【正文】 程。1877年紐約成立了第一個文官改革協(xié)會，1881年成立文官改革同盟。該法規(guī)定文官委員會領(lǐng)導(dǎo)的文官制度在聯(lián)邦的任命中執(zhí)行功績制原則，雖然最初只有10％的聯(lián)邦雇員實行功績制，但卻有十分重要的意義。彭德爾頓法開始確立功績制原則，奠定了美國公務(wù)員制度的基礎(chǔ)，標(biāo)志著美國公務(wù)員制度的形成。因而19世紀(jì)末美國國內(nèi)的這場文官改革運動直接推動了對行政管理學(xué)的研究。政治學(xué)是行政學(xué)的直接理論基礎(chǔ)。從學(xué)科發(fā)展的歷史看，行政學(xué)是從政治學(xué)中分離出來而成為一門獨立學(xué)科的。 118世紀(jì)，在資產(chǎn)階級革命中涌現(xiàn)出一批杰出的政治學(xué)家，如洛克、孟德斯鳩、盧梭等，他們所傳播和確立的天賦人權(quán)、社會契約、三權(quán)分立等思想，把政治學(xué)理論推進到了一個新的發(fā)展階段，為資產(chǎn)階級國家政權(quán)體制的建立奠定了理論基礎(chǔ)。在這種制度下，行政機關(guān)成為獨立的體系行使其管理國家政務(wù)的權(quán)力。壟斷勢力的擴張，勞資矛盾的加深，貧富兩極分化的加劇，社會經(jīng)濟生活的混亂和動蕩，進步運動的高漲等，都是這一時期很突出的社會矛盾。同時，由于工業(yè)的發(fā)展和工人階級隊伍的增長，教育的普及以及普選權(quán)的擴大，社會各界人士對政治也越來越熱心了。與此同時，一批政治學(xué)著作出版發(fā)行，哥倫比亞學(xué)院的《政治學(xué)季刊》在政治學(xué)研究方面更是排頭兵。許多政治學(xué)家著眼于經(jīng)濟和效率，從政治學(xué)的角度研究政府的行政管理職能。（二）行政管理學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志● 行政管理學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志在于1887年，美國政治與行政學(xué)家威爾遜在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離，第一次明確提出應(yīng)該把行政管理當(dāng)作一門獨立的學(xué)科來研究。在《行政學(xué)之研究》一文中，威爾遜認為，要恢宏政治的功能，就必須純潔政府的組織機構(gòu)，加強執(zhí)行，提高行政效率。為此，應(yīng)當(dāng)建立一門新的學(xué)科，通過它，使民主憲政制度臻于完善。威爾遜認為國家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會和執(zhí)行政治的行政部門手中。這一觀點，后來被古德諾發(fā)展成系統(tǒng)的理論，并產(chǎn)生了廣泛的影響。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問題。● 1900年美國著名行政學(xué)家F．J．古德諾寫出《政治與行政》一書，提出政治與行政的兩分法，更為明確地指出，“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”，主張從理論上把行政管理從政治的范疇中獨立出來，進行專門研究，從而使威爾遜開創(chuàng)的行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來。他認為傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已。它是由議會掌握的制定法律和政策以表達國家意志的權(quán)力。它是由行政部門掌握的執(zhí)行法律和政策的權(quán)力。古德諾進一步認為，行政學(xué)不研究政治問題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)?！墩闻c行政：對政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對后來的行政學(xué)有著深刻的影響。因此，古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。二、西方行政管理學(xué)的發(fā)展行政學(xué)產(chǎn)生以后至今已有120多年的歷史，其發(fā)展經(jīng)歷了不同的時期。有的學(xué)者劃分得比較詳細，階段多一些；有的學(xué)者則劃分得比較概括一些；也有的學(xué)者劃分得抽象一些，時間界限比較模糊；還有的學(xué)者劃分得比較明確，時間起止清楚?！?美國著名管理學(xué)家丹尼爾?A．雷恩把整個管理思想的演變分為三個時代：科學(xué)管理時代(19世紀(jì)末到20世紀(jì)初)、社會人時代(20世紀(jì)20年代開始)和當(dāng)前時代(第二次世界大戰(zhàn)以后)?！?我國學(xué)者夏書章教授把西方行政學(xué)的發(fā)展歷史概括為三個時期：形成階段—傳統(tǒng)管理時期(19世紀(jì)末—20世紀(jì)20年代)、成長階段—科學(xué)管理時期(20世紀(jì)20年代以后)和科學(xué)化階段—現(xiàn)代化管理時期(始于本世紀(jì)40年代)。（1887——1918）代表人物主要是威爾遜和古德諾。（1919——1941）代表人物包括：提出美國管理科學(xué)家泰勒、法國行政管理學(xué)家法約爾、現(xiàn)代官僚制理論的奠基人德國社會學(xué)家韋伯，以及美國行政學(xué)家懷特（《行政學(xué)導(dǎo)論》，第一本行政學(xué)教科書）、古利克及英國行政學(xué)家厄威克等（《行政科學(xué)論文集》）。（1941——1959）代表人物包括：率先對傳統(tǒng)行政學(xué)的所謂行政原則進行抨擊并將行為主義研究方法和決策概念因如行政管理研究的美國行為主義行政學(xué)家西蒙、沃爾多、巴納德（系統(tǒng)的行政組織學(xué)說）、帕金森（帕金森定律）及美國管理學(xué)家麥格雷戈（Y理論）、政治學(xué)家林德布洛姆（漸進決策模式）。代表人物包括：政策科學(xué)的創(chuàng)始人以色列政策科學(xué)家德羅爾、研究行政生態(tài)系統(tǒng)的美國行政學(xué)家里格斯、提出“彼得原理”的美國行政學(xué)者彼得等。代表人物包括：將權(quán)變管理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究領(lǐng)域并提出了權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式的美國管理學(xué)家菲德勒、提出了目標(biāo)管理理論的著名學(xué)者德魯克和新公共行政學(xué)派的代表、美國行政學(xué)家弗雷德里克森等。代表人物包括：以經(jīng)濟學(xué)方法探討政府行政問題為特征的公共選擇理論的創(chuàng)始人布坎南；倡導(dǎo)以企業(yè)家精神改革政府的奧斯本和蓋布勒、提出新公共服務(wù)理論的美行政學(xué)家登哈特等。(一)科學(xué)管理時期這一時期是行政學(xué)的形成階段?？茖W(xué)管理理論的核心問題和所追求的首要目標(biāo)是提高效率。泰羅認為：構(gòu)成科學(xué)管理的不是任何一個因素，而是各種因素組成的整體。這一時期的行政學(xué)家從科學(xué)管理理論中得到啟迪，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去：● 他們根據(jù)科學(xué)管理理論的整體系統(tǒng)性原則，開始重視對行政管理過程的考察，從行政管理的總過程中研究其中各個重要環(huán)節(jié)以及各個環(huán)節(jié)間的聯(lián)系；● 他們根據(jù)科學(xué)管理理論有關(guān)建立合適的組織的原則，注重組織結(jié)構(gòu)的研究，提出了行政管理中的組織原理；● 他們根據(jù)科學(xué)管理理論的計劃性和程序化原則，主張行政工作也要先擬定管理計劃目標(biāo)，并采用目標(biāo)分解法，把一個大的行政目標(biāo)分解為若干層次的小目標(biāo)，以保證總目標(biāo)有計劃有步驟地實現(xiàn)；● 他們根據(jù)科學(xué)管理理論的協(xié)調(diào)化原則，強調(diào)行政組織與所屬人員之間、行政人員之間的合作、協(xié)調(diào)一致和相互督促；● 他們根據(jù)科學(xué)管理理論的核心原則——效率原則，著力尋求提高政府工作效率和節(jié)省政府開支的途徑、辦法。在懷特、威洛比等美國行政學(xué)家運用泰羅的科學(xué)管理理論和方法推進行政管理研究的同時，歐洲大陸的另一些人則從企業(yè)的行政管理角度對科學(xué)管理理論進行補充、修正和豐富，從而使這一理論趨于完整和成熟。 對這一時期的行政管理理論研究做出歷史性貢獻的，還有德國的馬克斯?韋伯。（1）三種權(quán)威類型韋伯認為，無論是大企業(yè)還是政府、軍隊、政黨、教會等，都須建立合理的組織進行管理；而最理想、最有效的組織形式是官僚集權(quán)組織。韋伯認為，合法的即被人所接受的權(quán)力有三種：第一種是傳統(tǒng)權(quán)力，是世襲的，它來自對傳統(tǒng)文化的信仰和對個人明確而特殊的尊重；第二種是超人權(quán)力，是個人奮斗得來的，它來自領(lǐng)導(dǎo)者的意志和強制性權(quán)威及個人魅力；第三種是法定權(quán)力，是選舉產(chǎn)生的，它來自法律和社會契約。其中法定權(quán)力構(gòu)成官僚集權(quán)組織的基礎(chǔ)，因為這種權(quán)力既合理又合法，既重視了人的能力，又重視了管人的制度。明確規(guī)定每一個成員的職責(zé)權(quán)限，并且把這些權(quán)力和責(zé)任作為正式職責(zé)而使之合法化；★ 層級節(jié)制的權(quán)力體系?！?依照規(guī)程辦事的運作機制。★ 形式正規(guī)的決策文書?！?組織管理的非人格化?！?適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制?！?合理合法的人事行政制度。故韋伯被稱為“組織理論之父”。歐文?休斯評論說:韋伯與早期模式的重大反差和最主要的差別在于，它用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政。而且，這種以工具理性為特征的組織形式，不僅適合于公共部門，也適合大型的私人企業(yè)。 當(dāng)然，隨著20世紀(jì)把官僚制發(fā)展到頂峰的時候，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也就暴露了出來。隨著工業(yè)化社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，它變得逐漸失效或過時，成了一種僵化的和無效率的政府體制模式：◎ 官僚制作為一種形式合理性的設(shè)計，過于推崇組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和法律制度化的形式，這使它難以應(yīng)付政治、經(jīng)濟、社會個性化的發(fā)展要求；◎ 特別是由于官僚制極端推崇理性和效率，以完備的技術(shù)性體制設(shè)計扼殺了行政人員的個性，從而使官僚制體制成了缺乏靈活性、行政人員缺乏主動精神和創(chuàng)造精神的剛性系統(tǒng)。結(jié)果是，政府陷入了部門林立、職能重疊交叉、機構(gòu)臃腫龐大、官僚主義猖獗的窘態(tài)。在官僚制體制之中，由于各種嚴密法律規(guī)范的制約，官僚們不得隨意按照他們喜歡而又適宜的方式從事管理活動。單就政府而言，官僚制的設(shè)計要求政治與行政的二分，實際上是為了保障官僚制即文官的政治中立。在當(dāng)代，官僚們?nèi)找婢砣胝咧贫ㄖ校墓俚恼位厔菀约案邔游墓俚恼稳蚊蚱屏宋墓僬紊现辛⒌男艞l。主要是：過分重視和強調(diào)機械效率，忽視社會影響、社會效益；偏重于行政現(xiàn)象的靜態(tài)方面，忽視其動態(tài)方面的研究；偏重于組織的功能，忽視組織中人的作用；偏重于理論的研究，尋求普遍適用的原理、原則，忽視時空因素的影響和實際運用；片面強調(diào)人的生理能力和物質(zhì)需求，忽視人的心理因素和精神需要，缺乏對人的尊重。(二)行為科學(xué)時期行為科學(xué)是應(yīng)用心理學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)以及其他相關(guān)學(xué)科的成果，來研究人的行為以及人與人之間關(guān)系的一門學(xué)科。其創(chuàng)始人和早期代表人物是原籍澳大利亞后移居美國的喬治?埃爾頓?梅奧和美國的弗里茨朱利斯?羅特利斯伯格等。這個試驗取得了很大的成功，他們由此總結(jié)出一套有關(guān)人際關(guān)系的原理、原則。② 人不是單獨的、孤立的、機械的個體，而是復(fù)雜的社會系統(tǒng)的成員。④ 管理者要尋求和采取一種以社會和人群關(guān)系技能為基礎(chǔ)的新的領(lǐng)導(dǎo)方式。如馬斯洛的人類需要層次論、麥格雷戈的XY理論，洛希的超Y理論等。巴納德，美國著名管理學(xué)家，是行為科學(xué)管理理論的重要奠基人。巴納德認為，正式組織不是單個人的行為，而是人們自覺的、有意識的、有目的的一種協(xié)作，是有意識加以協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。② 非正式組織理論。非正式組織對正式組織起著三種作用：從事正式組織難以或不宜溝通的信息、意見；通過對協(xié)作意愿的調(diào)節(jié)，維持正式組織內(nèi)部的團結(jié)；可以避免正式的控制，維持個人品德、個人自尊和獨立選擇。③ 權(quán)威的接受理論。若被命令者不接受，也就不存在這個權(quán)威。④ 組織平衡理論。一個行政領(lǐng)導(dǎo)者要善于協(xié)調(diào)貢獻與滿足之間的平衡關(guān)系，不斷將組織成員的貢獻轉(zhuǎn)換成滿足，又利用滿足促使組織成員作更多的貢獻，這樣才能保持組織的活力和發(fā)展。他不滿意傳統(tǒng)的行政學(xué)忽視人的因素和靜態(tài)的研究方法，力主用行為主義的觀點和方法研究行政問題，提出要注意對人的行為、非正式組織、決策過程、信息溝通等動態(tài)的東西進行研究。★ 西蒙在行政學(xué)理論方面最突出的貢獻，是把決策概念引入行政管理，建立了一個比較完整的決策理論體系。因此行政學(xué)必須注重決策問題的研究。他把決策過程分為三個階段，即情報階段、設(shè)計階段、抉擇階段，強調(diào)整個決策活動過程，需要對實際情況的真切了解，需要上層和下層的密切配合，需要信息溝通。他認為行政決策所涉及的一是價值因素，二是事實因素，前者是目的，后者是手段，強調(diào)決策不能只注意事實和過程，而忽視社會的價值。他認為行政組織的作用在于提供一個有利于做出合理決策的組織結(jié)構(gòu)。所以人們把西蒙的組織理論稱為決策過程組織理論。從總體上說，行政學(xué)研究著眼于行政現(xiàn)象中人的行為的動機、過程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵人的積極性和民主的領(lǐng)導(dǎo)方式，而不拘泥于制度、法規(guī)、原則、組織等方面的靜態(tài)研究。但是，這個時期又出現(xiàn)了新的片面性，如過分重視人的行為因素，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法制的作用，忽視了環(huán)境的影響。其主要標(biāo)志是管理理論和方法愈益科學(xué)化、現(xiàn)代化，在整個社會現(xiàn)代化進程中起著越來越重要的作用?！?這個時期行政管理學(xué)發(fā)展的一個最顯著的特色，是把許多社會科學(xué)、自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)的最新成果廣泛地運用到行政管理學(xué)的研究中來，使行政管理學(xué)日益成為一門多種學(xué)科相互交叉、相互滲透的綜合性學(xué)科。他們把行政管理看成是由許多相互獨立又相互依存的要素構(gòu)成的有機整體，以綜合的、開放的、環(huán)境系統(tǒng)的觀點來考察行政活動過程，研究行政管理總體目標(biāo)的確定和組織實施。他們利用運籌學(xué)、系統(tǒng)工程、電子技術(shù)等科學(xué)技術(shù)手段，力求為行政決策找到一個有效的數(shù)量解，使決策過程定量化、科學(xué)化?！?這個時期行政管理學(xué)的另一個重要特點，是發(fā)展迅速，學(xué)派林立，呈現(xiàn)出一種日新月異、百家爭鳴的局面。當(dāng)前西方行政管理學(xué)派，自成體系的至少有10多個?？傊?，在這個現(xiàn)代化時期，西方行政學(xué)也以現(xiàn)代化的速度、現(xiàn)代化的面貌不斷向前發(fā)展，進入了科學(xué)化階段而趨于成熟。其中德羅爾被譽為政策科學(xué)之父。政策科學(xué)是針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。（2）“新公共行政學(xué)”★ 產(chǎn)生背景。他們把會議前的公共行政理論稱之為“舊的公共行政學(xué)”，而把以新的研究方法、強調(diào)公共行政的“公共”部分為研究內(nèi)容的行政理論稱之為“新公共行政學(xué)”。一是提倡社會公平的價值觀。二是主張對傳統(tǒng)的官僚組織理論進行重大變革和改造。用以市場競爭驅(qū)動的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理論在公共管理模式上的重要追求。四是倡導(dǎo)民主行政。新公共行政學(xué)超越了實證主義的研究模式，擴大了公共行政的領(lǐng)域范圍，完善了公共行政組織理論，對當(dāng)代美國政府及其行政管理產(chǎn)生重大影響。（3）公共選擇理論公共選擇理論起源于20世紀(jì)40年代末50年代初，但其真正盛行是在20世紀(jì)80年代中期以后。他從個人主義、經(jīng)濟理性和交易政治出發(fā)；把政治決策的分析和經(jīng)濟理論相結(jié)合，從對政治過程的經(jīng)濟分析中發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟問題的根源在于現(xiàn)代國家政治制度的缺陷，提出了政府失敗的成因及其治理對策。它的基本取向是采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。然而，新公共管理亦有其內(nèi)在的缺陷和局限性，主要表現(xiàn)在：理論上濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張；市場化取向是一種新的市場神話，管理主義的改革取向?qū)嵸|(zhì)是一種新泰勒主義；對憲政法律、民主責(zé)任、基本規(guī)范等重大問題的理解存在偏差。具體說，新公共管理學(xué)的實踐基礎(chǔ)是統(tǒng)稱為新公共管理運動的西方各國再造政府的行政改革浪潮，改革的前行迫使人們反思傳統(tǒng)行政學(xué)理論；新公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇理論。換言之，新公共管理學(xué)是西方行政學(xué)發(fā)展到當(dāng)今的產(chǎn)物。但有至少可以肯定，理論產(chǎn)生是緣自實踐的需求，公共管理對公共利益、管理方式、管理結(jié)果、價值目標(biāo)的認識已對現(xiàn)實政