【文章內(nèi)容簡介】 ，不同層級的行政法規(guī)范之間發(fā)生沖突的空間卻被人為擴大了，其根源恰恰就在于縱向事權劃分的結構性困境。[15]易言之，事權（主要指行政事權）在中央和地方之間以及不同層級的地方政府之間劃分的不明確性導致了不同層級的行政法規(guī)范沖突的膨脹。一個理性的邏輯是：不論是“委托——代理”理論、公共產(chǎn)品層次性理論還是博弈理論都證明，事權在不同層級的政府之間應當能夠被盡量明確地劃分并落實，只有享有特定事權的政府方有相應的制定行政法規(guī)范的權力，這就能夠從根源上杜絕不同層級的行政法規(guī)范發(fā)生沖突的耦合點——同一事項。[16]當然，對于那些無法明確劃分，或者本來就應當由不同層級的政府共享的事權，才有必要針對可能發(fā)生的行政法規(guī)范的沖突進行分析、研究和解決。而目前，我國絕大多數(shù)事權在不同層級的政府之間呈現(xiàn)筒型分布的特征，即各級政府享有事權的范圍口徑基本呈現(xiàn)“上下一般粗”的狀態(tài)，這就大大平添了諸多實無必要的行政法規(guī)范總相沖突的可能性?！　∽詈螅姓⒎嗫v向劃分的協(xié)調(diào)問題。我國采取是“一元兩極多層次”的立法體制：“一元”是根據(jù)我國單一制的國家結構形式和統(tǒng)一的、一體化的立法體制而作出的判斷，即“全國范圍內(nèi)只存在一個統(tǒng)一的立法體系”；“兩級”是指“中央立法和地方立法兩個立法權等級”；“多層次”是指中央立法和地方立法“都可以各自分成若干個層次和類別”。[17]如果說中央與地方的事權劃分存在結構性缺陷的話，那么立法權縱向劃分的協(xié)調(diào)不力則無疑將這一缺陷愈加放大了。一般說來，各級政府所享有的立法權的范疇應當與其相應的職權和責任相適應，而各層級立法權的明確劃分則是其主要的表現(xiàn)形式。然而我國現(xiàn)行法律制度對該問題的觀照卻十分有限。一方面，除了《立法法》第8條所列舉的10項專屬于中央的立法事項以外，其余的立法事項實際上并未在中央和地方間作一明確的劃分，這就為地方立法同中央立法的沖突提供了廣闊的制度空間。另一方面，在行政法規(guī)范的論域內(nèi)，如果說針對行政規(guī)章的規(guī)定相對明確的話，則目前對于行政規(guī)章效力位階的制度設計則令人遺憾?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內(nèi)施行?！庇捎诘?0條第二款已經(jīng)規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章”，故第82條的規(guī)定核心實際在于明確部門規(guī)章同省級地方政府規(guī)章效力的同階性。而由于所謂的“各自的權限范圍”并無明確的法律界定，[18]因此該條文實際上為地方立法直接對抗中央立法提供了失當?shù)姆梢罁?jù)，從而進一步加劇了行政立法權縱向劃分的困境。[19]由上可知，現(xiàn)行法律制度對行政立法權的縱向劃分不僅未加明確，反而有縱容地方立法權膨脹乃至沖擊中央立法權之嫌。　　四、行政法規(guī)范沖突的解決機制　　從更為寬泛的意義上說，行政法規(guī)范沖突的解決機制不僅包括解決具體沖突環(huán)節(jié)的操作技術問題，更涵了括前置的預防機制和后置的評估備案機制。此三者以時間軸為中心順序存在并發(fā)揮效用，同時又具有緊密的內(nèi)在邏輯關聯(lián)。由此，筆者謹從如下三個方面展開論述?！　。ㄒ唬┬姓ㄒ?guī)范沖突的解決原則　　目前學界對于行政法規(guī)范沖突的解決原則問題，并無深入的研究成果積累，基本是因循一般法學理論或者《立法法》相關條文的規(guī)定加以解決。一般情況下，主要有如下四個原則。　　第一，先行判斷原則。這主要是解決所謂的行政法規(guī)范沖突的“真?zhèn)巍眴栴}，與前文所強調(diào)的行政法規(guī)范沖突的四大構成要件相呼應，具體可分解為對事實載體是否屬于同一法律關系、相互沖突的行政法規(guī)范是否均為現(xiàn)行有效、適用不同的法律規(guī)范是否會導致不同的法律后果等。其中需要強調(diào)的是對法律規(guī)范是否有效的判斷基準問題。關于無效的情形，《立法法》第87條作了明確的規(guī)定，包括五種，即：超越權限；下位法違反上位法規(guī)定；規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應當改變或者撤銷一方規(guī)定；規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或撤銷的；違背法定程序的。除此外，作為一般法的不同于特別法、作為舊法的不同于新法等也有可能導致沖突的行政法規(guī)范之一方喪失構成實質(zhì)沖突的可能?？梢?，在一些情況下，先行判斷可以發(fā)揮“去偽存真”的效用，避免在“偽行政法規(guī)范沖突”上浪費寶貴的法制資源?！　〉诙衔环▋?yōu)于下位法原則。這是基于一般的法律位階理論而確定的上位法優(yōu)先原則，通常將其視為依法行政原則的題中之義，即“在下位法的原則、內(nèi)容與上位法發(fā)生沖突時，執(zhí)法機關應適用上位法而不應適用與上位法相抵觸的下位法?！盵20]而《法規(guī)規(guī)章備案條例》第10條規(guī)定：“國務院法制機構對報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項進行審查：……（二）下位法是否違反上位法的規(guī)定?！边@可謂是在實踐環(huán)節(jié)對上位法優(yōu)于下位法原則的直接確認?！读⒎ǚā返?9條第二款規(guī)定：“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”；第80條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章”；第82條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力”。這實際上就初步劃定了行政法行政法規(guī)范之間的位階譜系?！　〉谌?，特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法原則?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“同一籍貫制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！敝档靡惶岬氖?，該原則與上位法優(yōu)于下位法原則均為進行“先行判斷”的常用方法，亦同為法理學的一般性理論，故不再贅言?！　〉谒?，有權機關裁決原則。這主要是針對適用上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等諸原則無法實現(xiàn)沖突解決的情形。如，針對新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定的問題，《立法法》在第85條作了進一步規(guī)定：“法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何使用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決?！庇秩?，《立法法》第86條（三）規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決?！薄斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第15條也規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門