【文章內(nèi)容簡介】 容：一是救助主體是具有行政行為主體的政府行政相關部門，另一方面是救助的對象是城市流浪乞討人員。前者主要是在法律賦予的行政權限，也就是說行政機關是法律法規(guī)授予社會救助管理履行權利和義務的機構，如果救助內(nèi)容超出法律和法規(guī)的規(guī)定，那么行政機關沒有救助的權利和義務。城市流浪乞討救助管理的對象時城市流浪乞討人員，其救助對象必須符合城市流浪乞討人員的定義。 （二）救助管理制度具有行政性 城市流浪乞討人員社會救助管理制度的實施主體是政府行政部門，其進行救助管理是按照法律規(guī)定而進行的一種行政行為，相關部門實施救助管理這一行政行為具有直接的法律責任。城市流浪乞討人員救助制度中救助主體與救助對象具有平等性，而且救助對象是一種雙方自愿的行為，沒有強制性。因此社會救助管理制度是一種行政行為，具有行政性。但是這一行政行為的發(fā)生必須要保障被救助者的合法權益，是征得救助對象同意的一種救助行為。 （三）救助管理制度具有法律性 城市流浪人員救治管理制度是一項法律制度，其救助程序和救助內(nèi)容必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行。救助管理制度的救助主體是權利和責任相統(tǒng)一的行政機關，在對城市流浪乞討人員進行救助的過程中，必須根據(jù)相關的法律法規(guī)承擔相應的法律義務。，那么行政主體就必須采取相應的救助管理行政行為。城市乞討人員救助管理行政主體如果不按照相關法律規(guī)定的事項履行救助義務，那么就必須承擔相應的法律責任，在情節(jié)嚴重的情況下，可對其追求法律刑事責任。 （四）救助管理制度具有受益性維護城市流浪乞討人員的基本權益，保障其正常的生活是流動乞討人員救助管理制度的主要目的和意圖。城市流浪乞討人員社會救助管理制度是國家機關為了保障流浪乞討應有的基本權利的一項社會保障制度，接受城市流浪乞討人員救助行為的被救助人能夠從救助中受益。其受益主要分為兩個方面：意識在物質方面得到幫助，城市流浪乞討人員能夠從中得到食宿方面的幫助；另外一方面是城市流浪乞討人員公民權益上的受益，城市流浪乞討人員社會救助管理制度對城市流浪乞討人員的救助是在保障流浪人員基本權益的前提之下進行的，通過救助行為，能夠幫助被救助者回復基本的生活，幫助他們尋找到親人或者幫助他們返回家鄉(xiāng)。 （五）救助管理制度具有可訴性 從實踐來看，城市流浪乞討人員在接受救助的過程中經(jīng)常會受到不正當?shù)拇?，救助行為主體在救助的過程中可能會對被救助者的人身自由權和公民權產(chǎn)生侵害。因此為了避免行政機關在救助過程中侵害城市流浪乞討人員的基本權益，就必須建立相關的申訴制度來規(guī)范救助行為。這一制度的建立是保障城市流浪乞討人員基本權益的重要保障，同時賦予了被救助在進行司法救濟的基本權利。在被救助人的基本權益受到侵害時，救助人可在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)對行政行為主體的不作為或者違法的行政行為提起訴訟，以保障自身的基本權益。 從以上的論述中可以看出，城市流浪乞討人員社會救助管理制度是一種特殊的行政行為。流浪乞討救助管理制度是國家機關為了保障城市流浪乞討人員基本權益而根據(jù)相關法律的規(guī)定實行的一項社會保障制度，國家或者政府部門相關的行政主體必須承擔救助義務。同時，城市流浪乞討人員社會救助管理制度也是國家機關為了維護整個社會的穩(wěn)定，保障整個社會公眾的利益和基本權利而實行的一種臨時性救助的行政制度。因此流浪乞討救助管理制度必須按照法律規(guī)定的程序和救助內(nèi)容執(zhí)行，不能濫用城市流浪乞討人員救助的權利對整個社會造成不必要的損失。四、制度價值社會救助制度是隨著社會的發(fā)展而發(fā)展的，是國家機關為了維護公民個人利益以及整個社會和諧穩(wěn)定而實行的一項臨時性救助管理制度，是社會工作和行政工作的主要內(nèi)容。對于維護城市流浪乞討人員以及整個被救助對象的基本權利和維護整個社會的穩(wěn)定具有十分重要的意義和價值，其價值主要體現(xiàn)在以下幾個方面： （一）保障城市流浪乞討人員的基本權利 城市流浪乞討人員社會救助管理制度具有收益性，也就是說通過救助行為的發(fā)生，城市流浪乞討人員能夠通過該行為得到幫助。城市流浪乞討人員是因為個人能力而無法通過其他的勞動或者經(jīng)營而不得已選擇乞討為生的人員，主要是因為身體原因和社會原因造成的，其在沒有外力幫助的前提條件下很難恢復正常的生活。而通過救助行為的臨時幫助雖然不能夠使得其馬上恢復正常的生活，但是通過臨時性的救助能夠為其提供基本的物質幫助，促進回歸家庭或者回歸正常的社會生產(chǎn)活動，能夠在很大程度上保障城市流浪乞討人員基本的權利。 （二）有利于“服務型政府”的創(chuàng)建 隨著我國社會社會的發(fā)展，“服務型政府”的創(chuàng)建成為我國政府部門職能轉變的主要目的。在我國社會問題越來越復雜的今天，政府部門職能轉變已經(jīng)成為不可逆轉的趨勢。而“服務型政府”的創(chuàng)建就是為了更好的促進為社會公眾提供公共服務，促進整個社會的發(fā)展。而流浪乞討救助管理制度是公共服務的一種類型，是對城市流浪乞討人員提供的公共服務。而救助管理制度的行為主體通過城市流浪乞討人員救助行為的發(fā)生為城市流浪乞討人員提供無償?shù)墓卜眨诒Ｕ狭顺鞘辛骼似蛴懭藛T基本權利的同時，也反映了政府相關行政主體服務社會的行為。因此城市流浪乞討人員社會救助管理制度是政府公共部門“服務型政府”的一種表現(xiàn)形式，有利于政府職能部門向“服務型政府”職能的轉變。 （三）維護整個社會的和諧穩(wěn)定 城市流浪乞討人員是在社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的，是由于社會分配制度和福利體系的不完善而導致的，因此城市流浪乞討人員的存在對我國社會的和諧發(fā)展產(chǎn)生了一定的不穩(wěn)定因素，如果處理不好，就可能導致我國社會的不穩(wěn)定。因此流浪乞討社會救助管理制度在為城市流浪乞討人員提供臨時性救助的同時，在一定程度上可能促進其進一步的發(fā)展，可以在很大程度上降低城市流浪乞討人員的存在對社會發(fā)展產(chǎn)生的負面影響，從而能夠維護我國社會的穩(wěn)定，促進我國社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展。從以上幾個方面的論述可以看出，城市流浪人員社會救助管理制度的存在具有多個方面的價值和意義，是我國社會保障體系中不可獲取的部分。隨著我國經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展，城市流浪乞討人員社會救助管理制度在實現(xiàn)我國和諧社會的建設，保證公民的基本權利以及政府職能轉變方面具有十分重要的意義和價值。同時城市劉讓乞討人員社會救助管理制度也是公民社會發(fā)展中不可或缺的部分，因此不論是從個人層面還是從整個社會層面，其都具有十分重要的價值。五、救助對象對于社會救助管理制度所規(guī)定的救助對象的規(guī)定內(nèi)容至今來講，由于實踐情況中對于條文規(guī)定的內(nèi)容解讀存在差異以及出現(xiàn)中間情況和重疊情況等現(xiàn)象的出現(xiàn)，導致在《社會救助管理辦法》實施至今容易出現(xiàn)對救助對象界定上的模糊，進而使實際救助管理操作出現(xiàn)偏差，因此有必要專門對救助對象及救助原則在內(nèi)的關鍵性內(nèi)容作出更為明晰的詮釋，這也當是前當學術界對于城市社會救助研究較為困擾與復雜的問題。 根據(jù)對現(xiàn)今有關《救助管理辦法》研究的相關文獻的分析與歸納，本文在救助對象的分析上將從自愿救助、適當強制救助二個劃分層次進行具體解讀。 自愿救助。眾所周知，文明社會的標志之一即是個人合法意志不受任何外在力量的強制性干預，即使是基于正當目的的合法保護行為也不應該以違背及踐踏當事人個人意志為前提。因此對于社會救助管理行為也是如此，《救助管理辦法》實施細則解釋了相關自愿接受救助對象的人員特征，即“不能依靠自己的力量解決食宿的人員；沒有可以投靠的親戚朋友進行求助；沒有享受到農(nóng)村五保戶制度或者城市最低生活保障制度；正在城市流浪，以乞討為生的人員?！倍痪邆淝翱钋樾蔚娜藛T，則不屬于救助對象。在這里，我們結合《救助管理辦法》中對于“城市流浪乞討人員”的定義及以上人員特征的界定可知，我國依據(jù)《救助管理辦法》實施的城市流浪乞討人員救助管理制度在基本救助對象的界定上是較為清晰的，而實踐中的具體操作也主要依據(jù)該劃定依據(jù)進行救助，具體的救助管理行為也都是依據(jù)尊重個人意愿、核實具備救助事實而實施的自愿、主動被救助，從而擯棄了以往收容遣送制度實施過程中出現(xiàn)的對象擴大化、行為強制化等的弊端，從而更有利于我國城市救助管理制度的實施和工作的開展。 適當“強制”救助。根據(jù)對“城市生活無著流浪乞討人員”的定義及實施細則中有關該部分人員特征的解釋，可以明確城市流浪乞討群體中存在大部分能夠自愿且主動尋求社會救助的人員，但不能忽視地則是“生活無著”的“城市流浪乞討人員”中包含了這樣一部分更為弱勢的群體，他們就是無行為能力人如精神病人及未成年人、限制行為能力人如老年癡呆人員等，這部分人員由于自身生理或精神缺陷導致無法正當表達其自愿尋求、主動接受社會救助的意愿，但不可排除他們具備《救助管理辦法》中規(guī)定的救助情形，但如果論及到具體的救助管理工作則需要對未成年人及精神病人進行區(qū)別性分析。就前者而言，由于我國越來越重視對未成年人權益的保護，因此2004年修訂之后的《未成年人保護法》及此后的相關規(guī)定如國務院《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》都明確規(guī)定了政府對于城市流浪未成年人的“臨時監(jiān)護”和“救助保護”責任，從而使對該部分群體的社會救助已經(jīng)超出了規(guī)定意義與范圍上的“社會救助”。而就后者而言，則目前救助“待遇”沒有達到前者高度，我國現(xiàn)行的法律條令、政策法規(guī)等都沒有針對流浪精神病人救助的內(nèi)容，雖然實踐工作中城市流浪精神病人還是被接受到救助對象范疇當中，但救助內(nèi)容目前嚴格上來講還是處于醫(yī)療層面的“救治”，與真正的“救助”還存在一定差距，因此急盼立法與實踐工作的進一步完善。 除此之外，還需要在具體救助對象界定中被納入的人員要包括由于被強制、被脅迫而導致流浪乞討的人員，學術界將其稱之為“職業(yè)乞討人員”，由于這部分人員也原則上符合《救助管理辦法》所規(guī)定的情形或情形之一，同時這部分人員更由于被不法分子或集團利用而成為謀利、違法甚至犯罪的工具，對個人人身及社會秩序的危害性更大，因此理所當然應當被列入城市社會救助管理的對象范圍之中，并且還需要除開城市救助站之外的強力機構的介入如公安機關等，從而使我國城市救助管理制度的實施更具有綜合性與社會價值，而并不僅僅拘限于條文的限制，雖然從規(guī)模上來講，實際需要救助的對象群體范圍在擴大，但城市社會救助的本質與核心價值得到了體現(xiàn)，而學術界與實務界也不應該就此放松工作，更應當加強對城市救助管理對象的研究工作。 第二節(jié) 社會救助管理制度的理論依據(jù) 社會救助制度是當社會成員由于各種原因陷入社會生活困境或無法伸張其權益時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會成員的基本權利，促進社會的和諧穩(wěn)定。①救助管理制度是社會救助制度體系的重要組成部分，它是國家專門針對城市流浪乞討人員的生活救助而制定的一系列制度的總和，是以2003年6月18日國務院頒布的《城市生活無著的城市流浪乞討人員救助管理辦法》()()為核心的關于對城市流浪乞討人員實施救助的全部法律規(guī)范。主要的相關制度有： 一、制度保障理論 政府的職能通常是保護公民的各項自由、生產(chǎn)公共物品和界定產(chǎn)權。為了保持和平并維護自由，政府還需要履行保護性職能，以防止一些公民受另一些公民的強制，并通過提供公共物品和均等機會、收入保障等實施一套保障制度。對流浪乞丐人員的救助，體現(xiàn)了政府對社會成員基本生存權利的保障，是政府改造社會保障職能的具體行為。流浪乞討制度是政府為履行社會保障職能而設立的制度，它明確指出政府應該具備的行為規(guī)范，運用自身的掌握的社會資源，予以社會調劑，保護弱勢群體利益，其他任何組織在這方面都不能替代政府的作用。 二、公正理論 由于社會分工的不同，社會成員對各種資源占有也有所不同。社會差異和社會成員的多元化，形成了一定的社會分層體系。位置較高的社會成員得到的資源較多，而位置較低的社會成員的利益則會受損。對于城市流浪乞討人員這些弱勢群體，他們處于位置較低的社會階層，他們的利益如果得不到有效保持，有顯失公平公正，并極容易與其他階層造成社會沖突。因此，要給城市流浪乞討人員最基本的保障，使其擁有平等的發(fā)展機會。 三、公共選擇理論 政府主體經(jīng)常通過再分配性的政治干預來謀求其特殊利益。救助管理制度的建立，是因為政府對城市流浪乞討人員予以救助的制度選擇，并將之作為法規(guī)的形式賦予強制執(zhí)行力。而政府之所以對城市流浪乞討人員選擇救助制度，是因為我們需要一個具有完善調劑工作的社會。只有立足于整個社會利益，對初次分配格局進行調整，使每個社會成員基本尊嚴和基本生存條件能夠得到維護和滿足，社會成員才能不斷發(fā)展，社會才能進步，社會質量才能不斷提高。 第三章 我國城市流浪乞討人員社會救助管理制度綜合分析 第一節(jié) 我國城市流浪乞討人員社會救助管理制度自身存在的問題一、制度基礎不充分對于一項法律法規(guī)、行政規(guī)章等的設計、出臺、實施等嚴格意義上來講應當具備相應的環(huán)境基礎及條件，只有在基礎牢固和條件成熟的前提下予以頒布和實施才能有效實現(xiàn)設計實踐，達到制度規(guī)范的預期目標。但就我國《救助管理辦法》而言，其設計基礎與實施條件是不充分的，這也就導致在后期的實施過程中出現(xiàn)了諸多問題，制度基礎不充分主要表現(xiàn)在以下二個方面：首先，就該制度的出臺時機來講，眾所周知，2003年國務院出臺《救助管理辦法》是借當年“孫志剛事件”之機頒布的，同時廢止了舊有的《收容遣送辦法》，很明顯《救助管理辦法》的出臺在大眾看來具有快速性、突發(fā)性，雖然在該事件發(fā)生之際諸多學術討論、社會輿論都認為舊的收容遣送制度具有較多的缺陷與弊端，已不符合當前經(jīng)濟與社會發(fā)展的實際需要，并認為以舊廢新、盡快出臺替代性制度是發(fā)展必然，但這么快地設計并頒布《救助管理辦法》有些出乎學術界與民眾的預料，很顯然這是政府在面對以“孫志剛事件”為代表的社會問題局部性、激烈性爆發(fā)的前提下盡快平抑事態(tài)、滿足多方預期作出的臨時性行政舉措，但是舉措本身雖具有臨時性，但制度本身卻被長期固定下來作為我國處理城市流浪乞討人員工作的規(guī)范性指導，其在相當長一段時期理論上是應當具備長態(tài)性、連貫性的，由于該制度設計周期與實施時機的不充分，制度成熟、有效運作的環(huán)境基礎與條件不完善，設計內(nèi)容在系統(tǒng)性、周密性、嚴謹性上必然存在缺失，例如救助對象界定的不完善、救助管理實踐中的協(xié)作機制不和諧等問題的出現(xiàn)就成