【正文】 大代表一般由黨委提名，由選民直接或間接選舉產(chǎn)生。信訪是基于中國特定的歷史背景和獨特的文化情結(jié)，自然而然地產(chǎn)生、發(fā)展和延續(xù)的一種社會文化現(xiàn)象。在文化上，受中國的司法與行政不分的傳統(tǒng)的影響， 范忠信《信訪中國的法制憂思》，中南財經(jīng)政法大學中南講座，2010年11月2日。 再者，在現(xiàn)行體制下，我國法治的權威性還不夠，司法的行政化、人治化色彩濃重，出現(xiàn)了信訪大于法的現(xiàn)象。這一制度具有強烈的公權政策工具和民眾訴求渠道的價值。具體分析如下： 信訪“良法”內(nèi)涵 現(xiàn)代信訪“良法”的首要標志是它的根本立法宗旨和精神實質(zhì)要旗幟鮮明地保護信訪權利和自由。為了保證產(chǎn)生信訪“良法”，有必要確立信訪立法過程中的程序性民主，如信訪立法聽證制度，使信訪法律法規(guī)在立法過程中就權衡各方面利益要求，體現(xiàn)立法程序的民主性和科學性，防止國家權力單方面立法可能出現(xiàn)的局限性，體現(xiàn)現(xiàn)代法制的公開、公平、公正、民主、平等的價值要求。信訪“良法”還應包括：信訪法律范疇的準確界定；整個信訪法律法規(guī)體系的完整統(tǒng)一；實施監(jiān)督機制的建立與健全；信訪權利司法救濟條款的設定；信訪當事人行為責任處罰的進一步明確化；限制過分的行政自由裁量等。 涉法信訪問題司法裁決的最高權威性和終局性涉法信訪主要是指公民以來信或來訪的方式向黨委政法委、公安、法院、檢察院等政法機關及其他有關機關的信訪機構(gòu)就由案件實體或程序的處理所引起的問題提出申訴或要求解決問題的行為。如果當事人對司法處理不滿，可以上訴或申訴到法定監(jiān)督機關去，信訪部門、黨政領導人絕對不能隨便更改或否定已有的司法裁決。立法機關在設定信訪權利的時候，也應該相應地設置各種信訪權利救濟條款，使信訪法律關系主體在信訪權利受到侵害時能夠得到及時的救濟。 信訪制度法治化的必要性分析機遇與挑戰(zhàn)并存，信訪制度在經(jīng)歷高速發(fā)展過后正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，新情況、新問題接踵而至。行政機關是我國的執(zhí)行機關，行政權一旦被濫用，公民的權利將受到直接損害，國家權威也受損。通過信訪制度，還有助于執(zhí)政黨聽取群眾的批評和意見，加強黨的執(zhí)政能力建設、思想作風建設和先進性建設。如果不能依法保護企業(yè)職工的合法權益、忽視其信訪權利，將直接影響到企業(yè)改革的成敗和整個社會主義市場經(jīng)濟體制的建立。我國是社會主義法治國家，將信訪納入法治化軌道是解決信訪問題、維護社會穩(wěn)定的基本出路。日本的苦情處理制度有許多優(yōu)點，比如苦情對象廣泛、沒有申訴期間的限制、申訴程序簡單等等，但缺點是總務廳所進行的斡旋不具有法律的效果，缺乏相應的強制力。瑞典議會監(jiān)察專員的工作范圍非常廣泛，它幾乎涉及到全部的政府工作領域。（三）法國調(diào)解專員制度法國的調(diào)解專員制度是在借鑒瑞典議會監(jiān)察專員制度和英國的監(jiān)察專員制度基礎上建立起來的，但也充分體現(xiàn)了法國的行政主導色彩。而且法律還特別規(guī)定，申請人在請求議員轉(zhuǎn)送之前，必須給予行政機關矯正的機會，不滿意行政機關的處理的，才能請求調(diào)解專員的救濟。隨著80年代以來行政改革的發(fā)展，法國調(diào)解專員在保護公民基本權利和克服不良行政行為方面的作用顯得愈來愈重要。香港申訴專員公署是香港政府結(jié)構(gòu)系統(tǒng)以外一個處理涉及行政失當事宜的獨立投訴渠道和調(diào)整結(jié)構(gòu)。這樣就可以保證他們能夠依法獨立開展工作，從民眾權益保護的角度而不是維護政府形象的角度來開展工作。而國外的如瑞典監(jiān)察專員由議會選舉產(chǎn)生，原職業(yè)通常是律師或法官；法國的調(diào)解專員由部長會議通過，總統(tǒng)任命，多數(shù)是法官和法律工作者出身。但是日本、瑞典、法國和中國香港等國家和地區(qū)，同樣在司法之外開辟了民眾訴愿與利益紛爭的解決機制。 司法救濟之外的救濟機構(gòu)必須獨立、有權威外國的民愿訴求制度在法律上都有相對獨立的地位，他們既不屬于行政機關，、調(diào)解專員等的任職都受到保障，這樣就可以保證他們能夠依法獨立開展工作。監(jiān)察專員、調(diào)解專員等權利保護機制非常重視依賴議會和議員的作用，瑞典的議會監(jiān)察專員、法國的調(diào)解專員救濟機制都規(guī)定公民的申訴要由議員轉(zhuǎn)交。因此，加強和改進信訪工作，必須與人大制度的完善并駕齊驅(qū)，使人大代表真正成為人民利益的忠實代言人和維護者。目前我國信訪工作機構(gòu)的工作人員基本上不具備專業(yè)的法律素質(zhì)，法官、律師出身的人更是寥若晨星。因此，信訪制度的改革，必須要有利于群眾行使信訪權，有利于信訪制度走向法治化。我們可以考慮在縣級以上各級人民代表大會設立一個新的專門委員會——信訪委員會,同時在縣級以上各級人大常委會設立信訪工作委員會,各級人大常委會信訪工作委員會統(tǒng)一受理因不服本級行政機關、法院、檢察院所作的各類決定、判決等而提起的信訪事項,逐步撤銷其他信訪機構(gòu)。我們信訪制度改革,必須要明確地賦予信訪部門以調(diào)查權、聽證權、建議權和督辦權,沒有必要的職權,信訪部門是難有作為的。全國人大信訪委員會可以向各省、自治區(qū)、直轄市派出巡回工作機構(gòu),受理上訪事項。同時，廣大人民群眾要求制定國家信訪法的呼聲也越來越強烈。在立法程序上，事先沒有舉行專門的立法聽證，沒有通過媒體公布條例草案并征求意見，修訂工作基本上是在封閉狀態(tài)下進行的。（4）新條例實施效果不盡人意。 建立有效的信訪終結(jié)機制當前重復上訪、越級上訪不斷的癥結(jié)就是信訪終結(jié)機制的缺失。另一方面,要求上級機關在審查、審核下級機關處理的結(jié)果時,要依法做出結(jié)論,不要因為懼怕可能引發(fā)的矛盾上移就不斷地退回下級機關重新處理。所以,通過信訪制度建立監(jiān)督機制,能夠有效地制約政府行為,促使其依法行政,執(zhí)政為民。其次,人大信訪監(jiān)督專員擁有一定的權力,比如調(diào)查權、聽證權、建議權和督辦權等。 完善公民知情權和國家政務公開制度我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，我國的國體決定了我國公民依法享有知情權；相應的，國家機關應當實行政務公開制度，為公民知情權的行使開辟道路?！币虼?，只有逐步擴大政務公開領域，才能保障公民信訪權利中的建議權、批評權、監(jiān)督權真正得以實現(xiàn)，否則公民的批評權、建議權就形同虛設。公開什么內(nèi)容、不公開什么內(nèi)容、什么時候公開等皆由政府行政部門有關主管單位決定，公民只是被動的接受行政部門愿意公開的信息。進一步加強信訪在行政監(jiān)察中的地位和作用，完善以信訪為中心的行政監(jiān)察制度，對于改善信訪工作現(xiàn)狀、加強權力監(jiān)督具有重大作用。一方面，通過審議會、懇談會等形式吸收專家學者參與監(jiān)察事項的咨詢和協(xié)商；另一方面開展民間性質(zhì)的苦情交流活動，以便了解國民對行政的意見并加以改進。綜上所述，我們應把信訪制度與我國目前的行政監(jiān)察制度相結(jié)合，做到對行政機關及其工作人員的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的有機結(jié)合。第二，法律條文過于簡約，可操作性不強。第四，某些實體問題與程序問題的規(guī)定不匹配。第三，要提高管轄級別。目前我國的司法改革越來越重視程序建設，但“越來越繁瑣的程序，越來越漫長的訴訟，越來越高的訴訟費用，就會使民眾對司法保護望而卻步”。此類案件應當是當事人對案件事實沒有異議的案件，而且雙方都愿意選擇小額法庭處理的案件。日常工作中，人大代表可以借視察、走訪等形式，了解民眾反映的熱點問題，尤其是政府違法行政、惡意侵權等現(xiàn)象，向政府提出整改意見、行使質(zhì)詢權、支持公民起訴。這樣，就需要我們修改全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法，一是可以考慮設立專職代表直至逐步實現(xiàn)代表職業(yè)化，使人大代表成為群眾利益的專門維護者；二是建立相應的監(jiān)察機制，督促人大代表更好地履行職責，特別是處理民眾訴愿方面的職責；三是提供相應的物質(zhì)條件保障，使人大代表能夠方便地行使職權，減少后顧之憂。此外，其自身所具有的濃重的人治色彩與現(xiàn)代法治要求發(fā)生了沖突，這也是不容忽視的原因之一。本人目前的理論研究水平較低和掌握的相關資料有限，對于信訪制度走向法治化的具體路徑未能進行深入透徹的闡釋，提出的觀點也可能缺乏可操作性。[3][N].南方周末，20040101。[7][J].政治與法律，2002(4)：96。[11][J].特區(qū)理論與實踐，2003（12）：60。[15][J].北京社會科學，1995（3）：137。[19]季衛(wèi)東．法治秩序的建構(gòu)［M］．北京: 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集[C].北京：法律出版社，2003：310.針對這些問題，現(xiàn)行行政訴訟法至少要做以下修改：第一，擴大受案范圍。第三，程序獨立性差，過于依賴其他訴訟制度。現(xiàn)行行政訴訟法的主要缺陷有：第一，程序不完備，基本制度不健全。行政監(jiān)察信訪是政府行政機關密切聯(lián)系群眾的重要渠道，它使得國家行政監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督有機地結(jié)合在一起，從而有效地對國家權力進行監(jiān)督。行政監(jiān)察意義上的信訪主要是指行政監(jiān)察機構(gòu)接受和處理公民通過寫信、走訪的形式檢舉、投訴行政監(jiān)察對象的一般違法亂紀行為，以及侵害公民權益的行為，是監(jiān)察機關啟動監(jiān)察程序的重要基礎和信息源。綜上所述，我國應大力發(fā)展和完善公民的知情權和政務公開制度，為公民信訪權利的實現(xiàn)提供有力的法律保障。公眾對于公共事務的了解，除了自己的切身體會外，大量的信息來源于官方傳媒的報道。前兩者，在我國相關法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)，但對于政務人員咨詢的公開則存在很大的缺陷，無論是財產(chǎn)申報、干部述職還是離任審計，都是只面對上級，結(jié)果不公開，公眾也無權要求公開。這種手段具有相對廉價、便捷、公正的優(yōu)點,是有別于訴訟、仲裁與復議的救濟手段。這種制度設計可以發(fā)揮監(jiān)督與救濟功能,彌補信訪機構(gòu)處理信訪矛盾的不足。如果上級機關不對下級機關處理的結(jié)果予以公開認可或否定,必然引發(fā)信訪人對下級機關的不信任,最終還是會導致矛盾上移。因此，如何建立有效的信訪終結(jié)機制則成為信訪制度走向法治化的突破口。第三，《信訪條例》幾經(jīng)修訂和實踐，也為制定信訪法積淀了一定的經(jīng)驗，能夠保證其在實施中具有相對的穩(wěn)定性，符合大法求穩(wěn)的原則。自上世紀 90 年代中期以來，不斷增多的群體信訪和矛盾激烈的個體信訪相交織，終于在 2003 年引發(fā)了持續(xù)上升的“信訪洪峰”，國務院面對此種情形出臺了新《信訪條例》。例如：（1）條例涵蓋范圍較窄。 提高信訪立法規(guī)格目前，我國信訪最高層次的立法僅是國務院1995 年 10 月 28 日發(fā)布的并經(jīng) 2004 年修訂的《信訪條例》，由于法律位階較低，信訪立法的權威性大打折扣。各級人大常委會信訪工作委員會工作人員必須通過國家司法考試并且擁有履行職責所需的社會學等專業(yè)知識；立法要同時明確信訪的程序,規(guī)范信訪活動全過程。人大常委會信訪工作委員會可以分成若干專業(yè)小組,對信訪事項進行分析,提出初步建議；對于應當通過行政糾紛解決機制或司法途徑解決的,向當事人提出建議,并且終結(jié)信訪事項；對于無法通過行政糾紛解決機制或司法途徑解決的信訪事項,則予以正式立案,立案后,通知信訪事項涉及機關,限期予以處理,并且將處理結(jié)果報告。信訪改革的思路應該是隨著法制建設的不斷推進,將信訪制度納入嚴格的法治軌道,并抓緊進行信訪立法,建立健全各項配套法規(guī),形成信訪法律體系,從而擴大公民的有序政治參與,理順各類信訪的處理渠道,樹立法律的權威。 司法救濟之外的救濟方式必須靈活簡便國外的司法救濟之外的救濟途徑多而簡便，少有我們這么多繁文縟節(jié)。法國調(diào)解專員