【文章內(nèi)容簡介】 職能弱化，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督難以落實。尤其是農(nóng)村政治經(jīng)濟一體化的管理體制解體后，基層黨政組織對農(nóng)村事務(wù)的調(diào)控能力大為減弱，難以適應(yīng)時代發(fā)展的要求。二是群眾的維權(quán)意識增強而法治意識短缺，且訪民維權(quán)行為的大量出現(xiàn)，多與政府的行政不作為、濫作為密切相關(guān)。近期發(fā)生的幾起群眾“集體下跪”事件即極具代表性。先是遼寧省莊河市海洋村千余村民在市政府門前長跪不起，反映征地補償款不分配等問題。隨后廣東省化州市梅子坑村數(shù)十名村民冒雨在市政府門前下跪，反映耕地被占問題。民眾跪拜官員的做法乃是封建制度的畸形產(chǎn)物，但也反映出一些地方官民關(guān)系錯位，民意上傳渠道不暢。村民們在其基本民生問題被漠視而正當(dāng)渠道表達受阻的境遇下，試圖以集體下跪的極端方式引起政府部門的重視。如果當(dāng)?shù)卣荏w察民情，暢通民意表達渠道，保障利益相關(guān)者權(quán)益，也就不會有集體下跪事件。 朱小龍．“集體下跪”現(xiàn)象呼喚暢通民意渠道［N］．光明日報，2010－05－24。三是司法權(quán)威性不足、公信力下降。尤其是基層法院，長期以來承擔(dān)著法院系統(tǒng) 80%以上的審判任務(wù)，始終處在社會矛盾的風(fēng)口浪尖，但由于司法環(huán)境不佳及終審裁判穩(wěn)定性不強，社會公眾對法院、法官缺乏工作認(rèn)同、感情認(rèn)同，司法權(quán)威事實上受到社會質(zhì)疑。加之現(xiàn)階段我國司法制度存在缺陷，某些公權(quán)機關(guān)和勢力者個人對司法的干預(yù)過多過強，使得公正司法和獨立審判難以實現(xiàn)，司法行政化令人堪憂。民眾往往不能寄希望于司法程序維護其權(quán)利，繼而就必然會通過司法之外的信訪途徑表達訴求。如“民告官”的行政訴訟案件，多年來“回頭率” 所謂行政訴訟“回頭率”，專指行政訴訟的原告人即行政相對人，不滿意行政訴訟的裁判結(jié)果，轉(zhuǎn)而通過上訪等行政救濟途徑為自己討公道的數(shù)量比。居高不下。數(shù)據(jù)顯示，2009 年度全國行政訴訟案件占一審案件總數(shù)不到 2%，然而，行政申訴上訪案件卻占了全部申訴上訪案件的 18%左右，是平均值的9倍。行政訴訟案件難審難判，對于基層法院來說是一個心照不宣的事實。如某地法院為了突破這道難題，創(chuàng)造了所謂的“5% 審判原則”，即對那些占全部行政訴訟案件 5%、以縣政府為被告的案件，一律判縣政府勝訴，以此為代價，公正地審判其它涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的行政案件。從行政錯案和行政上訪案件的形成機制看，僅靠法院的力量很難形成實效。從長遠(yuǎn)看，要想改變行政訴訟上訪突出的問題，還要寄希望于司法體制改革，尤其是要保障各級法院的獨立審判權(quán)。 蔡方華．如何解決行政訴訟上訪突出［N］．北京青年報，2010 －05 －24。 總之，司法公信力問題斷不是某些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉的問題，而是一項嚴(yán)肅的、亟待解決的政治課題。四是現(xiàn)行信訪考核體系在某種程度上鼓勵了越級信訪。近些年來，上級黨委政府把越級信訪量作為對下級黨委政府考核的內(nèi)容?？己酥杏种饕己嗽郊壭旁L的數(shù)量和群眾信訪的激烈程度。上級對信訪人的訴求是否合理、合法一般不作實質(zhì)性的甄別，客觀上為信訪人留下了利益投機的空間，使得信訪成為部分群眾要挾基層干部的籌碼，基層干部不得不滿足部分群眾的無理甚至過分要求，以換取他們息訪的承諾，然而承諾人往往得寸進尺，由此誘發(fā)了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的“訪民文化” 毛壽龍《有效開展政府績效評估》 ，人大研究，2005 年 2 月。，并使得原本不準(zhǔn)備上訪的人也競相效法走上上訪道路，屢陷信訪工作于惡性循環(huán)之中。五是人大代表作用的缺失。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大代表，是人民在普選的基礎(chǔ)上選派的代理人，是人民利益的代言人。人民有疾苦，首先應(yīng)該向人大代表反映，由人大代表與有關(guān)機關(guān)協(xié)調(diào)解決，這是代理理論的基本要求。而現(xiàn)實中，群眾有困難，首先想到的不是找自己選出來的人大代表，而是直接訴請有關(guān)的機關(guān)去解決。據(jù)中國青年報的調(diào)查，只有 23%的人“找過”人大代表反映情況，絕大多數(shù) (77%)的人則從未這樣做過。同時，人大代表也很少主動幫助群眾排憂解難，脫離了廣大人民群眾。人大代表作用的缺失主要源于我國不合理、不科學(xué)的選舉制度。我國的人大代表一般由黨委提名，由選民直接或間接選舉產(chǎn)生。直接產(chǎn)生的代表，感恩于黨委的提名，往往只對上級負(fù)責(zé)，而對群眾的利益漠不關(guān)心；間接產(chǎn)生的代表，由于脫離選民，往往也沒有服務(wù)的意識。人民群眾要么認(rèn)為人大代表是官員不好接近；要么認(rèn)為人大代表是個虛職，沒多大權(quán)力，起不到多大的作用，因此遇到問題也懶得去找人大代表。就這樣，人大代表根本不能充分發(fā)揮代表作用，這在某種程度上加重了信訪的負(fù)擔(dān)。信訪是基于中國特定的歷史背景和獨特的文化情結(jié)，自然而然地產(chǎn)生、發(fā)展和延續(xù)的一種社會文化現(xiàn)象。信訪制度也是基于這種特定的社會文化需求和政治治理需求而形成的?？v觀我國的政治制度史和法律制度史，司法與行政合一是中華封建法制的一大特征。我國自古就有“厭訟”、“官本位”的思想，千百年來，仰仗“青天大老爺”為民做主的人治思想早已植根于中華民族的歷史傳統(tǒng)， 沿襲至今，便是我國現(xiàn)行的信訪制度。在文化上，受中國的司法與行政不分的傳統(tǒng)的影響， 范忠信《信訪中國的法制憂思》，中南財經(jīng)政法大學(xué)中南講座，2010年11月2日。 群眾習(xí)慣于通過行政手段解決糾紛問題，而不愿訴諸司法。在體制上，中國重實質(zhì)正義輕程序正義的傳統(tǒng)，這也是信訪泛濫成災(zāi)的原因。 范忠信《信訪中國的法制憂思》，中南財經(jīng)政法大學(xué)中南講座，2010年11月22日。 再者，在現(xiàn)行體制下，我國法治的權(quán)威性還不夠，司法的行政化、人治化色彩濃重，出現(xiàn)了信訪大于法的現(xiàn)象。如此一來，就使得大量原本可以通過司法途徑解決的問題集中到黨和政府的信訪部門；相同的，群眾更愿意直接向黨政領(lǐng)導(dǎo)反映問題，以期取得領(lǐng)導(dǎo)重視，使問題盡快得到解決。人治思想即清官政治心理和厭訟的社會心理慣性給信訪制度帶來人為阻力，這為我們探究信訪困境的解決之道指明了方向。概言之，在我國，信訪制度具有凝重久遠(yuǎn)的歷史淵源和強烈的文化認(rèn)同，當(dāng)代又賦予其形式和實質(zhì)的合法性與合理性。這一制度具有強烈的公權(quán)政策工具和民眾訴求渠道的價值。綜上可知，信訪制度面臨現(xiàn)實困境，信訪法治化進程滯后,既影響公民憲法權(quán)利的實現(xiàn),也直接影響著國家政權(quán)的權(quán)威，在這樣的背景下，信訪法治化已成為我國信訪制度改革和發(fā)展的必然選擇。東北大學(xué)畢業(yè)設(shè)計（論文） 第4章 信訪制度法治化必要性與他國制度啟示第4章 信訪制度法治化必要性與他國制度啟示 信訪法治化的內(nèi)涵信訪法治化具有非常豐富的內(nèi)涵，具有廣義與狹義之分。廣義的信訪法治化是指一切信訪主體必須嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)；狹義的信訪法治化則較為具體，應(yīng)該包括如下幾個方面：信訪法律法規(guī)屬于“良法”；信訪法律具有至尊性、權(quán)威性，必須予以嚴(yán)格執(zhí)行；對于涉法信訪問題，司法裁決具有最高權(quán)威性和終局性；信訪權(quán)利能夠獲得有效的司法救濟。具體分析如下： 信訪“良法”內(nèi)涵 現(xiàn)代信訪“良法”的首要標(biāo)志是它的根本立法宗旨和精神實質(zhì)要旗幟鮮明地保護信訪權(quán)利和自由。 關(guān)于“信訪權(quán)利”概念之內(nèi)涵，參見：(4)。 這應(yīng)該貫穿在整個信訪法律法規(guī)的每一條文中，體現(xiàn)在有關(guān)上訪受理與處理程序的每一規(guī)定中，處處體現(xiàn)人道性、自由平等性、民主性、公平合理性和平衡性。一方面，信訪立法程序要民主化、科學(xué)化。為了保證產(chǎn)生信訪“良法”，有必要確立信訪立法過程中的程序性民主，如信訪立法聽證制度，使信訪法律法規(guī)在立法過程中就權(quán)衡各方面利益要求，體現(xiàn)立法程序的民主性和科學(xué)性，防止國家權(quán)力單方面立法可能出現(xiàn)的局限性，體現(xiàn)現(xiàn)代法制的公開、公平、公正、民主、平等的價值要求。另一方面，信訪程序本身也要民主化、科學(xué)化。信訪程序本身的設(shè)定應(yīng)該有利于信訪權(quán)利的行使，有利于信訪工作的有序開展，有利于維護上訪人的合法權(quán)益。因此，有必要進一步實行信息公開制度，保護上訪人的知情權(quán)。信訪“良法”還應(yīng)包括：信訪法律范疇的準(zhǔn)確界定；整個信訪法律法規(guī)體系的完整統(tǒng)一；實施監(jiān)督機制的建立與健全；信訪權(quán)利司法救濟條款的設(shè)定；信訪當(dāng)事人行為責(zé)任處罰的進一步明確化；限制過分的行政自由裁量等。 信訪法律法規(guī)的至尊性與嚴(yán)格執(zhí)行信訪法治化意味著信訪法律法規(guī)是信訪活動中一切行為主體的根本行為準(zhǔn)則。這主要體現(xiàn)為兩方面，一是一切受理和處理信訪問題的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體領(lǐng)導(dǎo)人及其工作人員都不得有超越信訪法律法規(guī)的權(quán)力，一切有關(guān)信訪的其他規(guī)范性文件、批示和決定等都不得違背信訪法律法規(guī)，凡是與之相沖突的文件、政策和決定等都是無效的；二是其他信訪主體，包括一切上訪主體，也必須嚴(yán)格按照信訪法律法規(guī)行事，不得采取非法方式進行信訪活動。要通過廣泛的普法宣傳教育培養(yǎng)信訪主體的規(guī)則意識，要確立信訪行為關(guān)系主體之間的相互監(jiān)督、相互制約機制，確保信訪法律法規(guī)在信訪活動中的最高準(zhǔn)則地位和有效地貫徹執(zhí)行。 涉法信訪問題司法裁決的最高權(quán)威性和終局性涉法信訪主要是指公民以來信或來訪的方式向黨委政法委、公安、法院、檢察院等政法機關(guān)及其他有關(guān)機關(guān)的信訪機構(gòu)就由案件實體或程序的處理所引起的問題提出申訴或要求解決問題的行為。其最高權(quán)威性主要包含以下內(nèi)容：（1）保證檢察院和法院職權(quán)的獨立性。涉法信訪案件一般應(yīng)該歸口辦理，包括信訪部門在內(nèi)的一切黨政機關(guān)都不得干涉法院、檢察院獨立行使其法定職權(quán)。（2）司法裁決的嚴(yán)肅性。如果當(dāng)事人對司法處理不滿，可以上訴或申訴到法定監(jiān)督機關(guān)去，信訪部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)人絕對不能隨便更改或否定已有的司法裁決。（3）法律規(guī)定明確性。只有在法律法規(guī)明確規(guī)定的情形下，信訪部門才可以介入涉法信訪案件，如法律規(guī)定不明確，各司法部門皆不受理的涉法信訪案件，信訪部門受理后交有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)處理；司法處理顯失公平、有關(guān)監(jiān)督部門又相互推諉的信訪事項，信訪部門受理后依法督促處理。 信訪權(quán)利的司法救濟沒有救濟，就沒有權(quán)利，這是世人皆知的法理。立法機關(guān)在設(shè)定信訪權(quán)利的時候，也應(yīng)該相應(yīng)地設(shè)置各種信訪權(quán)利救濟條款，使信訪法律關(guān)系主體在信訪權(quán)利受到侵害時能夠得到及時的救濟。信訪本身作為一種救濟手段，但當(dāng)信訪權(quán)利被侵害時也同樣需要救濟，這是一種對救濟的救濟。對信訪權(quán)利的司法救濟要明確保障信訪主體的訴權(quán)，至少包括：對規(guī)范性信訪文件的訴權(quán)；對公共權(quán)力信訪不作為的訴權(quán)；對造成信訪人人身權(quán)、人格權(quán)侵害的訴權(quán)；對信訪推諉拖延行為造成的損害的訴權(quán)；對信訪處罰決定的訴權(quán)；等等。但要使訴訟救濟真正成為信訪權(quán)利的有效保障，尚需一系列政治體制改革和司法改革與之同時進行。 信訪制度法治化的必要性分析機遇與挑戰(zhàn)并存，信訪制度在經(jīng)歷高速發(fā)展過后正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，新情況、新問題接踵而至。信訪法治化就是在法治的框架內(nèi)處理信訪問題，因此，認(rèn)真做好新時期的信訪工作，對構(gòu)建和諧社會具有重要意義。 信訪法治化是依法行政的重要內(nèi)容依法治國的主體是人民，客體是國家機關(guān)、國家事務(wù)和社會事務(wù)，其核心是依法行政。由于行政權(quán)具有天然的擴張性，其最經(jīng)常、最廣泛、最直接地影響每一個公民的切身利益，只有保證行政權(quán)的合法有效的行使，才能使國家機器正常運轉(zhuǎn)。行政機關(guān)是我國的執(zhí)行機關(guān)，行政權(quán)一旦被濫用，公民的權(quán)利將受到直接損害，國家權(quán)威也受損?？梢哉f，沒有行政機關(guān)的依法行政，依法治國只能是一句空話。信訪工作是黨和國家各級機關(guān)對人民群眾的來信來訪進行處理的行政活動，也必須納入法治化軌道。 信訪法治化是社會主義民主政治的體現(xiàn)信訪工作的重要內(nèi)容是依法處理群眾來信來訪的行政工作，通過信訪渠道，一方面，人民群眾可以充分行使當(dāng)家作主的權(quán)力；另一方面，各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)可以吸收社情民意，使決策民主化、科學(xué)化，真正做到以人為本、執(zhí)政為民。通過信訪制度，還有助于執(zhí)政黨聽取群眾的批評和意見，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、思想作風(fēng)建設(shè)和先進性建設(shè)。信訪法治化建設(shè)是有中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，是保障人權(quán)、實現(xiàn)人民民主權(quán)利的重要途徑。 信訪法治化是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的必然要求二十一世紀(jì)的市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，沒有法治的保駕護航，市場經(jīng)濟將寸步難行。隨著市場經(jīng)濟提職的建立和改革的進一步深化，中國的企業(yè)已全面走向市場，職工也走上社會，這必然給企業(yè)和職工的政治地位、經(jīng)濟利益和價值觀念等帶來多方面的沖擊。如果不能依法保護企業(yè)職工的合法權(quán)益、忽視其信訪權(quán)利，將直接影響到企業(yè)改革的成敗和整個社會主義市場經(jīng)濟體制的建立。因此，信訪法治化是建立和健全社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。 信訪法治化是維護社會穩(wěn)定的基本出路之一目前，我國信訪法治化面臨十分嚴(yán)峻的形勢：信訪總量持續(xù)攀升、信訪內(nèi)容過于寬泛、表現(xiàn)形式日趨激烈和“人治”化的信訪處理程序等。這些問題的存在嚴(yán)重影響了社會生活的安定團結(jié)和社會生產(chǎn)的有序進行。我國是社會主義法治國家，將信訪納入法治化軌道是解決信訪問題、維護社會穩(wěn)定的基本出路。安定有序是社會主義和諧社會的特征之一， 只有依法規(guī)范黨政機關(guān)的信訪工作，依法解決人民群眾的信訪問題，才能正真構(gòu)建起社會主義和諧社會。 域外民眾訴愿機制簡介及與我國信訪制度比較 其它國家和地區(qū)相關(guān)制度簡介（一）日本的苦情制度所謂苦情制度是指行政機關(guān)聽取私人的不平、不滿等苦情，并對該苦情進行處理。為了保證處理的中立性和公正性，日本采取由第三人——總務(wù)廳來履行這項職能；為保證苦情處理的順利進行，日本在全部