【正文】 守程序規(guī)定。依法行政的基本要求之二：合理行政。那么，在合理行政的這個要求下，它更加強調(diào)行政行為不僅要具有形式上的合法更要具有實質(zhì)性，就是實質(zhì)上要體現(xiàn)法的價值、法的公平。我們的很多法律對行政權(quán)利行使的目的都有規(guī)定，在立法的宗旨里邊都有明確的要求，為了解決什么問題，為了實現(xiàn)什么樣的目的，而賦予行政機關(guān)什么樣的職權(quán)。我們有些行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)自身的一些目的、利益而運用法律規(guī)定的這些法定的執(zhí)法武器，有些從形式上看來是合法的但是實質(zhì)上不具有合法性，也就是說他的目的不具有正當(dāng)性，他也是違反了依法行政的基本要求。按照處罰法的規(guī)定，行政機關(guān)做出對違法行為人的處罰的時候這個處罰決定必須和行為人的違法的行為的性質(zhì)、情節(jié)和后果想適應(yīng)，這也是適當(dāng)性的要求，處罰不能極輕極重，像我們實踐當(dāng)中有的時候就采取無論是什么樣的情節(jié)、性質(zhì)違法行為一律按高線處罰，我覺得這就是違反了合理性行政處罰。合理行政還要求行政機關(guān)在法律的適用上必須平等適用，對所有當(dāng)事人一視同仁不能有親有疏厚此薄彼，更不能以個人的好惡親疏遠(yuǎn)近來搞選擇性的執(zhí)法，這是不允許的，也是違反依法行為的。最重要的要求正當(dāng)程序就是要求我們的程序必須要保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和獲得救濟的權(quán)利。行政機關(guān)做出行政決定的根據(jù)都應(yīng)該讓當(dāng)事人了解，保證當(dāng)事人的知情權(quán)，同時要保障當(dāng)事人的參與權(quán)。同時對當(dāng)事人一個不利的決定必須要給當(dāng)事人相應(yīng)的法律救濟的途徑，所以正當(dāng)程序就要保障當(dāng)事人的這些權(quán)利。整個行政許可的制度是從如何有利于保障當(dāng)事人的權(quán)利的實現(xiàn)的角度來設(shè)計的，所以它是一個非常好的立法點。因此我們現(xiàn)在很多法律制度特別是在程序的設(shè)計上對行政機關(guān)行使行政權(quán)利都規(guī)定了時效制，就是你行政機關(guān)行使行政權(quán)利的時候必須在一定的時限之內(nèi)在做出行政決定，同時也規(guī)定行政機關(guān)內(nèi)部要加強工作協(xié)調(diào)與銜接實現(xiàn)信息共享，防止拖沓推委扯皮。我前幾個遇到一個法律院的院長，他講他原來在搞教學(xué)的時候，講的道理都是很清楚的。按照綱要的要求，我們的行政機關(guān)在行使行政權(quán)利的時候必須要方便當(dāng)事人，這里的“方便”我理解主要還不是指工作作風(fēng)上怎么服務(wù)老百姓啊，要有一個很好的工作作風(fēng)啊……。像我們剛才所說的許可法規(guī)定的程序就是這樣的。由稅務(wù)部門直接稽征這是方便當(dāng)事人的制度設(shè)計，我們現(xiàn)在很多制度設(shè)計都是讓當(dāng)事人在行政機關(guān)之間來回跑，一年要辦成一件事很不容易，要跑很多回。我記得有一位專家曾經(jīng)說過建筑方面的專家曾經(jīng)說過，說看我們這個立交橋的設(shè)計啊設(shè)計師們是別出心裁、五花八門看起來都很美觀很好看，但是很不適用，就是說立交橋這樣的交通設(shè)施的設(shè)計在國外應(yīng)該是高度的重復(fù)性，就是說他走過一個立交橋就應(yīng)該知道其它立交橋應(yīng)該怎么走了。我們現(xiàn)在行政活動當(dāng)中我們行政的程序制度的很多設(shè)計實際也有立交橋這樣的問題，這確實是不符合國務(wù)院提出的高效便民的這樣依法行政的這樣的要求。前不久國務(wù)院通過了政務(wù)信息公開條例了很快就要公布實施了。政府提供信息政府的各種政務(wù)信息不僅要公開而且要做到真實準(zhǔn)確，誠實守信還要求政府行政機關(guān)要有信用，不得隨意變更行為決定，行政機關(guān)的行政行為都是依法做出的如果變更必須有法訂立并且依照法定程序不得隨意更改。依法行政的基本要求之六：權(quán)責(zé)統(tǒng)一權(quán)責(zé)統(tǒng)一，一個是說明行政機關(guān)為履行一定的職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有一定的職權(quán)，你沒有一定的職權(quán)呢你的職責(zé)就很難實現(xiàn)，但是同時一定的權(quán)利就意味著一定的責(zé)任，所以用總理的話講就是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”。以上就是依法行政的六個基本要求。二、法行政所面臨的形勢及基本要求（一）依法行政工作當(dāng)前的有利形勢第二個問題呢我想主要圍繞著我們北京市的工作，講講當(dāng)前我們依法行政面臨的形勢和今后的任務(wù)。我們當(dāng)前的推進(jìn)依法行政貫徹國務(wù)院的綱要實現(xiàn)建設(shè)法制政府這樣一個目標(biāo)有很多有利的條件，我想呢最重要的條件有這么幾個：１、有領(lǐng)導(dǎo)和我們自上而下的推進(jìn)體制，我們國家這個依法行政的推進(jìn)體制是中央提出來的，是自上而下的推進(jìn)這個推進(jìn)的力度是很大的，它不是一種自發(fā)的形成而是靠我們的行政體制自上而下的推進(jìn)。任務(wù)明確，要求也是具體的，使我們推進(jìn)依法行政工作更容易推進(jìn)；３、我們經(jīng)過十多年的努力到現(xiàn)在已經(jīng)有了一個較好的基礎(chǔ)和一個較好的社會環(huán)境。那么從社會環(huán)境來看現(xiàn)在整個社會對政府依法行政的要求起碼也是很高的，這既是壓力也是動力對我們推進(jìn)依法行政工作具體非常重要的推動作用，所以這都是有利條件。１、我們國家正處在一個高速的發(fā)展期和矛盾的多發(fā)期和突顯期，經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況和各種矛盾糾紛的不斷產(chǎn)生給依法行政帶來了新的挑戰(zhàn)。從北京市來看環(huán)境、資源、人口的突出矛盾不僅在現(xiàn)在而且在相當(dāng)長的時間內(nèi)也或是北京發(fā)展的一個突出的制約因素。在社會高速的發(fā)展過程當(dāng)中貧富差距、城鄉(xiāng)差距明顯也帶來了很多問題。，意味著我們國家現(xiàn)在的貧富差距已經(jīng)到了一個相當(dāng)影響社會穩(wěn)定的這樣一個時候，所以必須高度重視加以解決。北京市的城市環(huán)境和新北京、新奧運的要求有很大的差距，和中央提出來的宜居城市的目標(biāo)還是差距比較大，相對于我們的這個經(jīng)濟體質(zhì)改革來說政治體質(zhì)改革、行政管理體質(zhì)改革相對滯后，這些呢都在相當(dāng)程度上使我們的依法行政工作面臨著種種困難。從行政訴訟法開始，《國家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》包括國務(wù)院最近通過的《政府信息公開條例》以及將要出臺的一些重要的法律，比如說：正在擬訂當(dāng)中的《行政強制法》、《行政程序法》等等。３、社會公眾這種日益高漲的政治參與，給各級政府依法行政不斷提出新課題。那么過去呢前些年政府做的一些重大公共決策、一些重要公眾工程的這樣一些決定、公共財政的支出，社會是不管的那么現(xiàn)在大家很關(guān)心，錢從哪來？錢花到哪？去為什么要搞這樣大的公共建設(shè)，為什么要做這樣的公共決策？而且我們的決策一但出現(xiàn)失誤，也會遭到社會各個方面的批評和質(zhì)疑。像最近的幾部法律的這種全民參與全民討論這是歷史上沒有過的，這種關(guān)注的熱情也是歷史上沒有的，我也在政府搞法律工作很多年我記得我們原來搞立法的時候我們的草案拿出來征求大家的意見沒有幾個人關(guān)心，現(xiàn)在則不同，我們的草案拿出來，每個草案可能社會上都很關(guān)注，評論都很多都會提出很多各種各樣的意見。因為這些都是社會關(guān)注的熱點，所以我們在立法當(dāng)中如何制定一部好的法律也是我們當(dāng)前的回應(yīng)社會公眾這種高漲政治熱情一個很重要的方面。特別是“杜寶良事件”之后整個社會公眾對于行政機關(guān)如何正確合理的行使執(zhí)法職權(quán)提出了更高的要求標(biāo)準(zhǔn)。近些年來對公共事務(wù)的管理，對公共安全的保障要求行政機關(guān)積極履行職責(zé)特別是食品監(jiān)督、藥品監(jiān)督這方面平發(fā)的問題也引發(fā)了社會公眾對我們行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法是不是很好的履行了職責(zé)引發(fā)了對這方面的關(guān)注，不僅關(guān)注行政機關(guān)是不是合法行政、合理行政，同時也更加關(guān)注行政機關(guān)是否積極行政，要求行政機關(guān)不僅要有行政作為，而且還要合法適當(dāng)。所謂有進(jìn)步就是這二年確實取得了很多進(jìn)展實實在在的進(jìn)展；有差距就是我們現(xiàn)在依法行政的狀況和水平和綱要的要求還有相當(dāng)大的差距；有難度就是實現(xiàn)綱要所提出的這個目標(biāo)我們感覺到壓力很大確實還有很大的難度。過去，我們在推進(jìn)依法行政工作當(dāng)中往往大家認(rèn)為好像推進(jìn)依法行政就是法律機構(gòu)的事，現(xiàn)在大家理解這和每一個部門都有關(guān)系，是大家共同的事情，是政府的主要任務(wù)，這是比以前很大的變化。從04年以來我們每年都制定每年推進(jìn)依法行政工作的要領(lǐng)?？茖W(xué)民主決策機制已經(jīng)開始建立，各級政府的意識規(guī)則都明確提出了科學(xué)民主決策的要求，制定了相應(yīng)的程序規(guī)則，政府的很多重大決策也實行了廣泛征求意見的制度，包括人大報告、聽取人大代表政協(xié)委員的意見、聽取社會公眾的意見、網(wǎng)上征集意見等等。有些重要的決策還要舉行聽政會。行政執(zhí)法得到了加強和改善特別是貫徹執(zhí)法責(zé)任制更好的貫徹《處罰法》、《許可法》等這樣一些規(guī)范政策公共行為的法律，在執(zhí)法體制改革方面積極推進(jìn)了綜合執(zhí)法體制改革，使我們的行政執(zhí)法工作不斷得到加強。再有一個明顯的進(jìn)展就是各級政府機關(guān)和工作人員依法行政的意識顯著增強，依法行政的能力也得到了提高。我們這個過去，政府法治辦的立法工作任務(wù)總是占工作的任務(wù)的主要部分，那么這二年發(fā)生了很大的變化，就是我們參與政府的各項決策，保證政府的其它行為的合法方面法制辦在這個方面承擔(dān)的責(zé)任越來越重，現(xiàn)在政府的所有重要會議，市政府發(fā)的所有文件幾乎都要由法制辦進(jìn)行合法評審和認(rèn)證，很多部門執(zhí)法職責(zé)的銜接和協(xié)調(diào)往往市政府法治辦要拿出意見，處理很多矛盾和糾紛也往往需要法制辦的幫助研究法律上提出對策。最近我們做了一個調(diào)研，就是特別對區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些政府依法行政方面做了一個調(diào)查，從這個調(diào)研的情況來看，我們感到就是從市政府這一級，包括我們區(qū)縣政府依法行政的意識呢確實有了很大的進(jìn)步，各項制度也逐步建立，但是到基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級我們依法行政的狀況呢還有很大的差距，很多政府部門對于自己的法定職責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是很清楚，不知道自己的法定職責(zé)到底都有哪些？那么法律規(guī)定是什么？我們應(yīng)該怎樣行使這些職權(quán)？不具備一些依法行政的基本的必備的法律知識，對很多法律規(guī)定不了解、不理解或者說不是很清楚，這樣難免在具體的行政管理過程中會發(fā)生行政行為不合法不適當(dāng)這類問題非常多。所以，去年的全國會議上國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志講：推進(jìn)依法行政工作基礎(chǔ)在于基層，難點也在基層，重點也在基層。這是我想呢我們當(dāng)前面臨的形勢給大家做了一個簡要的分析。１、進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變這是一個比較大的課題。當(dāng)然這個問題涉及面非常廣也比較復(fù)雜，當(dāng)前我們的政府職能轉(zhuǎn)變確實還有差距，行政體制的構(gòu)建也不是很科學(xué)，還存在著權(quán)責(zé)不一致，機構(gòu)設(shè)置職權(quán)劃分不科學(xué)。這個確實是我們當(dāng)前面臨的一個比較突出的矛盾和問題。所以，在這些方面如何適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步在管理方式上創(chuàng)新是行政機關(guān)面臨的一個很重要的課題。去年的中非論壇市政府在總結(jié)這次活動的組織的時候，曾經(jīng)講到過這樣一個問題，就是通過中非論談我們有一個對我們政府的行政管理方式有一個新的啟示，就是我們在社會管理公共管理的活動當(dāng)中，如何把過去的那種政府命令社會公共服從政府要求大家執(zhí)行的這種管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N政府與社會互動和合作新型管理方式，這個確實是這次中非論壇社會管理當(dāng)中給我們帶來的一個新的啟示，為了搞好這次中非論壇市政府最擔(dān)心的就是交通問題，但是這次交通問題處理得確實比以往任何一次大型活動處理得都好，難度最大但處理的效果是最好的。在這樣的一個比較高的道路管理要求下而實現(xiàn)了基本暢通不能不說這是我們在管理觀念、管理方式上的一次嘗試，一次有益的嘗試。２、進(jìn)一步規(guī)范科學(xué)民主決策機制當(dāng)前我們在政府的決策當(dāng)中還存在著很多問題，比如說我們決策的隨意性，有很多重要的決策沒有經(jīng)過很好的分析論證沒有很好的聽取各方面的意見匆忙出臺這樣的事例子很多。還有呢就是我們的這個決策程序不規(guī)范，特別是大家對于我們這個聽證制度的反映比較多，然后我們現(xiàn)在的聽證很多是形式上的聽證，聽證的過程、聽證的意見政府的決策到底有多大的制約作用？這個問題在程序上沒有做出規(guī)定，所以這個很多人認(rèn)為呢聽證是聽證，決策是決策，所以聽證成了走過程，這也影響到了政府決策科學(xué)性和民主性。我們現(xiàn)在遇到很到行政復(fù)議的案例其中有很多反應(yīng)了我們政府先前的決策出現(xiàn)了問題。還有的就是我們政府在決策當(dāng)中由于沒有廣泛聽取各方面的意見，特別沒有聽取不同意見和反對意見這些決策出臺之后遭到一部分人的反對，這樣的情況是屢見不鮮的。往往是我們很多同志認(rèn)為我們的決策是對老百姓有利的但是實際上沒有得到老百姓的支持和理解，沒有得到大家的認(rèn)可。所以，我們的決策當(dāng)中存在的問題還是比較多的。我想，首先是要嚴(yán)格依照法定權(quán)限決策，同時建立決策責(zé)任的追究，就是誰拍板誰負(fù)責(zé)。決策失誤領(lǐng)導(dǎo)者拍板者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，沒有這一條我們就很難解決這個決策的科學(xué)化、民主化。想聽大家的意見就聽，然后事情緊急了不想聽了就不聽，這不行，需要有一套完善的制度來保證。在科學(xué)民主決策當(dāng)中呢我覺得需要有這樣幾個問題呢要處理好：首先要處理好公共利益和社會個體的公民權(quán)利之間的關(guān)