【文章內(nèi)容簡介】 高速公路運營管理機構(gòu)的設(shè)置 高速公路運營管理機構(gòu)既包括從事高速公路運營管理的獨立工作單位，也包 括各管理單位內(nèi)部具體從事某一專業(yè)管理的工作部門。一方面，由于高速公路管 理職能類別多、業(yè)務(wù)復(fù)雜，而且性質(zhì)不同，既包括行政管理職能，也包括經(jīng)營管 理職能，因此，高速公路管理機構(gòu)的設(shè)置主要應(yīng)該依據(jù)管理職能及對應(yīng)權(quán)限的劃 分。另一方面，由于高速公路在空間上具有帶狀性和分布網(wǎng)狀性，而且我國公路 按行政層次劃分為國道、省道、縣鄉(xiāng)道路幾個行政等級，因此，高速公路的機構(gòu) 設(shè)置還應(yīng)當(dāng)按不同層次來對應(yīng)設(shè)立。而高速公路管理機構(gòu)縱向、橫向設(shè)置的不同 組合，會產(chǎn)生不同的管理機構(gòu)模式。按照現(xiàn)代管理科學(xué)理論，高速公路管理機構(gòu) 設(shè)置，應(yīng) 實現(xiàn)縱向隸屬關(guān)系與橫向協(xié)調(diào)配合關(guān)系的有機結(jié)合，以 “ 直線職能制 ” 為基本設(shè)置制度，即從中央到省、區(qū)、市按照管理幅度、職能界定分別設(shè)置相應(yīng) 管理機構(gòu)，分級負責(zé)高速公路管理的相應(yīng)事宜；同時，按照不同種類具體的業(yè)務(wù) 管理職能，在每一級公路管理機構(gòu)中設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)部門。這樣，既能適應(yīng)高速 公路管理專業(yè)分工多的特點，又滿足公路分級管理的要求。 2． 2． 5 高速公路運營管理人員的配備 人是生產(chǎn)力中最具能動性的要素。同樣，管理人員在高速公路運營管理過程 中也是最活躍的。甚至可以說，高速公路運營管理的效率和水平主要由管理人員 的素質(zhì)所決定。因此，要合理配備高速公路運營管理人員。運營管理人員配備的 數(shù)量與專業(yè)結(jié)構(gòu)，主要取決于每個具體管理機構(gòu)的職能和權(quán)限 (包括工作量 )的 劃分。高速公路管理中，既有專業(yè)技術(shù)性很強的技術(shù)、經(jīng)濟業(yè)務(wù)，也有一般行政 事務(wù)性的工作，作為不同層次的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，還要做組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指揮工作。 因此，高速公路管理人員可以劃分為各級領(lǐng)導(dǎo)干部、專業(yè)技術(shù)人員和一般工作人 員三個大的類別。 2． 2． 6 高速公路運營管理規(guī)則的制定 高速公路運營管理活動必須遵守一定的準(zhǔn)則，這是保證高速公路管理活動規(guī) 范化、程序化和法制化的必要 條件。如前所述，高速公路管理是涉及面廣，門類 眾多，業(yè)務(wù)復(fù)雜的綜合體系，為了保障高速公路管理體系高效運轉(zhuǎn)，順利完成各 項管理活動，也相應(yīng)有一個完整的管理規(guī)則體系，這個管理規(guī)則體系主要包括四 個方面：一是有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章；二是政府制定的有關(guān)政策；三是行業(yè)專 業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范；四是各級各類管理機構(gòu)為本單位或本系統(tǒng)規(guī)定的工作章程作 10 優(yōu)秀畢業(yè)論文 精品參考文獻資料 業(yè)制度等等。 2． 2． 7 高速公路運營管理的運行機制 高速公路運營管理體制是一個由眾多實體要素和關(guān)系要素構(gòu)成的有機整體， 在其運轉(zhuǎn)過程中，各組成部分之間要發(fā)生大量的物質(zhì)、能量和信息的交換，同時 顯示出相互之間聯(lián)系作用的方式和規(guī)律。歸納起來高速公路管理體制的運行機制 主要包括競爭機制、 (合同 )約束機制、激勵機制、協(xié)調(diào)機制、反饋機制和監(jiān)督機 制。 2． 3 高速公路運營管理體制分析 管理，就是通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等手段，協(xié)調(diào)可支配的人力、物力、 財力等各種資源，以期實現(xiàn)其最優(yōu)配置，從而達到預(yù)定目標(biāo)的過程。管理是一種 社會活動。管理活動要順利有序進行，必須要清晰界定管理活動的權(quán)限，確定管 理職能，采用科學(xué)的方法；而管理職權(quán)的履行，必須有一系列制度規(guī)則做保證， 同時，還要有一定的人員和設(shè)置一定的組織機構(gòu)，這是管理活動的物質(zhì)保證。在 管理學(xué)科中，把由上述諸管理要素組成的綜合體，稱為管理體制。概括來說，管 理體制就是管理活動中管理職能的界定與管理權(quán)限劃分的制度體系及由其決定 的管理機構(gòu)的設(shè)置形式。 2． 3． 1 國內(nèi)外高速公路管理模式 國外高速公路管理模式 國外高速公路的建設(shè)與管理，尤其是發(fā)達國家，其法律規(guī)章已基本完備，運 行機制相對成熟．綜合起來，主要表現(xiàn)有三種形式，分別為： (1)直接由國家投資、建設(shè)和管理 實行這種模式的國家主要是經(jīng)濟狀況較好或者采取 “ 影子 ”( 燃油稅等 )收費 方式的國家，大多為不收費高速公路或高速公路里程較短的情形，其管理費用納 入國家預(yù)算。 (2)由國家授權(quán)地方政府或特許公司建設(shè)與管理 例如：德國的高速公路由聯(lián)邦政府提供資金，經(jīng)交通部委托各州實施建設(shè)， 養(yǎng)護和管理，各州下設(shè)高速公路局；法國、意大利的高速公路建設(shè)和管理由國家 委托成立特許公司實施，政府交通部門負責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督：美國洲際與國際公路網(wǎng)由 聯(lián)邦各州公路部門規(guī)劃、設(shè)計、修建和管理，國家負責(zé)項目的指導(dǎo)和審批。其管 優(yōu)秀畢業(yè)論文 精品參考文獻資料 理費用有收費開支或州預(yù)算等形式。 (3)以集股的形式建設(shè)、承包的形式經(jīng)營管理 例如：日本收費高速公路的建設(shè)與管理是以道路公團的形式組織實施，該道 路公團是由建設(shè)省監(jiān)督的中央集權(quán)性質(zhì)的特殊法人。通常操作為，按 50’70 公里 設(shè)立一個管理所，其具體的業(yè)務(wù)則全部承包給公司 (如收費承包給收費公司，小 修保養(yǎng)承包給養(yǎng)護公司，服務(wù)區(qū)租賃給道路設(shè)施協(xié)會等 )。 國內(nèi)高速公路管理模式 (1)按管理權(quán)限劃分 高速公路按管理權(quán)限劃分，一般可分為集中管理型和專線管理型兩大類。 ① 集中管理型：成立省級專門機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，這是目前比較認同的做 法。將管理重心放在資金、技術(shù)、實力比較強的省一級，有利于加強高速公路的 統(tǒng)籌管理和領(lǐng)導(dǎo)，有利于充分揮高速公路的投資效益和運營效益。如陜西、遼寧 等省在交通廳領(lǐng)導(dǎo)下，成立了專門從事高速公路經(jīng)營管理的機構(gòu)，初步形成了高 速公路的集中統(tǒng)二管理。這種體制形成了事實上的 “ 一省兩局 ” ，在現(xiàn)有管理體 制下兩局間的協(xié)調(diào)較為困難。 ② 專線管理型：按高速公路的不同路段分別成立專 門的管理機構(gòu)，就是通常 所說的 “ 一路一公司 ” 或 “ 一路一局 ” ，如北京、上海、天津、河北等省市采用 了這種體制。這種體制在目前狀態(tài)下管理比較順暢，也較符合傳統(tǒng)。它能夠較好 地適應(yīng)多種資本運營方式的管理，例如采用 BOT 方式、股份制、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等的 運營管理。這種方式的缺點是不利于統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)規(guī)范，不利于公路行業(yè) 的統(tǒng)一調(diào)控。 (2)按機構(gòu)性質(zhì)劃分 高速公路按機構(gòu)性質(zhì)劃分，可分為事業(yè)管理型、企業(yè)管理型和事業(yè)單位企 業(yè)化管理型。 ① 事業(yè)管理型：采用自收自支形式，實行收支兩條線管理，通行費收入全額 上交上級主管部門，運營管理經(jīng)費根據(jù)年度計劃由上級主管部門審批劃撥。這種 體制具有較強的計劃性和行政管理性，較易于體現(xiàn)高速公路運營管理的政府職 能。但行政干預(yù)范圍較大，獨立行使自主權(quán)限較小。特別是當(dāng)前，面對高速公路 經(jīng)營管理逐步走向市場的新形勢，這種方式已不再適應(yīng)今后發(fā)展的方向。 ② 企業(yè)經(jīng)營型：完全采用企業(yè)公司運作方法，在經(jīng)濟上實行獨立核算。自負 優(yōu)秀畢業(yè)論文 精品參考文獻資料 盈虧。雖受上級部門或董事會、管委會領(lǐng)導(dǎo)，但本身是較完善的經(jīng)濟實體。這種 體制在人事、財務(wù)、經(jīng)營等各方面有較強的獨立自主權(quán)，較易于通過自主經(jīng)營實 現(xiàn)自我發(fā)展。如廣東、四川等省的高速公路股份有限公司等。但由于公司的性質(zhì)， 無法行使行政權(quán)力和體現(xiàn)政府管理職能，路政、交通安全等管理需要委托受權(quán)或 派駐。 ③ 事業(yè)單位企業(yè)化管理型：在機構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費使用上基本沿用事業(yè)管理型 模式，在財務(wù)核算上借助了公司核算方法的某些優(yōu)勢，并根據(jù)核算方式的側(cè)重不 同，形成準(zhǔn)事業(yè)型或準(zhǔn)企業(yè)型的管理。 這種體制綜合了上述兩種體制的優(yōu)點， 便于行使政府職能，利于搞活經(jīng)營管理。在一定的時期內(nèi)，對高速公路運營管理 起到 了積極作用。但這種體制在用人、權(quán)責(zé)、管理機制等方面無法真正按照現(xiàn)代 企業(yè)制度獨立運作，易造成大量冗員、資金浪費等現(xiàn)象。 (3)按管理內(nèi)容劃分 高速公路的發(fā)展主要包括建設(shè)與管理兩個方面。就體制的管理范圍而言，高 速公路的運營管理分為建管一體型和專門管理型。 ① 建管一體型：從籌資貸款、設(shè)計施工直至收費還貸、養(yǎng)護維修、經(jīng)營管理 均進行全權(quán)負責(zé)。這種體制具有較好的統(tǒng)籌兼顧性，有利于降低工程造價及運營 成本，提高施工質(zhì)量及服務(wù)水平，增強高速公路經(jīng)濟管理者的負責(zé)經(jīng)營意識，充 分發(fā)揮高速公路應(yīng)有的社會效益和經(jīng)濟效益。這種體制一般兼容于集中管理型 或企業(yè)經(jīng)營型體制，可形成極富活力的運營管理模式。 ② 專門管理型：在高速公路建成后專門負責(zé)運營管理工作。這種體制有利于 高速公路技術(shù)密集的專業(yè)化管理，較利于集中精力研究各項管理業(yè)務(wù)，提高管理 水平。但此種體制在建設(shè)轉(zhuǎn)入管理后需要一個較長的調(diào)整適應(yīng)期，且管理的好壞 在一定程度上依賴于建設(shè)旖工質(zhì)量，管理的銜接性、主動性相對較差。轉(zhuǎn)讓經(jīng)營 權(quán)的高速公路一般也屬于這種管理類型。 2． 3． 2 高速公路運營管理存在的問題 隨著我國改革開放的不斷深入和社會 主義市場經(jīng)濟的逐步建立，現(xiàn)有高速 公路運營管理體制中的一些問題也顯現(xiàn)出來，特別是管理體制混亂、機構(gòu)設(shè)置交 叉重疊、職能不清、執(zhí)法力度不夠等問題相當(dāng)突出。在面對市場的情況下，原事 業(yè)型管理模式的不適應(yīng)問題也很突出。但僅就體制而言，目前存在的主要問題 有： 13 優(yōu)秀畢業(yè)論文 精品參考文獻資料 l、建管分離 高速公路的建設(shè)、管理和養(yǎng)護應(yīng)當(dāng)是一個互有聯(lián)系的完整的系統(tǒng)，很多運營 管理的設(shè)施和方案，在建設(shè)規(guī)劃期間就應(yīng)當(dāng)給予充分的考慮：同時，建設(shè)期質(zhì)量 的優(yōu)劣對運營管理的效益和考核也會產(chǎn)生直接的影響。而目前很多省市由于投資 體制和建管周期不同步等原因，將建管體制分離開來，這不利于高速公路的管理 及發(fā)展。 一路多制 高速公路作為交通運輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，其運營管理應(yīng)當(dāng)是一個完整的系統(tǒng)工 程，特別是對系統(tǒng)內(nèi)人、事、路 (環(huán)境 )的管理，不能人為地分割開來。而目前存 在的交通與公安政出多門、執(zhí)法不一、相互掣肘的現(xiàn)象已嚴重影響了高速公路的 管理及其在社會中的形象。近年來，隨著高速公路運營管理公司化進程的加快， 以政府職能形式派駐的路政隊伍與高速公路管理公司間的工作協(xié)調(diào)問 題，也有 待在實踐中逐步加以完善。 諸侯割據(jù) 由于不少高速公路的投資主體不同或采用分段修建方式，因而在一個省、一 個地區(qū)的同一路段中，往往存在多個互不隸屬的管理單位或?qū)嶓w。這些單位或?qū)? 體按照各自的利益行使管理權(quán)、設(shè)置主線收費站，缺少相互間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，影 響了高速公路的暢通，給用戶帶來了很多不便。 政企不分 目前，我國高速公路大多是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中建立的，是 由政府投資逐漸向政府與企業(yè)、內(nèi)資與外資多元化投資主體轉(zhuǎn)變的過程中運作 的。因此，即便是一些已經(jīng)注冊的高速公路經(jīng)營公司，也都或多或少地帶有原事 業(yè)單位的背景，這種情況束縛了高速公路經(jīng)營企業(yè)以自主的法人身份進入市場 競爭，影響了運營效益的提高。 2． 3． 3 高速公路運營管理體制的發(fā)展方向 雖然我國高速公路運營管理中存在諸多問題，但是隨著政府管理職能的逐步 轉(zhuǎn)變和公路投融資體制改革的逐步深化，高速公路運營管理體制必將逐步得到完 善。而從發(fā)展方向上看，主要要做好以下工作： 其一，要進一步深化高速公路運營管理體制的改革，建立精簡高效、職能明 確、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事規(guī)范的新型高速 公路運營體制，并繼續(xù)強化高速 14 優(yōu)秀畢業(yè)論文 精品參考文獻資料 公路 “ 集中、統(tǒng)一、高效、特管 ” 的原則，由體制入手進一步調(diào)整高速公路內(nèi) 部運營機制，促進高速公路管理事業(yè)持續(xù)、健康、快速的發(fā)展。 其二，要推進高速公路運營管理的法制化建設(shè)，通過立法的形式確立高速公 路運營管理的責(zé)任，調(diào)整社會關(guān)系，強化行業(yè)管理，特別是要建立起基本完善的 管理行政法規(guī)、行業(yè)技術(shù)規(guī)范體系，做到依法治路。 其三，要堅持科技興路，加強技術(shù)創(chuàng)新，更好地借鑒世界各國先進的管理技 術(shù)和現(xiàn)代化管理經(jīng)驗，在高速公路路網(wǎng)進一步發(fā)達的同時，解決路網(wǎng)管理的協(xié)調(diào) 和統(tǒng)一問題，確立 “ 以人為本 ” 的服務(wù)觀念，進一步提高高速公路路網(wǎng)的服務(wù) 水平。 其四，要順應(yīng)世界信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，面向需求，大力推進高速公路管理 的信息化進程，力求與世界高速公路運營管理水平同步發(fā)展并力爭趕超。 總之，重視和加強高速公路的運營管理，努力構(gòu)筑科學(xué)、高效的現(xiàn)代化高速 公路運營管理體系，實現(xiàn)高速公路管理的科學(xué)化、法制化和信息化，是我國高速 公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該堅持的基本方向。 15 優(yōu)秀畢業(yè)論文 精品參考文獻資料 第 3 章高速公路運營集成化管理體系的設(shè)計與實施 基于對高速公路運營管理相關(guān)理論的分析，本章將以石黃高速公路為例，深 入研究高速公路運營集成化管理體系的設(shè)計與實施問題。 3． 1 石黃高速公路概況 石黃高速公路起始于河北省會石家莊市，西接石太高速公路，并與京石和石 安兩條高速公路相貫