【文章內(nèi)容簡介】 它是立法，執(zhí)法，守法和監(jiān)督法律實(shí)施等方面的統(tǒng)一，中心環(huán)節(jié)是 依法辦事。 ② 民主與權(quán)威也是對立的統(tǒng)一，這也在于民主的制度化，法律化，推進(jìn)法與權(quán)的統(tǒng)一。各級行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，只有在不與憲法和法律及上級法規(guī)相抵觸的限度內(nèi)，才是合法的和有約束力的，也就是說，它要遵照構(gòu)成法律體系的既定規(guī)范行事。我國現(xiàn)在訴訟立法就是要解決人民與國家關(guān)系問題，亦即法與權(quán)的關(guān)系問題。行政法既要使國家利益和國家權(quán)威獲得法律保障，又要使行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動遵守法律。實(shí)現(xiàn)國家利益，集體利益與個人利益的統(tǒng)一，是行政立法一項(xiàng)重要的，艱巨的任務(wù)。 (3)行政立法是進(jìn)一步加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、改革行政管理體制、理順各 級政府部門之間關(guān)系的需要 。為適應(yīng)我國社會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，在建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，相應(yīng)的政治體制和行政管理體制改革應(yīng)加快步伐。 關(guān)鍵是實(shí)行政企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離，是企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和發(fā)展的獨(dú)立的法人實(shí)體。當(dāng)前，我國民主與法制建設(shè)進(jìn)入新的歷史時期。在推進(jìn)依法治國，努力建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，行政立法重要的是，要將各種關(guān)系制度化。行政立法被提到議事日程，并得到加強(qiáng)，正是我國社會經(jīng)濟(jì)和政治形勢發(fā)展的必然結(jié)果，是國家政治經(jīng)濟(jì)活動和政府工作逐步走上法制軌道的需要。 1行政立法的基本原則 (三版 ) 根據(jù)我國憲法和《立法性》的規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則是： (1)立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會主義道路，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和 “三個代表 ”的重要思想，堅(jiān)持改革開放。 (2)立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。行政立法權(quán)實(shí)一種從屬性、補(bǔ)充性和執(zhí)行性的立法權(quán)。實(shí)現(xiàn)國家利益，集體利益和個人利益的統(tǒng)一，是行政立法一項(xiàng)重要的艱巨的任務(wù)。如果說，依照法定 程序立法是民主原則的要求，那么從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，則是我國社會主義法律性質(zhì)所決定的。 (3)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。 人民的意志是我國社會主義法的本質(zhì)。現(xiàn)階段，應(yīng)以發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為其歷史任務(wù)。因此，必須堅(jiān)持民主立法，通過多種形式，充分聽取和考慮利害相關(guān)人的意見，建立公開聽證，合議制度和專家論證制度，是行政立法具有群眾基礎(chǔ)和保證立法質(zhì)量。 (4)立 法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合 理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。制定行政法規(guī)，規(guī)章必須尊重客觀實(shí)際，把馬克思主義同中國具體情況密切結(jié)合起來，依據(jù)社會主義國家政權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)的要求，既要積極，又要慎重；既要考慮可能性，又要考慮可行性；恰如其分地掌握立法時機(jī)，條件成熟的，應(yīng)及時制定；未成熟的不能急于求成，片面追求 “完備化 ”。這樣才有利于根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，恰當(dāng)?shù)卮_認(rèn)公民的行政權(quán)利，正確處理行政權(quán)力與公民權(quán)益之間，以行政權(quán)為核心的國家權(quán)利之間的關(guān)系。 (5)堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合。 這是 馬克思主義的一條重要原則，也是社會主義立法的基本原則。原則性是立法工作的本質(zhì)規(guī)定性，是法律的基本目的要求，它是維護(hù)法律性質(zhì)，堅(jiān)持社會主義立法方向，實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一性的基礎(chǔ)。 制定社會主義法律有兩個基本原則，即民主原則和社會主義原則。靈活性是指在原則性允許的限度內(nèi)，根據(jù)具體情況，對某些問題作靈活規(guī)定。在行政立法工作中嚴(yán)格遵守原則性和靈活性相結(jié)合的社會主義法制原則，對提高工作效率，保證行政管理法律規(guī)范的質(zhì)量有重要意義。 1行政立法的基本要求 (三版 ) (1)制定行政管理規(guī)范必須依據(jù)憲法和法律并旨在執(zhí)行憲法、法律。 憲 法、法律是較原則的規(guī)定，行政法規(guī)，規(guī)章是憲法、法律的直接延續(xù)和具體化，以便于執(zhí)行。行政法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸，行政規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸。否則，是無效的，應(yīng)予撤銷。這表明行政機(jī)關(guān)的活動是以法律為準(zhǔn)繩的。 (2)行政立法不僅應(yīng)符合法律的字面含義，而且要符合法律的目的。 這是國家法律對一切行政活動的要求。我們是社會主義國家，人民是國家的主人。法律是工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民共同意志的反映。符合人民大眾的利益是社會主義法制的本質(zhì)和內(nèi)容。行政法規(guī)，規(guī)章作為法律的延續(xù)和補(bǔ)充，對尚未明朗穩(wěn)定的具體關(guān) 系的調(diào)整，在立法時就不能拘泥于法律條文的定義而要遵從法律的宗旨和精神實(shí)質(zhì)了。 (3)享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)立法必須在各自的權(quán)限內(nèi)進(jìn)行。 超越法定權(quán)限立法不具有合法的效力和約束力。 (4)行政法規(guī)、規(guī)章的制定必須遵守法定程序和形式。 行政立法必須遵循法定程序規(guī)則進(jìn)行，在形式上，必須采取特別規(guī)范性文件形式，否則也會失去法律效力和引起法制上的混亂。 (5)堅(jiān)持穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一。 這是事物發(fā)展的辯證法，對立法工作有重要指導(dǎo)作用。法的穩(wěn)定性是指一個法律文件一經(jīng)制定生效，就不能輕率改變。法律作為評判人們行為合法與否的標(biāo) 準(zhǔn)，是明確的，肯定的，應(yīng)當(dāng)適用于一段較長的時期，不能朝令夕改。但法的穩(wěn)定性又總是有條件的，相對的。法的適應(yīng)性就是要根據(jù)客觀發(fā)展的需要，從立法上對法律作及時的制定，修改或廢止，以適應(yīng)其調(diào)整的社會關(guān)系的變化。行政管理規(guī)范調(diào)整的社會關(guān)系廣泛，復(fù)雜，發(fā)展快，變動大，其適應(yīng)性要求更為嚴(yán)格。 (6)堅(jiān)持計(jì)劃性與科學(xué)性相結(jié)合。 行政立法堅(jiān)持計(jì)劃性與科學(xué)性的原則，集中體現(xiàn)在立法規(guī)劃的制定上。立法規(guī)劃期限的確定，盡可能與國家的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相一致。行政立法既要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，又要有近期計(jì)劃。立法計(jì)劃的科學(xué)性，要求符合客觀規(guī) 律，客觀需要，使之切實(shí)可行。 1行政文化的基本構(gòu)成 (三版 ) (1)行政文化的關(guān)系性構(gòu)成。任何行政關(guān)系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客雙方在行政關(guān)系中的不同地位，從而形成不同的文化形態(tài)，進(jìn)而共同構(gòu)成特定的行政文化。 ① 主體行政文化。主體行政文化是指在行政管理過程中，實(shí)際擁有和行使行政權(quán)力的個體或組織的行政意識。主體行政文化的核心，是對行政權(quán)力性質(zhì)的確認(rèn)，維護(hù)和使用，它直接決定著特定行政文化的本質(zhì)屬性與基本特征，是構(gòu)成特定行政關(guān)系的主導(dǎo)因素。 ② 客體行政文化?？腕w行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國 家行政權(quán)力并作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體的行為合理性的評價，其評價標(biāo)準(zhǔn)會因各自利益的不同而呈現(xiàn)多樣性?？腕w行政文化在行政文化的構(gòu)成中，雖不居于主導(dǎo)地位，但仍具有不可忽視的作用。 (2)行政文化的發(fā)生性構(gòu)成。 行政文化的發(fā)生一般經(jīng)過行政心態(tài)，行政意志，行政規(guī)范和行政評價等階段，這些階段的文化現(xiàn)象為行政文化發(fā)生性構(gòu)成的基本要素。 ① 行政心態(tài)。行政心態(tài)形成于行政活動的起始階段，并隨行政活動的展開而不斷變化。行政心態(tài)是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式和態(tài)度的總和。行政心態(tài)有三個 特征：一是產(chǎn)生的自發(fā)性，非理性；二是表現(xiàn)的不穩(wěn)定性；三是影響的潛在性或內(nèi)在性。 ② 行政意志。行政意志是人們決心達(dá)到某種行政活動目的而產(chǎn)生的精神狀態(tài)，是行政心態(tài)上升至理性的強(qiáng)化結(jié)果。行政意志的表現(xiàn)形式有二：行政觀念與行政活動中的行為傾向。行政意志的形成，實(shí)質(zhì)上是人作出某一行政行為時，在對錯之間、善惡之間、道德與非道德之間實(shí)行的選擇。因此，行政意志有著強(qiáng)烈的目的性、目標(biāo)性，是人的主觀能動性的重要體現(xiàn)。 ③ 行政規(guī)范。行政規(guī)范作為確定或指導(dǎo)各種行政關(guān)系，行政活動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，既是行政意志的最集中體現(xiàn)，也是行政意志轉(zhuǎn)化為 行政實(shí)踐后的合理性成果。其表現(xiàn)形式包括成文規(guī)范，也包括行為規(guī)范或典范。行政規(guī)范的主要特性有三：協(xié)調(diào)性、原則性、控制性。 ④ 行政評價。行政評價是特定意識形態(tài)下，人們對社會實(shí)際存在或可能發(fā)生的各種行政行為所作的價值判斷，以達(dá)到存真去偽、揚(yáng)善抑惡的目的。行政評價一般分為社會評價與自我評價兩種形式。 (3)行政文化的其他構(gòu)成。 依據(jù)行政文化中不同類型的行政意識所處位置，所起作用的不同，可將其作層次性劃分。此外，依據(jù)不同的文化傳統(tǒng)，行政文化還有民族性構(gòu)成，依據(jù)不同的階級意識形態(tài)，可將行政文化的構(gòu)成作階級性區(qū)分，等等。 1行政文化的作用 (三版 ) (1)行政文化對內(nèi)向性行政的作用。內(nèi)向性行政即行政者對其機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理活動，行政文化對這一行政活動所起作用，主要表現(xiàn)在三方面： ① 對行政組織形式的影響。任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結(jié)果，其中不僅客觀存在的管理需要，行政條件和資源狀況制約著人們的選擇。而行政主體對行政方式，組織制度和管理模式的認(rèn)同與否亦決定著這一選擇。 ② 對行政觀念的影響。行政觀念的形成于演變，離不開認(rèn)識由感性至理性的內(nèi)在過程，即人在實(shí)踐基礎(chǔ)上，對客觀存在及其規(guī)律的感知、分析、判斷、推理等一系列活動，在這些 活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。 ③ 對行政風(fēng)氣的影響。一個國家，一個行政組織或人員，擁有什么樣的行政風(fēng)氣，往往受到文化背景和文化環(huán)境的制約，以及歷史的，現(xiàn)實(shí)的文化的影響。 (2)行政文化對外向性行政的作用 。外向性行政即行政者對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動，行政文化在外向性行政活動中，其作用主要表現(xiàn)在： ① 廉潔行政的保障。廉潔行政是社會利益的集中體現(xiàn)，也是行政組織得以有效運(yùn)作和長期存在的根本所在。行政文化能滲透人心，影響人的道德要求和人生價值觀念，起到法治手段難以起的作用。 ② 高效行政 的條件。行政效率的有無與高低，關(guān)鍵在于人的思想、精神和作 風(fēng)等主觀因素，并非設(shè)備、手段和規(guī)則等客觀物質(zhì)條件。行政者的高效行政思想，為爭取高效行政而艱苦奮斗的精神，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的工作作風(fēng)，這既是以往優(yōu)秀的行政文化的積極成果，又是現(xiàn)實(shí)行政文化對高效行政的有力保障。 ③ 民主行政的條件。民主行政具有明顯的階級內(nèi)容，直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的 影響外，還受道德意識，政治觀念和法律思想的制約。行政文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)民主行政不可或缺的條件。 ④ 政治文明的促進(jìn)。行政文化既是政治文明的體現(xiàn)，并受政治文明的制約，又是政 治文明的重要構(gòu)成，對政治文明的建設(shè)與發(fā)展發(fā)生能動作用。 1行政道德的基本功能 (三版 ) 行政道德的功能，是在行政管理活動中，對行政者自身完善和進(jìn)步所具有的功效和意義，表現(xiàn)在對行政者的規(guī)范、約束、教育、調(diào)節(jié)和激勵等方面。 (1)行政道德的規(guī)范與約束功能。行政道德的規(guī)范約束，是通過社會輿論和個人內(nèi)心信念相互作用的方式，使具體的道德要求，道德規(guī)范形成廣泛的道德氛圍，無形地影響和控制行政者的意識與言行。 行政道德的規(guī)范與約束不同于法律的約束和制裁，它以人的道德責(zé)任心為基礎(chǔ)，通過人的榮辱觀念，良心和義務(wù)的作用而起功效 。 (2)行政道德的教育和塑造功能。 行政道德通過評價和激勵的手段，造成社會輿論而形成政風(fēng)官德，樹立道德榜樣以塑造理想人格。行政道德教育規(guī)定著行政者道德發(fā)展方向，因此，這亦是人的道德素質(zhì)和精神面貌的塑造過程。 (3)行政道德的調(diào)節(jié)功能。行政道德通過對人的行為的指導(dǎo)與糾正，以協(xié)調(diào)人們的行政關(guān)系和活動，是整個行政調(diào)節(jié)系統(tǒng)中的一個構(gòu)成。行政道德的調(diào)節(jié)有一定的強(qiáng)制性，它的強(qiáng)制性是內(nèi)在的，表現(xiàn)為人的內(nèi)心命令，輿論的思想壓力，以及傳統(tǒng)觀念和習(xí)俗的內(nèi)在制約。行政道德調(diào)節(jié)具有對象的廣泛性，手段的多樣性，作用的深刻性等特點(diǎn)，是 其他調(diào)節(jié)方式的重要補(bǔ)充。 (4)行政道德的激勵功能。行政道德能激發(fā)人的主動性和積極性，鼓勵行政個體或組織不斷發(fā)展，逐步完善，以達(dá)到道德追求與行政目標(biāo)的一致。行政道德的激勵功能有兩種基本方式：一是外在的道德激勵；二是內(nèi)在的道德激勵。這兩種激勵方式互為條件，相互聯(lián)系，共同作用，在道德激勵中，起著同等重要的作用。 1財(cái)務(wù)行政的作用 (三版 ) (1)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)精兵簡政，合理地定編定員。行政經(jīng)費(fèi)開支的大小首先和行政機(jī)構(gòu)人員編制有關(guān)。我國近年來行政機(jī)構(gòu)膨脹，是不符合行政組織優(yōu)化原則的。通過壓縮行政管理費(fèi)，可促進(jìn)政府 機(jī)關(guān)按優(yōu)化原則和效率原則精簡機(jī)構(gòu)，合理定編定員。 (2)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作人員遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉潔奉公。行政費(fèi)用開支的大小還和費(fèi)用的使用管理有關(guān)。通過財(cái)務(wù)行政的控制監(jiān)督職能，對行政機(jī)關(guān)人員經(jīng)費(fèi)，公務(wù)費(fèi)，設(shè)備購置費(fèi)，修繕費(fèi)，業(yè)務(wù)費(fèi)，支出帳目的審查，以及對各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度和財(cái)經(jīng) 紀(jì) 律的健全及執(zhí)行情況的檢查，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)少花錢，多辦事，辦好事的作風(fēng)，恪盡職守，廉潔奉公。 (3)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合理使用資金，提高行政效率 。行政經(jīng)費(fèi)開支的大小還與其使用效益和工作效率有關(guān)。財(cái)務(wù)行政通過對行政事業(yè) 單位的預(yù)算編制和事業(yè)計(jì)劃的銜接，以及對計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行情況及工作業(yè)績實(shí)行監(jiān)督檢查，正確評價其資金使用效果，促進(jìn)行政單位加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，在保證完成事業(yè)計(jì)劃和機(jī)關(guān)行政任務(wù)前提下，努力節(jié)約非生產(chǎn)性支出，提高工作效率。 行政決策的類型 (三版 ) (1)依據(jù)行政決策主體地位的不同，可分為國家決策和地方?jīng)Q策。 國家決策是由中央政府作出的決策，凡制定全國統(tǒng)一的有關(guān)行政管理的方針，政策，行政管理法規(guī)，處理全國性和對于國家具有戰(zhàn)略意義以及其他只適宜由中央統(tǒng)一處理的行政管理問題，都只能由中央政府作決策。省，市，縣，鄉(xiāng)政府對其管 轄范圍內(nèi)的地方性行政管理問題作出的決策，則屬于地方?jīng)Q策。 (2)依據(jù)行政決策涉及問題的規(guī)模和影響程度的不同，可分為戰(zhàn)略決策、戰(zhàn)役決策和戰(zhàn)術(shù)決策。 戰(zhàn)略決策是指帶全局性，方向性的重大問題的決策，它影響深遠(yuǎn)，涉及范圍廣泛，戰(zhàn)役決策是為戰(zhàn)略決策所制約并為之服務(wù)的局部性或