【正文】 [26]——法治、民主、權(quán)利、正義論集：A 集[C].北京：法律出版社，2003：310。[12][J].臺灣法研究學(xué)刊，2002（1）：16。理論界對于信訪的“存”“廢”之爭也因此展開，筆者認(rèn)為“強(qiáng)化”或“廢除”信訪制度都是不明智的，信訪法治化才是社會轉(zhuǎn)型時期信訪制度改革的必由之路。針對這種情況，筆者認(rèn)為我們可以借鑒美國的小額法庭制度。 修改行政訴訟法，樹立司法權(quán)威自1989年行政訴訟法頒布實施以來，我國的行政訴訟制度發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)今卻存在諸多不盡人意之處。目前，我國政務(wù)公開制度的實行主要存在以下兩方面不足：第一，政務(wù)公開的渠道過于單一，政務(wù)信息基本上由政府發(fā)送。因為矛盾發(fā)生在基層,處理的主體也主要應(yīng)是基層。第二，新修訂的條例仍存在很多的缺陷和不足。東北大學(xué)畢業(yè)設(shè)計（論文） 第5章 推進(jìn)我國信訪法治化的具體思路第5章 推進(jìn)我國信訪法治化的具體思路目前,我國信訪出現(xiàn)了歷史遺留與現(xiàn)實問題相互交織、經(jīng)濟(jì)利益訴求與政治權(quán)益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無理取鬧相互交織的現(xiàn)象,這種秩序混亂的局面必須改變。而我國的信訪機(jī)構(gòu)，全部是國家機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，從設(shè)立之初就是秘書性質(zhì)，迄今為止大多數(shù)信訪機(jī)構(gòu)仍然設(shè)立在辦公廳、辦公室，仍然沒有擺脫領(lǐng)導(dǎo)秘書的痕跡，沒有處理信訪事項的各項職權(quán)。申訴專員制所起的作用首先表現(xiàn)在個案處理上，通過對個案的處理實施行政救濟(jì)，保護(hù)投訴人的權(quán)益。根據(jù)法律，瑞典議會監(jiān)察專員享有廣泛的權(quán)力，包括：調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和起訴權(quán)、視察權(quán)等。信訪法治化建設(shè)是有中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，是保障人權(quán)、實現(xiàn)人民民主權(quán)利的重要途徑。（3）法律規(guī)定明確性。 關(guān)于“信訪權(quán)利”概念之內(nèi)涵，參見：(4)。信訪制度也是基于這種特定的社會文化需求和政治治理需求而形成的?？己酥杏种饕己嗽郊壭旁L的數(shù)量和群眾信訪的激烈程度。 朱小龍．“集體下跪”現(xiàn)象呼喚暢通民意渠道［N］．光明日報，2010－05－24。部分民眾在維權(quán)的過程中，面對高昂的司法訴訟費用和聘請律師費用而望法卻步，采取信訪途徑是眾多信訪人的無奈之舉。為了抑制住上訪的增加和升級，各級政府甚至對信訪群眾進(jìn)行打擊迫害。第二，變相剝奪信訪者的權(quán)利。多元化利益表達(dá)機(jī)制滯后于中國社會的發(fā)展，這就迫切需要一種為各階層尤其是為社會弱勢群體表達(dá)利益的渠道，而信訪制度正是通過來信與來訪，使得信訪者能夠直面高層政府機(jī)關(guān)人員，表達(dá)自身利益?！?劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊》，高等教育出版社 1988 年版，第 26 頁。信訪制度在緩解社會矛盾、發(fā)揚(yáng)社會主義民主、打擊抵制腐敗和國家的政治文化建設(shè)事業(yè)等方面，顯示了重要作用。根據(jù)信訪活動在我國的實踐情況和理論分析，信訪已經(jīng)成為公民一項不可或缺的權(quán)利，主要呈現(xiàn)出以下三種特征:一是信訪主體的廣泛性。即將各種解釋置于理性審視以及涉及制度功能的經(jīng)驗理解的理論探究之下。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家各級信訪機(jī)構(gòu)對瑞典荷蘭芬蘭、法德美加、香港日韓、澳大利亞新西蘭及俄羅斯等國家和地區(qū)的考察并撰寫了多份考察報告，對其類似機(jī)構(gòu)的運作情況在《人民信訪》等期刊、國家信訪局等網(wǎng)站作了介紹與比較，這有助于開闊眼界，洋為中用，改進(jìn)工作。（一）專著之介紹中國有兩本重要的專著全面介紹信訪制度的發(fā)展歷程，一本為1996年刁杰成編著的《人民信訪史略》，另一本為2005 年由梁川主編的《信訪學(xué)概論》。信訪制度是中國共產(chǎn)黨獨具特色的密切聯(lián)系群眾的政治制度。必須指出的是，改革是歷史永恒的主題。郝建臻．我國信訪制度的憲法思考[D]．北京：中國政法大學(xué)，2004：146。歷史與現(xiàn)實、國內(nèi)與國外、個案與通例等的多維比較，通過這些對比發(fā)現(xiàn)并利用其中的積極因素為我國當(dāng)代信訪制度早日實現(xiàn)法治化做貢獻(xiàn)。本文在研究過程中涉及的“信訪”，主要是指廣義上的信訪。廣大人民群眾通過信訪活動向國家機(jī)關(guān)反映各種意見和要求，信訪成為人民參與國家政治經(jīng)濟(jì)生活、管理國家事務(wù)和社會事務(wù)以及表達(dá)意愿的重要途徑和渠道。 1949 年8 月正式成立的中央書記處政治秘書室主要負(fù)責(zé)處理群眾的來信來訪工作。信訪制度的建立對于促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化，真正實現(xiàn)以人為本、執(zhí)政為民的政治理念發(fā)揮了無可取代的重要作用。東北大學(xué)畢業(yè)設(shè)計（論文） 第3章信訪制度面臨的困境及原因分析第3章 信訪制度面臨的困境及原因分析 信訪制度實施中的困境和難題在當(dāng)前中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，各方面的利益沖突和社會矛盾凸顯，信訪工作涌現(xiàn)了大量的新情況和新問題，信訪工作格局正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，具體出現(xiàn)以下幾方面缺陷與不足： 信訪立法滯后就信訪立法的數(shù)量來講，現(xiàn)有機(jī)關(guān)的立法數(shù)量不少，各省基本都有信訪法規(guī)或規(guī)章，許多地方也有相應(yīng)的紅頭文件來規(guī)范信訪。另外,有的上級機(jī)關(guān)對信訪人違反《信訪條例》規(guī)定的程序提出的信訪事項,也由于各方面的原因而予以受理,這就從根本上導(dǎo)致《信訪條例》規(guī)定的信訪解決機(jī)制無法從根本上解決信訪事項,導(dǎo)致“重復(fù)上訪”、“纏訪”的現(xiàn)象不斷發(fā)生。其次，地方政府基于對發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的追求，未能及時有效地預(yù)防和化解利益主體之間易發(fā)多發(fā)的矛盾與沖突，有的地方公權(quán)組織則直接身陷關(guān)聯(lián)利益糾葛之中。民眾跪拜官員的做法乃是封建制度的畸形產(chǎn)物，但也反映出一些地方官民關(guān)系錯位，民意上傳渠道不暢。 總之，司法公信力問題斷不是某些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉的問題，而是一項嚴(yán)肅的、亟待解決的政治課題。人民群眾要么認(rèn)為人大代表是官員不好接近；要么認(rèn)為人大代表是個虛職，沒多大權(quán)力，起不到多大的作用，因此遇到問題也懶得去找人大代表。東北大學(xué)畢業(yè)設(shè)計（論文） 第4章 信訪制度法治化必要性與他國制度啟示第4章 信訪制度法治化必要性與他國制度啟示 信訪法治化的內(nèi)涵信訪法治化具有非常豐富的內(nèi)涵，具有廣義與狹義之分。涉法信訪案件一般應(yīng)該歸口辦理，包括信訪部門在內(nèi)的一切黨政機(jī)關(guān)都不得干涉法院、檢察院獨立行使其法定職權(quán)。信訪工作是黨和國家各級機(jī)關(guān)對人民群眾的來信來訪進(jìn)行處理的行政活動，也必須納入法治化軌道。 [日][M].楊建順，：法律出版社，1999：292295。（四）中國香港：申訴專員制度香港于 1989 年建立申訴專員制度，其目的在于“透過獨立客觀及公正的調(diào)整、處理和解決因部門行政失當(dāng)而引致的不滿及所引發(fā)的問題，籍以改善公共行政服務(wù)訴訟及水平，并促進(jìn)行政公平”。苦情制度、監(jiān)察專員、調(diào)解專員及申訴專員等制度的建立，既彌補(bǔ)了司法之不足，又保護(hù)了公民權(quán)利，促進(jìn)了政府工作的改進(jìn)。 司法救濟(jì)之外的救濟(jì)方式必須靈活簡便國外的司法救濟(jì)之外的救濟(jì)途徑多而簡便，少有我們這么多繁文縟節(jié)。 提高信訪立法規(guī)格目前，我國信訪最高層次的立法僅是國務(wù)院1995 年 10 月 28 日發(fā)布的并經(jīng) 2004 年修訂的《信訪條例》，由于法律位階較低，信訪立法的權(quán)威性大打折扣。因此，如何建立有效的信訪終結(jié)機(jī)制則成為信訪制度走向法治化的突破口。前兩者，在我國相關(guān)法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)，但對于政務(wù)人員咨詢的公開則存在很大的缺陷，無論是財產(chǎn)申報、干部述職還是離任審計，都是只面對上級，結(jié)果不公開，公眾也無權(quán)要求公開。行政監(jiān)察信訪是政府行政機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的重要渠道，它使得國家行政監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合在一起，從而有效地對國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。 通過修改民事訴訟法，設(shè)立小額法庭從目前的三大訴訟法對信訪的影響來看，信訪對民事訴訟法的修改吁求最迫切，現(xiàn)實中的許多案例也要求我們對民事訴訟法進(jìn)行修改。信訪制度在我國有深厚的土壤，也有強(qiáng)烈的社會需求。[9][M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1987：251264。[23]邢建國，汪青松，[M].人民出版社，1993：23。[29]朱小龍．“集體下跪”現(xiàn)象呼喚暢通民意渠道［N］．光明日報，2010 －05 －24。[15][J].北京社會科學(xué)，1995（3）：137。本人目前的理論研究水平較低和掌握的相關(guān)資料有限，對于信訪制度走向法治化的具體路徑未能進(jìn)行深入透徹的闡釋，提出的觀點也可能缺乏可操作性。此類案件應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人對案件事實沒有異議的案件，而且雙方都愿意選擇小額法庭處理的案件。第二，法律條文過于簡約，可操作性不強(qiáng)。公開什么內(nèi)容、不公開什么內(nèi)容、什么時候公開等皆由政府行政部門有關(guān)主管單位決定，公民只是被動的接受行政部門愿意公開的信息。所以,通過信訪制度建立監(jiān)督機(jī)制,能夠有效地制約政府行為,促使其依法行政,執(zhí)政為民。在立法程序上，事先沒有舉行專門的立法聽證，沒有通過媒體公布條例草案并征求意見，修訂工作基本上是在封閉狀態(tài)下進(jìn)行的。我們可以考慮在縣級以上各級人民代表大會設(shè)立一個新的專門委員會——信訪委員會,同時在縣級以上各級人大常委會設(shè)立信訪工作委員會,各級人大常委會信訪工作委員會統(tǒng)一受理因不服本級行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院所作的各類決定、判決等而提起的信訪事項,逐步撤銷其他信訪機(jī)構(gòu)。監(jiān)察專員、調(diào)解專員等權(quán)利保護(hù)機(jī)制非常重視依賴議會和議員的作用，瑞典的議會監(jiān)察專員、法國的調(diào)解專員救濟(jì)機(jī)制都規(guī)定公民的申訴要由議員轉(zhuǎn)交。這樣就可以保證他們能夠依法獨立開展工作，從民眾權(quán)益保護(hù)的角度而不是維護(hù)政府形象的角度來開展工作。（三）法國調(diào)解專員制度法國的調(diào)解專員制度是在借鑒瑞典議會監(jiān)察專員制度和英國的監(jiān)察專員制度基礎(chǔ)上建立起來的，但也充分體現(xiàn)了法國的行政主導(dǎo)色彩。如果不能依法保護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益、忽視其信訪權(quán)利，將直接影響到企業(yè)改革的成敗和整個社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。立法機(jī)關(guān)在設(shè)定信訪權(quán)利的時候，也應(yīng)該相應(yīng)地設(shè)置各種信訪權(quán)利救濟(jì)條款，使信訪法律關(guān)系主體在信訪權(quán)利受到侵害時能夠得到及時的救濟(jì)。為了保證產(chǎn)生信訪“良法”，有必要確立信訪立法過程中的程序性民主，如信訪立法聽證制度，使信訪法律法規(guī)在立法過程中就權(quán)衡各方面利益要求，體現(xiàn)立法程序的民主性和科學(xué)性，防止國家權(quán)力單方面立法可能出現(xiàn)的局限性，體現(xiàn)現(xiàn)代法制的公開、公平、公正、民主、平等的價值要求。在文化上，受中國的司法與行政不分的傳統(tǒng)的影響， 范忠信《信訪中國的法制憂思》，中南財經(jīng)政法大學(xué)中南講座，2010年11月2日。五是人大代表作用的缺失。加之現(xiàn)階段我國司法制度存在缺陷，某些公權(quán)機(jī)關(guān)和勢力者個人對司法的干預(yù)過多過強(qiáng)，使得公正司法和獨立審判難以實現(xiàn)，司法行政化令人堪憂。對他們來說，上訪耗費的是時間和精力，獲得的卻可能是實實在在經(jīng)濟(jì)利益，這其中也包含著某種程度的“射幸”心理預(yù)期。 信訪解決方式的“批條”化處理信訪事項必須遵循規(guī)范化的要求,這是信訪作為一種制度應(yīng)有的基本要求。鑒于現(xiàn)有的信訪立法狀況，加強(qiáng)信訪立法勢在必行。在社會生活中，國家機(jī)關(guān)及其工作人員是人民的公仆，是人民權(quán)利的行使者和維護(hù)者，但也有可能成為人民權(quán)利的侵犯者和漠視者。直訴制度與信訪制度有著不可名狀的的神似，該制度可以視為中國當(dāng)代信訪制度的前世縮影。隨著國與國之間交往日益經(jīng)常化、密切化，法治國際化程度的縱深發(fā)展，因此信訪權(quán)也不再單單是中國公民所享有的權(quán)利，在中國境內(nèi)的外國人、無國籍人以及受中華人民共和國國家機(jī)構(gòu)影響的外國組織和團(tuán)體也是信訪權(quán)的享有主體。（一）本論文將從歷史傳承的角度深入分析信訪法治化的必然性和可能性，簡單的勾勒出信訪制度的歷史變遷，使人們對信訪架構(gòu)有一個總體的把握。所運用的方法主要包括結(jié)構(gòu)——功能分析、社會角色分析、制度成本——收益分析、博弈論等等，側(cè)重于經(jīng)驗性的分析和研究；關(guān)于信訪制度的改革取向有兩種針鋒相對的意見，分別是強(qiáng)化信訪權(quán)力和廢除信訪制度，還有一種是折衷派——適度改革信訪制度。2007年，出版了三本有較高理論水平的信訪專著，第一本是李洪勃著的《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，此書的焦點是信訪在現(xiàn)代化社會中的命運。信訪是公民參政議政的特殊渠道和申訴維權(quán)的表達(dá)平臺，是反映社會矛盾的晴雨表和社情民意的信息庫，是改革發(fā)展的助推器和國家政策的調(diào)節(jié)器?！?趙蓓蓓:《讓信訪問題化解在基層》，《人民日報》2005年4月22日。（二）相關(guān)論文之介紹比較有價值的研究性論文有200多篇，如應(yīng)星的《信訪救濟(jì):一種特殊的行政救濟(jì)》、趙曉力的《信訪的制度邏輯》、高武平的《中國農(nóng)民的政治參與問題研究》、周梅燕的《中國信訪的制度困境及出路》、于建嶸的《當(dāng)代農(nóng)民的以法抗?fàn)帯芬约敖餍姓W(xué)院學(xué)者肖唐鏢的《二十余年來大陸農(nóng)村的政治穩(wěn)定狀況》等等。因此，有必要把制度的內(nèi)在運作邏輯放到制度的歷史過程當(dāng)中去考察。1972年12月22日，中央在轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信訪制度和維護(hù)首都治安的報告》的批語中，首次正式在中央文件中使用“信訪”一詞。三是信訪內(nèi)容的民主性。晚清法律制度進(jìn)行中體西用的改革，民國時期引入西方大陸法系模式，直訴制度隨著中華法系的解體而不復(fù)存在。實踐證明，信訪既是公民行使政治權(quán)利的特殊通道，也是弱勢群體維權(quán)伸冤的有效法寶，更是維護(hù)社會秩序、監(jiān)督權(quán)力行使的制度保障。信訪的基本對象是權(quán)力，在信訪過程中，當(dāng)事人通過各種途徑，檢舉、