【正文】 大代表一般由黨委提名，由選民直接或間接選舉產(chǎn)生。信訪是基于中國(guó)特定的歷史背景和獨(dú)特的文化情結(jié)，自然而然地產(chǎn)生、發(fā)展和延續(xù)的一種社會(huì)文化現(xiàn)象。在文化上，受中國(guó)的司法與行政不分的傳統(tǒng)的影響， 范忠信《信訪中國(guó)的法制憂思》，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中南講座，2010年11月2日。 再者，在現(xiàn)行體制下，我國(guó)法治的權(quán)威性還不夠，司法的行政化、人治化色彩濃重，出現(xiàn)了信訪大于法的現(xiàn)象。這一制度具有強(qiáng)烈的公權(quán)政策工具和民眾訴求渠道的價(jià)值。具體分析如下： 信訪“良法”內(nèi)涵 現(xiàn)代信訪“良法”的首要標(biāo)志是它的根本立法宗旨和精神實(shí)質(zhì)要旗幟鮮明地保護(hù)信訪權(quán)利和自由。為了保證產(chǎn)生信訪“良法”，有必要確立信訪立法過(guò)程中的程序性民主，如信訪立法聽(tīng)證制度，使信訪法律法規(guī)在立法過(guò)程中就權(quán)衡各方面利益要求，體現(xiàn)立法程序的民主性和科學(xué)性，防止國(guó)家權(quán)力單方面立法可能出現(xiàn)的局限性，體現(xiàn)現(xiàn)代法制的公開(kāi)、公平、公正、民主、平等的價(jià)值要求。信訪“良法”還應(yīng)包括：信訪法律范疇的準(zhǔn)確界定；整個(gè)信訪法律法規(guī)體系的完整統(tǒng)一；實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的建立與健全；信訪權(quán)利司法救濟(jì)條款的設(shè)定；信訪當(dāng)事人行為責(zé)任處罰的進(jìn)一步明確化；限制過(guò)分的行政自由裁量等。 涉法信訪問(wèn)題司法裁決的最高權(quán)威性和終局性涉法信訪主要是指公民以來(lái)信或來(lái)訪的方式向黨委政法委、公安、法院、檢察院等政法機(jī)關(guān)及其他有關(guān)機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)就由案件實(shí)體或程序的處理所引起的問(wèn)題提出申訴或要求解決問(wèn)題的行為。如果當(dāng)事人對(duì)司法處理不滿，可以上訴或申訴到法定監(jiān)督機(jī)關(guān)去，信訪部門(mén)、黨政領(lǐng)導(dǎo)人絕對(duì)不能隨便更改或否定已有的司法裁決。立法機(jī)關(guān)在設(shè)定信訪權(quán)利的時(shí)候，也應(yīng)該相應(yīng)地設(shè)置各種信訪權(quán)利救濟(jì)條款，使信訪法律關(guān)系主體在信訪權(quán)利受到侵害時(shí)能夠得到及時(shí)的救濟(jì)。 信訪制度法治化的必要性分析機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，信訪制度在經(jīng)歷高速發(fā)展過(guò)后正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，新情況、新問(wèn)題接踵而至。行政機(jī)關(guān)是我國(guó)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政權(quán)一旦被濫用，公民的權(quán)利將受到直接損害，國(guó)家權(quán)威也受損。通過(guò)信訪制度，還有助于執(zhí)政黨聽(tīng)取群眾的批評(píng)和意見(jiàn)，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、思想作風(fēng)建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)。如果不能依法保護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益、忽視其信訪權(quán)利，將直接影響到企業(yè)改革的成敗和整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，將信訪納入法治化軌道是解決信訪問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本出路。日本的苦情處理制度有許多優(yōu)點(diǎn)，比如苦情對(duì)象廣泛、沒(méi)有申訴期間的限制、申訴程序簡(jiǎn)單等等，但缺點(diǎn)是總務(wù)廳所進(jìn)行的斡旋不具有法律的效果，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力。瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的工作范圍非常廣泛，它幾乎涉及到全部的政府工作領(lǐng)域。（三）法國(guó)調(diào)解專(zhuān)員制度法國(guó)的調(diào)解專(zhuān)員制度是在借鑒瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度和英國(guó)的監(jiān)察專(zhuān)員制度基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，但也充分體現(xiàn)了法國(guó)的行政主導(dǎo)色彩。而且法律還特別規(guī)定，申請(qǐng)人在請(qǐng)求議員轉(zhuǎn)送之前，必須給予行政機(jī)關(guān)矯正的機(jī)會(huì)，不滿意行政機(jī)關(guān)的處理的，才能請(qǐng)求調(diào)解專(zhuān)員的救濟(jì)。隨著80年代以來(lái)行政改革的發(fā)展，法國(guó)調(diào)解專(zhuān)員在保護(hù)公民基本權(quán)利和克服不良行政行為方面的作用顯得愈來(lái)愈重要。香港申訴專(zhuān)員公署是香港政府結(jié)構(gòu)系統(tǒng)以外一個(gè)處理涉及行政失當(dāng)事宜的獨(dú)立投訴渠道和調(diào)整結(jié)構(gòu)。這樣就可以保證他們能夠依法獨(dú)立開(kāi)展工作，從民眾權(quán)益保護(hù)的角度而不是維護(hù)政府形象的角度來(lái)開(kāi)展工作。而國(guó)外的如瑞典監(jiān)察專(zhuān)員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，原職業(yè)通常是律師或法官；法國(guó)的調(diào)解專(zhuān)員由部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)，總統(tǒng)任命，多數(shù)是法官和法律工作者出身。但是日本、瑞典、法國(guó)和中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)，同樣在司法之外開(kāi)辟了民眾訴愿與利益紛爭(zhēng)的解決機(jī)制。 司法救濟(jì)之外的救濟(jì)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立、有權(quán)威外國(guó)的民愿訴求制度在法律上都有相對(duì)獨(dú)立的地位，他們既不屬于行政機(jī)關(guān)，、調(diào)解專(zhuān)員等的任職都受到保障，這樣就可以保證他們能夠依法獨(dú)立開(kāi)展工作。監(jiān)察專(zhuān)員、調(diào)解專(zhuān)員等權(quán)利保護(hù)機(jī)制非常重視依賴(lài)議會(huì)和議員的作用，瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員、法國(guó)的調(diào)解專(zhuān)員救濟(jì)機(jī)制都規(guī)定公民的申訴要由議員轉(zhuǎn)交。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，必須與人大制度的完善并駕齊驅(qū)，使人大代表真正成為人民利益的忠實(shí)代言人和維護(hù)者。目前我國(guó)信訪工作機(jī)構(gòu)的工作人員基本上不具備專(zhuān)業(yè)的法律素質(zhì)，法官、律師出身的人更是寥若晨星。因此，信訪制度的改革，必須要有利于群眾行使信訪權(quán)，有利于信訪制度走向法治化。我們可以考慮在縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立一個(gè)新的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)——信訪委員會(huì),同時(shí)在縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立信訪工作委員會(huì),各級(jí)人大常委會(huì)信訪工作委員會(huì)統(tǒng)一受理因不服本級(jí)行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院所作的各類(lèi)決定、判決等而提起的信訪事項(xiàng),逐步撤銷(xiāo)其他信訪機(jī)構(gòu)。我們信訪制度改革,必須要明確地賦予信訪部門(mén)以調(diào)查權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、建議權(quán)和督辦權(quán),沒(méi)有必要的職權(quán),信訪部門(mén)是難有作為的。全國(guó)人大信訪委員會(huì)可以向各省、自治區(qū)、直轄市派出巡回工作機(jī)構(gòu),受理上訪事項(xiàng)。同時(shí)，廣大人民群眾要求制定國(guó)家信訪法的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。在立法程序上，事先沒(méi)有舉行專(zhuān)門(mén)的立法聽(tīng)證，沒(méi)有通過(guò)媒體公布條例草案并征求意見(jiàn)，修訂工作基本上是在封閉狀態(tài)下進(jìn)行的。（4）新條例實(shí)施效果不盡人意。 建立有效的信訪終結(jié)機(jī)制當(dāng)前重復(fù)上訪、越級(jí)上訪不斷的癥結(jié)就是信訪終結(jié)機(jī)制的缺失。另一方面,要求上級(jí)機(jī)關(guān)在審查、審核下級(jí)機(jī)關(guān)處理的結(jié)果時(shí),要依法做出結(jié)論,不要因?yàn)閼峙驴赡芤l(fā)的矛盾上移就不斷地退回下級(jí)機(jī)關(guān)重新處理。所以,通過(guò)信訪制度建立監(jiān)督機(jī)制,能夠有效地制約政府行為,促使其依法行政,執(zhí)政為民。其次,人大信訪監(jiān)督專(zhuān)員擁有一定的權(quán)力,比如調(diào)查權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、建議權(quán)和督辦權(quán)等。 完善公民知情權(quán)和國(guó)家政務(wù)公開(kāi)制度我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，我國(guó)的國(guó)體決定了我國(guó)公民依法享有知情權(quán)；相應(yīng)的，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)制度，為公民知情權(quán)的行使開(kāi)辟道路。”因此，只有逐步擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域，才能保障公民信訪權(quán)利中的建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正得以實(shí)現(xiàn)，否則公民的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)就形同虛設(shè)。公開(kāi)什么內(nèi)容、不公開(kāi)什么內(nèi)容、什么時(shí)候公開(kāi)等皆由政府行政部門(mén)有關(guān)主管單位決定，公民只是被動(dòng)的接受行政部門(mén)愿意公開(kāi)的信息。進(jìn)一步加強(qiáng)信訪在行政監(jiān)察中的地位和作用，完善以信訪為中心的行政監(jiān)察制度，對(duì)于改善信訪工作現(xiàn)狀、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督具有重大作用。一方面，通過(guò)審議會(huì)、懇談會(huì)等形式吸收專(zhuān)家學(xué)者參與監(jiān)察事項(xiàng)的咨詢(xún)和協(xié)商；另一方面開(kāi)展民間性質(zhì)的苦情交流活動(dòng)，以便了解國(guó)民對(duì)行政的意見(jiàn)并加以改進(jìn)。綜上所述，我們應(yīng)把信訪制度與我國(guó)目前的行政監(jiān)察制度相結(jié)合，做到對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。第二，法律條文過(guò)于簡(jiǎn)約，可操作性不強(qiáng)。第四，某些實(shí)體問(wèn)題與程序問(wèn)題的規(guī)定不匹配。第三，要提高管轄級(jí)別。目前我國(guó)的司法改革越來(lái)越重視程序建設(shè)，但“越來(lái)越繁瑣的程序，越來(lái)越漫長(zhǎng)的訴訟，越來(lái)越高的訴訟費(fèi)用，就會(huì)使民眾對(duì)司法保護(hù)望而卻步”。此類(lèi)案件應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)沒(méi)有異議的案件，而且雙方都愿意選擇小額法庭處理的案件。日常工作中，人大代表可以借視察、走訪等形式，了解民眾反映的熱點(diǎn)問(wèn)題，尤其是政府違法行政、惡意侵權(quán)等現(xiàn)象，向政府提出整改意見(jiàn)、行使質(zhì)詢(xún)權(quán)、支持公民起訴。這樣，就需要我們修改全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法，一是可以考慮設(shè)立專(zhuān)職代表直至逐步實(shí)現(xiàn)代表職業(yè)化，使人大代表成為群眾利益的專(zhuān)門(mén)維護(hù)者；二是建立相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)制，督促人大代表更好地履行職責(zé)，特別是處理民眾訴愿方面的職責(zé)；三是提供相應(yīng)的物質(zhì)條件保障，使人大代表能夠方便地行使職權(quán)，減少后顧之憂。此外，其自身所具有的濃重的人治色彩與現(xiàn)代法治要求發(fā)生了沖突，這也是不容忽視的原因之一。本人目前的理論研究水平較低和掌握的相關(guān)資料有限，對(duì)于信訪制度走向法治化的具體路徑未能進(jìn)行深入透徹的闡釋?zhuān)岢龅挠^點(diǎn)也可能缺乏可操作性。[3][N].南方周末，20040101。[7][J].政治與法律，2002(4)：96。[11][J].特區(qū)理論與實(shí)踐，2003（12）：60。[15][J].北京社會(huì)科學(xué)，1995（3）：137。[19]季衛(wèi)東．法治秩序的建構(gòu)［M］．北京: 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2010年11月22日。如何重構(gòu)信訪制度，如何讓信訪制度步入法治軌道，不僅需要理論界和實(shí)務(wù)界共同努力，更需要國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的全力協(xié)作。信訪制度在我國(guó)有深厚的土壤，也有強(qiáng)烈的社會(huì)需求。人大信訪工作機(jī)構(gòu)在接到信訪案件時(shí)，一方面可以向當(dāng)事人指明他所在的選區(qū)的人大代表，另一方面也可以直接與有關(guān)人大代表聯(lián)系，讓他們協(xié)助調(diào)查處理，更重要的是人大信訪工作機(jī)構(gòu)可以受理那些行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)能夠處理卻拒不受理的信訪案件，并向常委會(huì)或人大全體會(huì)議提出處理意見(jiàn)。當(dāng)然，對(duì)于嚴(yán)重違法的裁判可以上訴。美國(guó)的小額法庭的審判制度及程序，主要目的在于幫助民眾避開(kāi)復(fù)雜的司法程序，減少不必要的律師費(fèi)用，快速地定紛止?fàn)帯?通過(guò)修改民事訴訟法，設(shè)立小額法庭從目前的三大訴訟法對(duì)信訪的影響來(lái)看，信訪對(duì)民事訴訟法的修改吁求最迫切，現(xiàn)實(shí)中的許多案例也要求我們對(duì)民事訴訟法進(jìn)行修改。 ——法治、民主、權(quán)利、正義論集：A 集[C].北京：法律出版社，2003：310.針對(duì)這些問(wèn)題，現(xiàn)行行政訴訟法至少要做以下修改：第一，擴(kuò)大受案范圍。第三，程序獨(dú)立性差，過(guò)于依賴(lài)其他訴訟制度?，F(xiàn)行行政訴訟法的主要缺陷有：第一，程序不完備，基本制度不健全。行政監(jiān)察信訪是政府行政機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的重要渠道，它使得國(guó)家行政監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合在一起，從而有效地對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。行政監(jiān)察意義上的信訪主要是指行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)接受和處理公民通過(guò)寫(xiě)信、走訪的形式檢舉、投訴行政監(jiān)察對(duì)象的一般違法亂紀(jì)行為，以及侵害公民權(quán)益的行為，是監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)察程序的重要基礎(chǔ)和信息源。綜上所述，我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展和完善公民的知情權(quán)和政務(wù)公開(kāi)制度，為公民信訪權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供有力的法律保障。公眾對(duì)于公共事務(wù)的了解，除了自己的切身體會(huì)外，大量的信息來(lái)源于官方傳媒的報(bào)道。前兩者，在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)，但對(duì)于政務(wù)人員咨詢(xún)的公開(kāi)則存在很大的缺陷，無(wú)論是財(cái)產(chǎn)申報(bào)、干部述職還是離任審計(jì)，都是只面對(duì)上級(jí)，結(jié)果不公開(kāi)，公眾也無(wú)權(quán)要求公開(kāi)。這種手段具有相對(duì)廉價(jià)、便捷、公正的優(yōu)點(diǎn),是有別于訴訟、仲裁與復(fù)議的救濟(jì)手段。這種制度設(shè)計(jì)可以發(fā)揮監(jiān)督與救濟(jì)功能,彌補(bǔ)信訪機(jī)構(gòu)處理信訪矛盾的不足。如果上級(jí)機(jī)關(guān)不對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)處理的結(jié)果予以公開(kāi)認(rèn)可或否定,必然引發(fā)信訪人對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的不信任,最終還是會(huì)導(dǎo)致矛盾上移。因此，如何建立有效的信訪終結(jié)機(jī)制則成為信訪制度走向法治化的突破口。第三，《信訪條例》幾經(jīng)修訂和實(shí)踐，也為制定信訪法積淀了一定的經(jīng)驗(yàn)，能夠保證其在實(shí)施中具有相對(duì)的穩(wěn)定性，符合大法求穩(wěn)的原則。自上世紀(jì) 90 年代中期以來(lái)，不斷增多的群體信訪和矛盾激烈的個(gè)體信訪相交織，終于在 2003 年引發(fā)了持續(xù)上升的“信訪洪峰”，國(guó)務(wù)院面對(duì)此種情形出臺(tái)了新《信訪條例》。例如：（1）條例涵蓋范圍較窄。 提高信訪立法規(guī)格目前，我國(guó)信訪最高層次的立法僅是國(guó)務(wù)院1995 年 10 月 28 日發(fā)布的并經(jīng) 2004 年修訂的《信訪條例》，由于法律位階較低，信訪立法的權(quán)威性大打折扣。各級(jí)人大常委會(huì)信訪工作委員會(huì)工作人員必須通過(guò)國(guó)家司法考試并且擁有履行職責(zé)所需的社會(huì)學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)；立法要同時(shí)明確信訪的程序,規(guī)范信訪活動(dòng)全過(guò)程。人大常委會(huì)信訪工作委員會(huì)可以分成若干專(zhuān)業(yè)小組,對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行分析,提出初步建議；對(duì)于應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政糾紛解決機(jī)制或司法途徑解決的,向當(dāng)事人提出建議,并且終結(jié)信訪事項(xiàng)；對(duì)于無(wú)法通過(guò)行政糾紛解決機(jī)制或司法途徑解決的信訪事項(xiàng),則予以正式立案,立案后,通知信訪事項(xiàng)涉及機(jī)關(guān),限期予以處理,并且將處理結(jié)果報(bào)告。信訪改革的思路應(yīng)該是隨著法制建設(shè)的不斷推進(jìn),將信訪制度納入嚴(yán)格的法治軌道,并抓緊進(jìn)行信訪立法,建立健全各項(xiàng)配套法規(guī),形成信訪法律體系,從而擴(kuò)大公民的有序政治參與,理順各類(lèi)信訪的處理渠道,樹(shù)立法律的權(quán)威。 司法救濟(jì)之外的救濟(jì)方式必須靈活簡(jiǎn)便國(guó)外的司法救濟(jì)之外的救濟(jì)途徑多而簡(jiǎn)便，少有我們這么多繁文縟節(jié)。法國(guó)調(diào)解專(zhuān)員