品換保障計劃的農(nóng)產(chǎn)品直接進行定額補貼,直接補貼種糧農(nóng)民,以承擔建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度的責任,達到加快建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度的目的。產(chǎn)品換保障是由國家強制實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,其實質(zhì)是把農(nóng)民個人一生的消費做自我調(diào)節(jié),通過年輕時的少消費、多積累來滿足年老時的生活需要。 　　產(chǎn)品換保障堅持從現(xiàn)實的低標準起步,實現(xiàn)低水平保障,以農(nóng)民力所能及的自我保障為主,同時輔以國家、社區(qū)集體組織的定額補貼和稅收等方面的政策優(yōu)惠,通過制度設(shè)計幫助農(nóng)民做出理性選擇。這是由我國農(nóng)村的實際狀況和我國農(nóng)村發(fā)展面臨的特殊任務所決定的。我國農(nóng)村養(yǎng)老及社會養(yǎng)老保障制度存在的問題與對策[3]黨的十七大提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機制，實現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。 　　一、我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀和存在的問題 長期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會變革進一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。 　　(一)農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化 　　我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個縣的人均耕地面積不到半畝，已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測算的、。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度[1]。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風險與市場風險非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。 　　(二)農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn) 　　我國農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。 　　首先，家庭養(yǎng)老投入受到制約。人口流動性增強和社會價值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨立謀生，以至于不能夠切實地承擔起扶養(yǎng)老人的責任。在農(nóng)村，農(nóng)民用在子女身上的花費，遠遠高于所支付的養(yǎng)老費用。農(nóng)民家庭的財富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會現(xiàn)象。 　　其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負擔。由于實行計劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。據(jù)2000年全國人口普查資料。越來越多的農(nóng)民獨生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)4個老人。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負擔逐漸演變成突出的社會問題。 　　再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。目前，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。他們年老體衰，生產(chǎn)經(jīng)營能力很低，導致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢群體。 　　(三)農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況 　　根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標準，在一個國家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，這個國家或地區(qū)就進入了人口老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》表明：2001—2020年是中國社會的快速老齡化階段。到2004年底，%。同時，我國農(nóng)村老年人口為8 557萬人，%。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年[2]。我國農(nóng)村已經(jīng)完全進入老齡化社會。農(nóng)民老年人隊伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。 　　(四)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負擔 　　我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進城務工搞基礎(chǔ)建設(shè)。而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，促進了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟支持。但是，長期的聚少離多所帶來的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多的新困境。 　　(五)農(nóng)村稅費改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ) 　　在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟的物質(zhì)豐富和管理完善。農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民的整體負擔，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力。村級集體經(jīng)濟趨于瓦解，中央財政轉(zhuǎn)移支付又相當有限，致使原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟負擔的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟保障。在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，情況更為嚴重。一些符合五保政策的對象，因為財政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外，未能實現(xiàn)應保盡保。各地集體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展。從目前的情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)農(nóng)民養(yǎng)老的重要補充形式。　　二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及原因 　　我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度，起步于上世紀80年代。20多年來，一些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主管部門和經(jīng)辦機構(gòu)積極工作，加大政府的支持力度、擴大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立增長機制、防范基金風險，取得了一定的突破和進展。到2006年末，全國已有1 900個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5 374萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元[3]。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國有1 200多個縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達到445萬。 　　然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應急性，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的需要相比，還有很大差距。 　　(一)農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展 　　。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的影響，我國城鎮(zhèn)居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。在很多地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。國家機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補貼等待遇，農(nóng)民都不能夠享有。尤其是農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。 　　。從各地情況看，只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。網(wǎng)站整理許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來維持生計。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生產(chǎn)生活、子女就學等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。 　　。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，%，%，%。%的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險。工傷保險和醫(yī)療保險與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切，但農(nóng)民工的參保率低，他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟賠償；農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益，退保率高。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時候，退保只退還個人交費的部分，企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費是不予退還的。 　　(二)農(nóng)村社會保障資金待充實 　　這是我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。財政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應。投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展增加，反而逐年下降。另一方面，財政投入的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴重。 　　實際上，我國政府用于社會保障的財政支出明顯少于其他國家。以2000年為例，用于社會保障的財政支出占中央財政的總支出，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費用支出總數(shù)的11%；占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費用支出總數(shù)的89%。城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達到91%，而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%[4]。 　　(三)農(nóng)村社會保障體系待健全 　　。經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221億元，%[5]。而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，集中了我國大多數(shù)貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平相當?shù)?。在我國農(nóng)村，付諸實施的社會保障項目，除了救災救濟、優(yōu)撫安置之外，社會保險、社會福利等基本上無從談起。 　　，農(nóng)村民政對象應保未保的現(xiàn)象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)，%[6]。 　　。首先是管理體制不順。從1998年機構(gòu)改革至今，全國多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入勞動保障部門，但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國1 900個農(nóng)保試點縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機構(gòu)還遺留在民政部門。其次是資金掌控不公。農(nóng)村社會保障資金，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又有依法實施的政策難度。 由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴格制度和健全機構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴重的問題出自養(yǎng)老保險基金的籌集與使用。許多貧困村民無法投保，少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。他們置百姓生活于不顧，濫用公共權(quán)力，瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村社保資金——農(nóng)民的“活命錢”。養(yǎng)老保險成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險項目無法正常運作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區(qū)還強制農(nóng)民參保?；I集到的養(yǎng)老保險金被挪作他用以后，出現(xiàn)風險，以致?lián)p害被保險人的利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度難以推行。 　　三、完善我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度的對策 　　“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活”，是我國全面建設(shè)小康社會的一個基本目標。如何為4 000萬失地農(nóng)民、8 000多萬農(nóng)村老齡人口提供基本養(yǎng)老保障，如何銜接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，最終形成一體化的社會養(yǎng)老保障體系。面對這些重大社會問題，我們必須抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。 　　(一)改革現(xiàn)行土地制度，再造土地保障能力 　　“耕者有其田”是農(nóng)耕社會極低層次的保障制度。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。網(wǎng)站整理然而，在現(xiàn)代化的農(nóng)村社會保障體系尚未建立起來的情況下，土地既是農(nóng)民最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可依靠的生活保障。 　　“承包制”為“永包制”。只有永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，才能讓農(nóng)民真正成為土地和耕地的主人。只有充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地、長期投資土地的積極性，才能最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力，建立起符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化，大幅度地增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。 　　?，F(xiàn)行的土地征用制度是從計劃經(jīng)濟時期沿襲下來的。它以政府的名義征地，不分公益性項目還是經(jīng)營性項目。所以，必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵，嚴格限制政府運用征地權(quán)的項目范圍，切實保障被征用土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。 　　（二）鞏固農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位 　　家庭養(yǎng)老依然是我國農(nóng)村居民養(yǎng)老的主要方式，在農(nóng)村養(yǎng)老中具有基礎(chǔ)地位。在新的形勢下，需要繼承和發(fā)揚家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢，賦予農(nóng)村家庭養(yǎng)老以新的內(nèi)涵。一是繼續(xù)倡導尊老敬老的風尚，強化家庭養(yǎng)老的思想觀念；二是完善家庭養(yǎng)老規(guī)章體系，使家庭養(yǎng)老從倫理走向法制；三是把贍養(yǎng)農(nóng)村老年人同其子女的切身利益(如遺產(chǎn)繼承和職位升遷等)聯(lián)系起來，鼓勵尊老養(yǎng)老