【文章內(nèi)容簡介】 救助法律體系的建立健全涉及到中央與地方立法的區(qū)分 、各個法等級的層級問題，對此也有必要加以科學(xué)的研究。針對中央與地方的立法區(qū)分，筆者認為不僅要在憲法中明確規(guī)定行政救助是行政救助機關(guān)的職責(zé)所在，而且在救助內(nèi)容上也應(yīng)該有所突破。憲法對此項內(nèi)容可以不予規(guī)定，但應(yīng)規(guī)定有法律、法規(guī)可以依照我國國情的發(fā)展而相應(yīng)規(guī)定有行政救助內(nèi)容?？偟膩碚f，憲法的規(guī)定要求是大而原則化，但在具體法律層面上筆者認為應(yīng)該制訂一部《行政救助法》，使憲法的原則性規(guī)定能夠具體化，也應(yīng)該具有一定的可操作性。如詳細規(guī)定救助內(nèi)容，設(shè)立具體的行政救助機關(guān)，得不到救助時尋求救濟的具體程序等等內(nèi)容，法律制訂的 特點可看作為大而兼具具體化。在相關(guān)法規(guī)上則是更進一步具體化，可以設(shè)置行政救助機關(guān)部門內(nèi)部的分工，體現(xiàn)一定 第 11 頁 共 24 頁 的制約機制，也可以規(guī)定在救助方式上的多樣性。這里還需注意的一個問題是中央與地方立法的側(cè)重點不同，我國地域遼闊，各個地方政府因自身經(jīng)濟水平發(fā)展的不同，在采取行政救助上的力量也是不完全一致的。有的可能高，有的可能低，而且可能側(cè)重點也不一樣。因此在行政救助法律制度上應(yīng)賦予地方政府更大的自治權(quán)，但同時中央應(yīng)建立最低層次的救助制度，而且還可以依照地方政府的發(fā)展水平不同給予不同地方政府不一樣的自治權(quán)。這些都是可以靈活 運用的。中央政府和地方政府的區(qū)分在于中央政府建立的是最低層次的救助制度，地方政府可以制定高于中央政府制定的救助制度。此外筆者認為中央還應(yīng)該有另一個職責(zé)抑或權(quán)限，即宏觀把握救助制度，因為我國國情是東南沿海經(jīng)濟發(fā)展比較快，而西北地區(qū)相對來說發(fā)展比較落后，這個原因不但與各地的地域差異有關(guān)，也與我國實行的經(jīng)濟改革政策有關(guān)，中央政府應(yīng)當看到這種差異性，采取一些合理措施使中央在救助方面更側(cè)重于落后地區(qū)，才能實現(xiàn)最基本的公平。 2024 年我國發(fā)生“ 汶川 ” 大地震以后，中央和地方就針對實施救助頒布了若干條法律法規(guī)規(guī)章，而且不同 的部門也根據(jù)不同的救助內(nèi)容頒布了相關(guān)的規(guī)章，如國務(wù)院于 2024 年 6 月 8 日頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，國家民政部于 2024 年 6 月 1 日頒布的《汶川地震抗震救災(zāi)生活類物資分配辦法》，此外還有地方政府頒布的一些救助制度或措施。這些法律法規(guī)規(guī)章不但進一步完善了我國現(xiàn) 第 12 頁 共 24 頁 今行政救助法律制度，而且還在一定程度上組成了一個救助的實施體系。 “ 汶川 ” 大地震危害性超乎想象，帶來的救助范圍和救助內(nèi)容也非常寬泛，能夠及時的頒布一些救助的法律法規(guī)，將會給我國行政救助法律制度體系的完善奠定一個良好的基礎(chǔ)。但我們同時應(yīng)當認識到我們應(yīng)該 提前頒布一些關(guān)于行政救助的法律法規(guī)，要 “ 未雨綢繆 ” 而不能 “ 著急上馬 ” 。法律法規(guī)的提前制訂和頒布，不但是法治國家的前提條件，而且有助于國民心態(tài)的穩(wěn)定，有助于提高國家面對自然災(zāi)害等方面的抗擊能力，因此我國政府應(yīng)當重視行政救助法律制度的建立和健全。 。行政救助立法體系的目標是建立健全行政救助法律體系，確定層次分明、中央與地方既有區(qū)分又能高度密切聯(lián)系的法律制度，這也是我國行政救助法律制度能夠得以實施的首要前提。行政救助法律制度是一個很民主化的制度，它在具體操作上雖然涉及的主體 只是行政救助機關(guān)與被救助者，但因為被救助者的變動因符合法定條件的不同也在不斷變化，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，救助的條件也會相應(yīng)隨著發(fā)生變化。因此行政救助法律制度應(yīng)最大可能的體現(xiàn)社會公正，這就需要在制定法律制度時采取最大限度的民主。只有加強了立法民主化，才能使制定出的法律法規(guī)體現(xiàn)民主，也才能使法律制度體現(xiàn)最大程度的公平，使法律制度能得到更好地實施。雖然依照我國國情來看，實現(xiàn)立法民主化還需要各方面的努力，不但要在大環(huán)境上努 第 13 頁 共 24 頁 力培養(yǎng)人民群眾的主人翁精神，在法治理念上更需要堅持實現(xiàn)民主化的發(fā)展。 前性。立法階段的主要任務(wù)是制訂一部適合中國國情的法律制度，但同時要確保有一定的超前性。這些要求主要是因為一方面是為了維護法律的穩(wěn)定性，同時也是為了體現(xiàn)出現(xiàn)代立法技術(shù)的周全性。針對行政救助法律制度而言，更有必要增強一定的超前性。行政救助制度本身是一個發(fā)展的制度，不但在整體上需要隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展而逐步增減相應(yīng)的救助內(nèi)容，而且在細化上也需要隨時調(diào)整一些具體的方式方法。如我國先前對一些對受救助者主要采用的是給予財物救助的方式，而現(xiàn)在隨著經(jīng)濟的發(fā)展可以采取一些用基本工作時間來換取相應(yīng)救助的方式方法。這都是我們在以前 沒有能夠考慮到的，行政救助制度本身有一個施行的過程，就必然需要在制訂時對整個制度加以充分考慮，仔細分析其隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而帶來的變化，只有預(yù)先采取一些合理的措施，才能使得行政救助制度在現(xiàn)實運用上做到有的放矢。 （二）行政救助制度執(zhí)法層面上的完善 行政救助法律制度立法的完善確立的是行政救助有法可依，這是建立法治社會的基本要求，而行政救助法律制度在執(zhí)行層面上的完善則更多的是強調(diào)行政救助制度在現(xiàn)實中的具體應(yīng)用，亦即建立有效的施行機制保證行政救助法律制度能夠體現(xiàn)出其存 第 14 頁 共 24 頁 在的最基本價值，達到其所要 達到的最基本要求。執(zhí)行層面上的完善對行政救助法律制度的健全必然起著決定性的作用，行政救助法律制度實施的好，則能有效地解決被救助者的貧困狀況，使其能夠盡快的脫離低于貧困線水平的生活，而如果實施的不好，則在很大程度上解決不了貧困問題，更有可能產(chǎn)生更多的不平等、不公正隱患，進一步加大社會的不安定因素，這就起到了相反的作用。行政救助制度在執(zhí)行層面上的完善意味著此項制度在立法上可操作性的現(xiàn)實體現(xiàn)。具體落實到操作運用上，有很好的方式方法來實施行政救助，并且能夠使行政救助制度真正落實到一些需要救助的人們身上，而不能任由一 些不法分子蒙騙救助或者政府機關(guān)內(nèi)部因自身腐敗而使救助制度達不到救助目的。此外還有其它弊病在此不一一列舉。要克服這些在執(zhí)行層面上的弊端，就要對行政救助制度的執(zhí)行程序等做出強制性的依據(jù)。在實施階段，作為中央政府和地方政府的行政救助也存在著側(cè)重點不同，中央政府一般職責(zé)在于監(jiān)督，地方政府則更多的是受監(jiān)督并依法規(guī)定將行政救助制度落實好。這同樣是一項很復(fù)雜的工程。因為依照我國國情的原因，中央政府不可能面面俱到，地方政府同時也有自己在行政救助制度方面的自治權(quán)，中央政府可以在制定基本救助制度的同時加強對此的監(jiān)督力度，而在對 于地方政府擁有的自治權(quán)所設(shè)立的行政救助而言則可以不予監(jiān)管，但可以以其它形式加以引導(dǎo)或支持、鼓勵。因此可以說中央政府的兩大重要職能都 第 15 頁 共 24 頁 需要與地方政府的行為密切相關(guān)。我國政府在制訂相關(guān)規(guī)定時都需要全面考慮，使其符合我國國情，能夠融入