【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 于生活必須物品，而社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求又將逐步提高，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的擴(kuò)張，且日益擠占消費(fèi)結(jié)構(gòu)中私人產(chǎn)品的相對(duì)份額。公共產(chǎn)品社會(huì)需求的不斷提高，構(gòu)成了公共支出不斷膨脹的原始動(dòng)力，而公共資本存量與私人資本存量之間的函數(shù)關(guān)系，則構(gòu)成了公共支出日益擴(kuò)大的客觀要求。 自由意志論 .那么，在上述背景下，人民的政治權(quán)利，尤其是作為個(gè)人的公民政治權(quán)利 ——政治支配權(quán)、政治決定權(quán)、政治參與權(quán)、政治表達(dá)權(quán)等，應(yīng)當(dāng)怎樣得到 保護(hù)、得到體現(xiàn)呢？ .基于這樣一種擔(dān)憂，本世紀(jì) 60—70年代以約翰羅爾斯（ John Rawls）為代表的一批人從社會(huì)政治哲學(xué)和倫理道德出發(fā)，嚴(yán)肅而系統(tǒng)地再次提出了社會(huì)正義問題。 .羅爾斯的理論反映了 20世紀(jì) 60年代美國(guó)社會(huì)發(fā)展起來的對(duì)公民權(quán)利的訴求，在理論上結(jié)束了功利主義在歐美政治哲學(xué)中的主導(dǎo)地位，并代之以以個(gè)人權(quán)利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會(huì)分配學(xué)說。羅爾斯的理論被稱為自由意志論（ libertarianism）或自由至上主義。 .批評(píng)者認(rèn)為，羅爾斯過度強(qiáng)調(diào)了權(quán)利的先驗(yàn)性，忽視了權(quán)利與 “善 ”，尤其是社會(huì)的 “善 ”、人類的 “善 ”的關(guān)系。 自由與公平 .以布坎南、弗里德里希哈耶克（ Friedrich Hayek）、米爾頓弗里德曼（ Milton Friedman）為代表的一批人則試圖跨越技術(shù)經(jīng)濟(jì)理論的沼澤，用傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光透析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政治體制的關(guān)系，進(jìn)而重新確定自由的價(jià)值。 .以喬治弗雷德里克森（ Gee Frederickson）為代表的新公共行政學(xué)派，則強(qiáng)調(diào)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平堅(jiān)持和強(qiáng)化政府的公共性質(zhì)，主張通過行政組織重構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府的公共目的。 .由于人類代議制民主發(fā)展 階段的特征，圍繞著公共權(quán)威與民主的價(jià)值首要性問題上，關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系的爭(zhēng)論還將繼續(xù)下去。 二、政府與市場(chǎng)的關(guān)系 這種關(guān)系主要涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能。 .通常，人們使用 “市場(chǎng)失靈 ”（ Market failures）與 “政府失靈 ”（ Government failures）來概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系爭(zhēng)論過程中兩種幾乎是截然相反的價(jià)值取向。 .市場(chǎng)失靈：主要是指市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)到帕累托最優(yōu)。 政府與市場(chǎng)關(guān)系爭(zhēng)論 .關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的主張?jiān)缭?500年前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時(shí)期的重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)就開始了。 .亞當(dāng)斯密以理性 “經(jīng)濟(jì)人 ”假定為理論基礎(chǔ)，提出 “自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng) ”是自由經(jīng)濟(jì)制度的三要素，認(rèn)為不斷增加國(guó)民財(cái)富的昀佳途徑就是給予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全的自由，由一只 “看不見的手 ”支配市場(chǎng)，概括地說，政府職能規(guī)范的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就在于成為一個(gè)好的 “守夜人 ”。在此意義上，管的昀少的政府是最好的政府。 .20世紀(jì) 30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)引發(fā)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說在 20世紀(jì)的第一次革命，即 “凱恩斯革命 ”。以亞當(dāng)斯密經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的、新古典的經(jīng)濟(jì)學(xué) 說因此讓位于以約翰凱恩斯（ John Keynes）經(jīng)濟(jì)理論為核心的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論。 . “凱恩斯革命 ”之后不久，另一場(chǎng)與凱恩斯經(jīng)濟(jì)思想和 “羅斯福新政 ”的價(jià)值取向相互印證的 “管理革命 ”逐步興起。美國(guó)企業(yè)史研究學(xué)者阿爾弗雷德錢德勒 (Alfred Chandler) 以三部曲式的經(jīng)典之作，即《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu) ——美國(guó)工業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)的若干篇章》 (1962)、《看得見的手 ——美國(guó)企業(yè)的管理革命》 (1977)和《企業(yè)的規(guī)模與范圍 ——工業(yè)資本主義的原動(dòng)力》 (1990)為理論形式，在美國(guó)工商管理領(lǐng)域掀起了一場(chǎng) “美國(guó)企業(yè)界的 管理革命 ”，也有人稱之為新 “科學(xué)管理 ”運(yùn)動(dòng)，或者稱之為 “錢德勒革命 ”。 .進(jìn)入 70年代以后，西方國(guó)家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并且，通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)停滯同時(shí)出現(xiàn)，形成了所謂 “滯脹 ”現(xiàn)象。 .在這樣的歷史條件下，出現(xiàn)了對(duì)凱恩斯主義的否定。從弗里德曼針對(duì)凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論提出現(xiàn)代貨幣主義理論開始，一大批學(xué)者從不同的角度提出了許多的理論主張，這些理論統(tǒng)稱新自由主義經(jīng)濟(jì)理論： . ——以哈耶克、埃德溫坎南（ Edwin Cannan）、萊昂內(nèi)爾羅賓斯（ Lionel Robbins）為代表的自由主義的倫敦學(xué)派， . ——以阿瑟拉弗（ Arthur Laffer）、馬丁費(fèi)爾德斯坦 (Martin Feldstein)、羅伯特孟德爾（ Robert Mundell）為代表的供給學(xué)派 . ——以約翰穆思（ John Muth）、羅伯特盧卡斯（ Robert Lucas）、尼華萊士（ Neil Wallace）為代表德理性預(yù)期學(xué)派 . ——以布坎南、戈登圖洛克（ Gordon Tullock）、鄧肯布萊克 (Duncan Black）為代表的公共選擇學(xué)派等等。 .進(jìn)入 80年代以后，西方國(guó)家再次普遍出現(xiàn)了失業(yè)率猛增且居高 不下、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯、政府財(cái)政狀況惡化等一系列的問題。新凱恩斯主義（ New Keynesianism）或新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)（ New Keynesian Economics）應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)了凱恩斯主義的某種 “復(fù)興 ”，國(guó)家干預(yù)論東山再起，并成為克林頓政府經(jīng)濟(jì)政策的重要理論依據(jù)。但好景不長(zhǎng)，新凱恩斯主義的昀終還是被 “新經(jīng)濟(jì) ”的浪潮所淹沒。 .以上可見，與政府職能問題相聯(lián)系，關(guān)于 “看得見的手 ”與 “看不見的手 ”的爭(zhēng)論一直是纏繞西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要爭(zhēng)論之一?，F(xiàn)在看來，這種爭(zhēng)論還將繼續(xù)下去。但經(jīng)過大的歷史反 復(fù)，問題將不會(huì)集中在是否需要市場(chǎng)或是否需要政府干預(yù)，而會(huì)集中在如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置與政府對(duì)市場(chǎng)的合理干預(yù)之間的平衡方面。 三、公平與效率的關(guān)系 這種關(guān)系主要涉及政府的社會(huì)職能。這種關(guān)系也可以理解為是個(gè)人利益與公共利益，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與大眾福利，政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能的關(guān)系。 .公平，通常是指社會(huì)成員機(jī)會(huì)或收入的均等化。以及社會(huì)權(quán)力的平等化，效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時(shí)間內(nèi)投入的昀小化與產(chǎn)出的昀大化是效率的恒定標(biāo)準(zhǔn)。 .效率，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家格列高里曼昆（ Gregory Mankiw） 的解釋是社會(huì)能從其稀缺資源中得到昀多東西的特性，平等則是經(jīng)濟(jì)成果在社 第 6 頁 共 56 頁 張國(guó)慶《公共行政學(xué)》第三版 會(huì)成員中公平分配的特性。 “換句話說，效率是指經(jīng)濟(jì)蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設(shè)計(jì)政府政策的時(shí)候，這兩個(gè)目標(biāo)往往是不一致的。 ” 公平與效率的爭(zhēng)論 .關(guān)于公平與效率的爭(zhēng)論三類觀點(diǎn)： . ——“效率優(yōu)先論 ” .效率反映真正的公平，政府不能通過干預(yù)實(shí)現(xiàn) “結(jié)果均等 ”，因?yàn)檫@會(huì)損壞社會(huì)發(fā)展的機(jī)制，昀終導(dǎo)致 “公平 ”的虛無化。 . ——“公平優(yōu)先論 ” .公平是個(gè)人 “天賦權(quán) 利 ”具體化只有通過運(yùn)用公共權(quán)力，即通過政府干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配和社會(huì)權(quán)力分配的均等。 . ——“效率與公平平衡論 ” .美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟奧肯（ Arthur Okun）《平等與效率 ——重大的抉擇》 .公平與效率的問題與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇相聯(lián)系，不只是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)問題的焦點(diǎn)之一，更是人類社會(huì)政治和道德問題的軸心。公平與效率作為兩種價(jià)值取向存在一種此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系，在同一時(shí)間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實(shí)上必須取舍維護(hù)社會(huì)公平抑或提高效率，作為政府基本的 價(jià)值取向和政策標(biāo)準(zhǔn)。 第三章 行政權(quán)力 第一節(jié)行政權(quán)力概述 一、行政權(quán)力的涵義 行政權(quán)力這一定義，包括以下五個(gè)方面的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。第二，行政權(quán)力的根本目標(biāo)，是通過執(zhí)行國(guó)家的法律和政策有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。第三，行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。第四，行政權(quán)力的客體包括所有的居民及其所組成的各種社會(huì)組織和集團(tuán)，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì)。第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會(huì)上少數(shù)人行使的管理權(quán)力。 二、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說 （一）早期分權(quán)學(xué)說 ——亞 里士多德 (Aristotle) 《政治學(xué)》；古羅馬的波利比阿 (Polybius) （二）三權(quán)分立學(xué)說 ——查理孟德斯鳩（ Charles Montesquieu） （三）政治與行政二分法 ——喬漢布隆赤里 (Johann Bluntschli)；伍德羅威爾遜；馬克斯韋伯；古德諾 （四）五權(quán)憲法學(xué)說 ——孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。 （五）議行合一學(xué)說 ——馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國(guó)巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。 （六）組織 權(quán)力學(xué)說 ——組織權(quán)力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會(huì)秩序。 三、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) （一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu) ——縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu) +橫向的部門結(jié)構(gòu) （二）行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu) ——由權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行模式 四、行政權(quán)力的特征及其與其他權(quán)力的關(guān)系 （一）行政權(quán)力的特性 1．公共性。作為一種國(guó)家權(quán)力，行政權(quán)力本來就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。它的運(yùn)作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動(dòng)，其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。 2．手段性。 行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來自于行政權(quán)力之外。從法理上講，行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力，是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國(guó)家立法機(jī)關(guān)的意志。 3．自主性。行政權(quán)力的自主性首先是其相對(duì)獨(dú)立的特性，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：即相對(duì)于社會(huì)權(quán)力的獨(dú)立性和相對(duì)于統(tǒng)治權(quán)力的獨(dú)立性。 4．一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個(gè)；其二，在一個(gè)國(guó)家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能 存在一個(gè)權(quán)力中心，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一般行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三，行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運(yùn)行的單向性。 5．時(shí)效性。行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國(guó)家意志，以迅速實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，時(shí)間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。注重時(shí)效是行政權(quán)力明顯的特征之一。 6．膨脹性。行政權(quán)力還有一個(gè)很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的 惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異常現(xiàn)象。 （二）行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系 1．行政權(quán)力和立法權(quán)力 ——同屬國(guó)家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力的性質(zhì)和作用結(jié)果、功能和價(jià)值原則。 2．行政權(quán)力和司法權(quán)力 ——同屬國(guó)家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力運(yùn)行方向、主體在權(quán)力體系中的獨(dú)立性、權(quán)力的作用和功能和權(quán)力的價(jià)值原則。 3．行政權(quán)力和政黨權(quán)力 ——屬于國(guó)家權(quán)力與其他政治權(quán)力之間的關(guān)系問題，區(qū)別在于權(quán)力目的、結(jié)構(gòu)、合理合法程度、客體和手段。 五、行政國(guó)家── 20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的 獨(dú)特現(xiàn)象 20世紀(jì)的行政權(quán) 力已不再僅僅是擔(dān)負(fù) “守夜警察 ”的角色，它從 “政治侍女 ”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。 20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù) “守夜警察 ”的角色，它從 “政治侍女 ”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。 在行政制度充分發(fā)展的國(guó)家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴(kuò)張，使得國(guó)家活動(dòng)幾乎遍及社會(huì)生活的各個(gè)方面。對(duì)于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為 “行政國(guó)家 ”，美國(guó)行政學(xué)家沃 第 7 頁 共 56 頁 張國(guó)慶《公共行政學(xué)》第三版 爾多又對(duì)此進(jìn)行了專門的 系統(tǒng)描述。 如何認(rèn)識(shí) “行政國(guó)家 ”現(xiàn)象呢？ .首先，行政國(guó)家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時(shí)代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。 .其次，應(yīng)該看到，與行政國(guó)家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長(zhǎng)過程中自身的惡性膨脹造成的。 .最后，必須強(qiáng)調(diào)指出，行政權(quán)力在由 “守夜警察 ”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。 六、 21世紀(jì)的行政權(quán)力展望 （一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化 .行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是：上下級(jí)之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下 移，盡可能地縮短決策鏈以減少?zèng)Q策在時(shí)間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大程度地面對(duì)權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價(jià)值。行政權(quán)力扁平化實(shí)質(zhì)上是一種動(dòng)態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來自知識(shí)、信息、人格和社會(huì)資本。 （二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化 .權(quán)力均等化是組織理論中的一個(gè)概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配，就是在行政權(quán)力分配過程中更加突出公平和均衡的價(jià)值，堅(jiān)持以人為本，貫徹機(jī)會(huì)均等的原則，擴(kuò)大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更 多的人執(zhí)掌，適當(dāng)增加人性化社會(huì)因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。 （三）趨向之三：權(quán)力行使的共