農(nóng)村土地“以租代征”問題的法律研究(編輯修改稿)
2025-04-23 01:12 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地），%；建設(shè)用地（包括居民點及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地），%，%；，%，%；，%；，%；裸巖石礫地、%①。進入21世紀(jì)以來，河南省建設(shè)用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外無限擴大建設(shè)用地規(guī)模，同時也可以逃避本應(yīng)該向國家繳納的有關(guān)稅費，并不履行耕地占補平衡法定義務(wù)，因而，這類“以租代征”可以極大地促進地方政府財政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個“鄉(xiāng)土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅(qū)動、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實灰色收益的實際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。三、解決“以租代征”的思路和措施（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國家管理制度以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經(jīng)濟發(fā)展和耕地資源的保護，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會上造成很多嚴(yán)重的社會問題。對于國家來講，經(jīng)濟的發(fā)展和耕地資源的保護絕對不可能成為國家管理的最終目的，因為國家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護耕地而保護耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實
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