【正文】 府管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。特別是孫中山先生，其五權(quán)分立思想及其他許多有關(guān)行政管理的思想，為后人研究行政學(xué)提供了寶貴的思想資料。其中，張金鑒教授所著的《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》于1935年由上海商務(wù)印書館印行，被認(rèn)為是我國(guó)最早最系統(tǒng)的行政學(xué)專著。但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，行政學(xué)理論研究不可能得到更多的發(fā)展。在革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)和積累了許多行政管理方面的經(jīng)驗(yàn)：人民管理的思想；精兵簡(jiǎn)政、選賢任能的原則；實(shí)事求是、調(diào)查研究、理論聯(lián)系實(shí)際、集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合等原則和方法等。新中國(guó)建立后，從中央到地方建立了新的行政管理體制，我國(guó)的行政管理實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。由于沒有把行政管理學(xué)視為一門獨(dú)立學(xué)科，對(duì)我國(guó)行政管理所存在的問題，也未能進(jìn)行全面系統(tǒng)的科學(xué)研究。（二）改革開放后行政管理學(xué)在中國(guó)的發(fā)展中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)行政管理科學(xué)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期?！备鶕?jù)這一精神，1980年12月，中國(guó)政治學(xué)會(huì)成立，恢復(fù)了政治學(xué)領(lǐng)域的科學(xué)研究。中國(guó)政治學(xué)會(huì)于1982年和1983年分別在上海和北京舉辦講習(xí)班，開始講授行政管理和人事管理等課程。1984年8月，由國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部發(fā)起召開了“行政管理學(xué)研討會(huì)”。會(huì)后正式成立了中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)籌備組。1988年10月，經(jīng)過幾年籌備，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)正式成立。1994年9月，作為國(guó)家高級(jí)公務(wù)員培訓(xùn)基地的國(guó)家行政學(xué)院正式成立。這些都標(biāo)志著我國(guó)行政管理科學(xué)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新發(fā)展階段。中國(guó)行政管理學(xué)恢復(fù)、重建的時(shí)間還不長(zhǎng)，各方面還不夠成熟，正處于一個(gè)從引進(jìn)、借鑒到消化、提高、創(chuàng)新的漸進(jìn)發(fā)展過程中。第三節(jié) 學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的意義和方法一、學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的意義學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。行政管理學(xué)是研究行政管理活動(dòng)及其內(nèi)在規(guī)律的科學(xué)。這種管理的范圍極為廣泛，它不僅包括政府內(nèi)部事務(wù)的管理，而且包括國(guó)家重大事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，以及行政管理構(gòu)成要素的管理等。當(dāng)人們正確認(rèn)識(shí)和利用行政活動(dòng)規(guī)律時(shí)，行政管理就能順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；反之，行政管理活動(dòng)就會(huì)出現(xiàn)失誤和混亂?！?加強(qiáng)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究，有助于我們用科學(xué)的理論指導(dǎo)和推動(dòng)行政管理體制改革，不斷改進(jìn)政府行政管理，以利于經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政治體制改革的展開。經(jīng)濟(jì)體制改革能否成功，關(guān)鍵在于政府管理體制、管理方式能否進(jìn)行相應(yīng)的變革；同樣，行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分，政治體制改革的目標(biāo)和各項(xiàng)內(nèi)容，都涉及行政管理體制的改革。不進(jìn)行行政管理體制改革，不改進(jìn)政府行政管理工作，其他改革就難以深入。當(dāng)然，有些問題是需要在改革實(shí)踐中進(jìn)一步探索和加深認(rèn)識(shí)的。● 加強(qiáng)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究，有助于我們從根本上認(rèn)識(shí)管理的重要性，努力實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化，更好地推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，管理、科學(xué)、技術(shù)是現(xiàn)代文明的三鼎足，科學(xué)技術(shù)和管理是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)輪子，缺一不可?，F(xiàn)代任何國(guó)家的興衰，很大程度上取決于管理的優(yōu)劣。我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，不能脫離這樣一種國(guó)際大環(huán)境。人類正邁向知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，這一趨勢(shì)將對(duì)政府管理提出更多更高的要求。● 加強(qiáng)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究，有助于增強(qiáng)廣大行政人員的現(xiàn)代管理意識(shí)，全面提高他們的基本素質(zhì)和管理水平，造就一支適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的行政管理隊(duì)伍?，F(xiàn)代化行政管理，需要有一支掌握現(xiàn)代管理專業(yè)知識(shí)的行政管理隊(duì)伍去進(jìn)行和實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的行政管理干部，普遍缺乏系統(tǒng)的管理理論和管理知識(shí)，這就難以適應(yīng)改革和建設(shè)發(fā)展的新形勢(shì)、新情況。二、行政管理學(xué)的研究方法行政管理學(xué)的研究方法不是一成不變的。比較典型的有以下一些研究方法：理論的研究方法、實(shí)證的研究方法、法學(xué)的研究方法、歷史的研究方法、比較的研究方法、靜態(tài)的研究方法、動(dòng)態(tài)的研究方法、間接的研究方法、直接的研究方法、行為主義的研究方法、心理學(xué)的研究方法、系統(tǒng)的研究方法、數(shù)量的研究方法，等等。根據(jù)行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)和我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)注意采用以下一些具體的學(xué)習(xí)研究方法：● 理論與實(shí)際相結(jié)合的研究方法行政管理學(xué)是理論性與實(shí)踐性統(tǒng)一的科學(xué)。我們不能閉門造車，不能關(guān)起門來“坐而論道”，不能專啃洋書本而“食洋不化”。只有這樣，我們的學(xué)習(xí)與研究，才能有好的收獲和成果，才能有實(shí)際意義，我國(guó)的行政管理學(xué)也才能得到新的發(fā)展。采用這種研究方法，可以使我們放開眼界，了解當(dāng)代世界一些主要國(guó)家行政管理的實(shí)際情況，從比較和鑒別中更好地把握行政管理規(guī)律，積極吸取國(guó)外一切有益的東西，建立適合我國(guó)國(guó)情的最優(yōu)化的行政管理模式。這種研究方法注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境適應(yīng)性以及系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化，在現(xiàn)代行政管理中具有較高的應(yīng)用價(jià)值。它能幫助我們?cè)鰪?qiáng)系統(tǒng)整體觀念，全面了解和把握行政大系統(tǒng)內(nèi)外各種因素間相互作用、相互制約的關(guān)系，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)行政管理所處的社會(huì)歷史環(huán)境，從而使我們的理論研究及其成果具有科學(xué)性、可行性?！?綜合研究方法行政管理學(xué)是一門綜合性學(xué)科，這就要求對(duì)它采用綜合研究的方法。● 案例分析方法又稱個(gè)案研究方法。此種研究方法的關(guān)鍵，在于資料的全面、真實(shí)，能充分反映該行政事件全過程中各個(gè)主要因素及其相互關(guān)系。學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的各種方法不是孤立的，要注意結(jié)合運(yùn)用；它也不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷豐富和改進(jìn)。行政管理學(xué)是研究行政管理活動(dòng)及其規(guī)律的科學(xué)。行政管理學(xué)作為一門科學(xué)，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、對(duì)深化經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理體制改革、對(duì)實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化以及造就一支高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍具有積極意義。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)是掌握行政權(quán)力、行政體制兩個(gè)概念，行政權(quán)力的特點(diǎn)、運(yùn)行的基本原則以及行政體制的基本形式。第一節(jié) 行政權(quán)力概述一、行政權(quán)力的涵義（一）權(quán)力的涵義及相關(guān)概念辨析什么是權(quán)力？◎ 馬克斯?韋伯將權(quán)力定義為“一個(gè)人或一些人在某一社會(huì)活動(dòng)中，甚至是在不顧其他參與這種行動(dòng)的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”。 ◎ 丹尼斯?朗認(rèn)為，“權(quán)力是某些人對(duì)他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。需要進(jìn)一步說明的是，權(quán)力從本質(zhì)上來說，是一種社會(huì)關(guān)系而不是某個(gè)人的特征，也就是說，指稱某個(gè)人具有權(quán)力是毫無意義的，除非我們能同時(shí)指出他或她對(duì)誰(shuí)具有權(quán)力。 權(quán)力也是組織生活中無處不在的一部分，要實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，就需要權(quán)力。（1）權(quán)力與權(quán)威從表面上來看，權(quán)力與權(quán)威都表現(xiàn)為一種命令與服從的關(guān)系，且其本質(zhì)也是相同的，都可使某種主觀意志得以貫徹執(zhí)行。權(quán)力的服從依賴于強(qiáng)制力量，建立在恐懼與害怕的基礎(chǔ)之上，權(quán)力的作用對(duì)象擔(dān)心不服從會(huì)導(dǎo)致對(duì)自己不利的后果；權(quán)威依靠的則是作用對(duì)象的認(rèn)同、承認(rèn)和信賴，這種命令與服從的關(guān)系建立在尊敬、擁戴、自愿的基礎(chǔ)之上，權(quán)威的作用對(duì)象是出于自身信仰或情感而認(rèn)為應(yīng)該服從。因此，一個(gè)組織若想建立穩(wěn)定、持久和高效率的權(quán)力系統(tǒng)，就必須充分考慮管理者和被管理者兩方面的因素：領(lǐng)導(dǎo)者要正確行使權(quán)力；組織成員要理解權(quán)力的行使過程，并認(rèn)可權(quán)力系統(tǒng)。（2）權(quán)力與職權(quán)職權(quán)也就是職位權(quán)力，是指與組織正式職位相聯(lián)系，根據(jù)職責(zé)而確定的制度化權(quán)力。職權(quán)則不具有任何角色方面的特點(diǎn)，其影響范圍相對(duì)狹窄，主要特點(diǎn)是：①職權(quán)與正式職位密切相關(guān)。②職權(quán)是根據(jù)職責(zé)而確定和授予的。③職權(quán)是明確成文的制度化權(quán)力。④職權(quán)是一種法理權(quán)威。⑤職權(quán)具有高度的可預(yù)測(cè)性。與職位密切相關(guān)的職權(quán)由于具有非人格化的特點(diǎn)，很少受到角色或偶然因素的干擾，能夠比較穩(wěn)定地發(fā)揮組織權(quán)力的功能。（3）權(quán)力（power）與權(quán)利（right）權(quán)利，法律關(guān)系的內(nèi)容之一，與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，指法律對(duì)法律關(guān)系主體能夠做出或者不做出一定行為，以及要求他人相應(yīng)做出或不做出一定行為的許可與保障。當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，國(guó)家應(yīng)依法施用強(qiáng)制手段予以恢復(fù)，或使享有權(quán)利者得到相應(yīng)補(bǔ)償。權(quán)力與權(quán)利密切相關(guān)。 通過對(duì)權(quán)力所做的分類，有助于我們著眼于不同的權(quán)力基礎(chǔ)，從而更容易領(lǐng)會(huì)組織設(shè)計(jì)和組織權(quán)力有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。法定性權(quán)力類似于權(quán)威的概念，因此下屬在行使法定性權(quán)力中扮演了重要的角色。同時(shí)，一個(gè)組織的文化、習(xí)慣及價(jià)值觀體系也會(huì)影響權(quán)力的使用，決定法定性權(quán)力的限度。如果服從者看重一個(gè)人可能提供的獎(jiǎng)勵(lì)或潛在的獎(jiǎng)勵(lì)(承認(rèn)、分配好的工作、調(diào)薪、提供完成工作所需的額外資源)，他們就會(huì)回應(yīng)要求、命令與指示。（3）強(qiáng)制性權(quán)力獎(jiǎng)勵(lì)性權(quán)力的反面，也就是懲罰權(quán)力。一般來說，強(qiáng)制性權(quán)力的實(shí)施手段主要包括批評(píng)、訓(xùn)斥、降職、減薪、降級(jí)、解雇等。但由于強(qiáng)制性權(quán)力的行使是組織權(quán)力的極端形式，經(jīng)常會(huì)遇到反抗、抵制，而使相互關(guān)系趨于緊張，尤其是當(dāng)負(fù)強(qiáng)化手段運(yùn)用不當(dāng)時(shí)，甚至可能會(huì)引起激烈的沖突。法定性權(quán)力、獎(jiǎng)勵(lì)性權(quán)力和強(qiáng)制性權(quán)力在相當(dāng)程度上是由組織賦予的，而專家性權(quán)力則是基于一個(gè)人的個(gè)人特征。與其他類型的權(quán)力相比，專家性權(quán)力盡管比較容易得到組織成員的普遍接受，卻也可能構(gòu)成對(duì)組織權(quán)威的威脅，破壞命令統(tǒng)一的原則。魅力通常用來描述一些政治家、娛樂界人士及體育明星所具有的個(gè)性特征，而許多人認(rèn)同另一個(gè)人或受另一個(gè)人影響的主因就在于后者具有的個(gè)性或行為風(fēng)格。這五種類型的權(quán)力并不是相互獨(dú)立的，相反地，管理者應(yīng)在不同的情況下，有效地綜合使用這些權(quán)力基礎(chǔ)，使組織目標(biāo)順利達(dá)成。如果就其性質(zhì)而言，權(quán)力可以劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等。（二）行政權(quán)力的涵義在行政體系中，行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)履行職能、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所必需的支配性力量。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，與國(guó)家的立法權(quán)、司法權(quán)共同構(gòu)成國(guó)家權(quán)力的主要內(nèi)容。行政權(quán)力就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在從事公共管理活動(dòng)、調(diào)整社會(huì)關(guān)系或分配社會(huì)資源時(shí)所體現(xiàn)出來的影響力。第二，行使國(guó)家行政權(quán)力的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，他們依照憲法、法律和各種行政法規(guī)履行國(guó)家行政職能，實(shí)施各種行政行為。第四，行政權(quán)力是一種合法的強(qiáng)制力量，是國(guó)家強(qiáng)制力的重要組成部分，它通常以行政法規(guī)、政策、計(jì)劃、決議、命令等為表現(xiàn)形式，通過政府指揮命令系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。自從國(guó)家產(chǎn)生之日起，行政權(quán)力就成為國(guó)家治理社會(huì)，乃至國(guó)家政權(quán)體系本身運(yùn)作所不可或缺的重要權(quán)力手段。（1）早期分權(quán)學(xué)說人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說。他在《政治學(xué)》一書中將國(guó)家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。雖然古代的三種權(quán)力與近代以來的三權(quán)分立內(nèi)容有許多不同，而且當(dāng)時(shí)執(zhí)政官的執(zhí)行權(quán)力與現(xiàn)代行政權(quán)力也不能等量齊觀，但是無疑的，早期分權(quán)學(xué)說所描述的執(zhí)行權(quán)力屬于行政權(quán)力的重要組成部分。近代意義的分權(quán)學(xué)說是從洛克開始的。在這里，洛克實(shí)際上是把行政權(quán)力劃分為兩部分，對(duì)外權(quán)很大程度上屬于行政權(quán)的一種。他把國(guó)家權(quán)力劃分為三種：立法權(quán)代表國(guó)家的一般意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國(guó)家意志，司法權(quán)則主要在于保護(hù)民眾的利益。隨著反封建任務(wù)的完成，其自身的不完善性也日益暴露出來。美國(guó)早期的建國(guó)者漢密爾頓與杰弗遜等人就行政權(quán)力的爭(zhēng)論，就是在三權(quán)分立框架內(nèi)進(jìn)行的。戰(zhàn)后初期美國(guó)著名行政學(xué)家保羅?阿普爾比就是這方面的著名代表人物。美國(guó)政治學(xué)家古德諾全面闡明了“政治與行政二分法”的理論。其中，“政治與政策或國(guó)家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”。二分法與三權(quán)分立相對(duì)應(yīng)，它把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來看待，促成了行政科學(xué)的誕生，從而為對(duì)行政權(quán)力的專門研究奠定了基礎(chǔ)。因此，它遭到諸多學(xué)派學(xué)者的反對(duì)和批判。五權(quán)憲法將國(guó)家權(quán)力分作立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)五種。五權(quán)當(dāng)中的考試權(quán)就是指國(guó)家錄用公務(wù)人員時(shí)要通過考試選賢任能，監(jiān)察權(quán)也就是要對(duì)行政官員進(jìn)行監(jiān)督。五權(quán)憲法學(xué)說表明，孫中山對(duì)于行政權(quán)力的復(fù)雜特征已經(jīng)有所察覺。法國(guó)巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。馬克思對(duì)這種形式給予了充分肯定，后來列寧又對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步闡述。在議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中，民主集中制原則成為權(quán)力運(yùn)行的基本原則。這從原則上講仍屬于議行合一。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權(quán)力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則。在現(xiàn)代國(guó)家，行政權(quán)力都必須通過法定程序的授予，而這種法定程序的授予即為行政權(quán)力的來源。一般來說，公共行政權(quán)力的授予方式主要有三種：（1）法律法律是公共行政權(quán)力的主要來源，它包括憲法和普通法律。法律授予行政權(quán)力的方式有兩種：概括和列舉。（2）行政授權(quán)一般來說，行政權(quán)力應(yīng)由法定的行政機(jī)關(guān)和行政人員來行使。所謂行政授權(quán)，是指在行政組織內(nèi)部，上級(jí)行政機(jī)關(guān)把某些權(quán)力授予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)關(guān)，以便下級(jí)能在上級(jí)的監(jiān)督下，自主地行動(dòng)和處理行政事務(wù)。一般來說，行政授權(quán)由三個(gè)基本的要素構(gòu)成：(1)指派工作；(2)授予權(quán)力；(3)承擔(dān)責(zé)任。而具有法律效力的行政慣例就成為公共行政權(quán)力的一種來源。行政權(quán)力的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：。行政權(quán)力屬于公共產(chǎn)品，而非私有性權(quán)力，它可以共享但不能排他性占有。(2)就行政權(quán)力的宗旨而言，行政權(quán)力具有公益性。且由于行政權(quán)力致力實(shí)現(xiàn)的是以國(guó)家利益形式表現(xiàn)的公共利益，所以在行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)，就必須超脫于某一個(gè)人或某一社會(huì)階層之上，成為凌駕于社會(huì)之上的超然權(quán)力。超然性要求行政權(quán)力的行使不能只局限于特定個(gè)人或集團(tuán)所關(guān)注的問題，而應(yīng)著眼于社會(huì)中全面性的事務(wù)或關(guān)乎整個(gè)社會(huì)秩序的基本問題。行政權(quán)力屬于執(zhí)行性權(quán)力，其目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，作為派生性的權(quán)力，它必須執(zhí)行賦予其權(quán)力之公眾或國(guó)家立法機(jī)關(guān)的意志。在行政權(quán)力的時(shí)效性上，有兩個(gè)基本問題是必須掌握的：一是時(shí)間和效率兩個(gè)概念不能簡(jiǎn)單等同，單純地追求時(shí)間的效率可能會(huì)導(dǎo)致短期行為的出現(xiàn)，但那不是真正的效率；二是民主與效率兩個(gè)概念不能簡(jiǎn)單對(duì)立，因?yàn)樾实淖非笈c民主的發(fā)展是并行不悖的，在一般情況下，民主的政府與效率的政府乃是實(shí)體的兩面，如果民主通常是與立法權(quán)力相聯(lián)系的話，那么效率則往往同行政權(quán)力相關(guān)聯(lián)，因此犧牲民主單純追求效率或舍棄效率盲目強(qiáng)調(diào)民主都是不可取的，民主與效率都不可偏廢。行政權(quán)力還有一個(gè)很重要的特性，即自我膨脹性。行政權(quán)力的自我膨脹源于行政權(quán)力的自身結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力的性質(zhì)，以及行政權(quán)力客體的狀況。這三種因素相互作用，行政權(quán)力的膨脹也就成為一種不可避免的趨勢(shì)。第一，管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)正常的國(guó)家和社會(huì)秩序。第二，組織、調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，增進(jìn)人民福利。第三，維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不斷提升國(guó)家的國(guó)際地位，為人類的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)