【正文】 一、法治政府的基本內(nèi)涵依法治國作為一種治國方略，其目標是建設法治國家；與此相適應，依法行政作為政府權力配置和運行的基本準則，依法行政的目標是建設法治政府。簡單的說，法治政府就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。這些原則包括：法律必須公開，為公眾知曉。法律必須是可預期的，法律的制定和實施都必須依據(jù)事先公開的、制度化的程序規(guī)則，法律不能溯及既往。法律必須沒有內(nèi)在矛盾，不僅同一法律內(nèi)部不能自相矛盾，不同法律之間也不能互相矛盾。法律應當保持相對的穩(wěn)定，規(guī)則變更過快，公民便難以學習和遵守。尊重并維護司法權威。司法公正，這種公正不僅要求法律適用上的公平，還要求擁有司法資源的公平。這也就是法治政府與非法治政府的根本區(qū)別。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權力被濫用。它包涵兩個方面的內(nèi)容：一是辦事權限合法；二是辦事程序合法。例如，隨著城市化的要求，不少地方都在搞城市改造，涉及不少城市拆遷問題，無論是協(xié)議拆遷，無論是強制拆遷都必須依法拆遷。注意這里有“強制拆遷”和“強行拆遷”兩個概念，一字之差則有合法與違法之分。而“強行拆遷”則是由有關部門或當?shù)卣M織有關部門而對被拆遷戶實施的一種暴力性拆遷行為，這是違法的，這就不是依法行政。從國家建設的征地、工程的招標、土地使用權的招拍掛、城市建設的拆遷、政府采購到人民群眾日常生活中的商品交易、市場管理、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、消費者權益保護等等，都必須依法，沒有例外。也就是說各級政府和政府各部門在貫徹落實某項決策、路線、方針、政策的過程中，不但要求人民群眾要依法執(zhí)行、依法實施這些決策、路線、方針和政策，而且首先要考慮兩個問題：一是這些決策、路線、方針和政策是否合法；二是如何依法貫徹落實這些決策、路線、方針和政策。否則，違背或遠離了這個目的，依法行政也就背離了全心全意為人民服務的宗旨，背離了“三個代表”重要思想。因此，依法治國能否取得成效，主要取決于能否依法行政。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領域。受這種觀念根深蒂固的影響，我們一些領導和干部一提起法治，就自覺或不自覺的首先想到的是治理老百姓，而很少首先想到是治官、治權。要認識所有政府工作人員特別是領導干部自己身份的二重性和手中權利的二重性：就是本質(zhì)上我們是人民的公仆，同時又是人民建設社會主義和諧社會的領導者；我們手中的權利本質(zhì)上是屬于人民的，同時這種權利主要是通過我們來行使的。如果不是這樣，人民的公仆就有可能變成人民的主人，人民的權利就有可能轉(zhuǎn)化為個人的權利，就會產(chǎn)生消極腐敗現(xiàn)象。胡作非為不行，不作為也不行，程序是看不見的政務，尤其要重視法定程序，切實樹立依法行政，就是以程序行政，“違反法定程序也是嚴重違法”的觀念。一是關于職權法定。其基本含義是：行政機關在管理經(jīng)濟和社會事務中，只能行使法律授予與其職能相一致的權利，因而成為職權。當然，法律禁止的行為，行政機關就更不能做。法無明文授權不得為。人民沒有通過法律授予的，行政機關當然無權行使。職權法定原則反映了行政權力的有限性和法定性，是所有行政機關工作人員，包括一切領導干部和普通公務員在行使行政權利時，都必須懂得和始終恪守的基本準則。二是關于不作為、職權與職責。職權法定原則指的是行政管理活動的范圍，說明行政機關作出行為時，不能超越職權。正因此，行政權力就不僅僅是享有某項職權，同時也是承擔義務。職權和職責是同時并存的，不完成使命就是失職。它與公民的權利不同，公民的權利是一種自主決定的權利。行政機關的職權雖然也是法律授予，其活動受到國家的保護，任何人不得干涉，但行政機關工作人員卻不能放棄職權。三是關于自由裁量。但是，現(xiàn)實生活是無限豐富、復雜、多變的，法律規(guī)定總是有限的，不能包涵、預測、窮盡一切，這就產(chǎn)生了法律規(guī)定與法律適用之間的差距問題。對變化不多，需要嚴格統(tǒng)一的事項法律作出明確具體的規(guī)定，行政機關只能照規(guī)定辦事，沒有選擇的余地，這就是羈束裁量。例如，稅收中有一些數(shù)額規(guī)定就十分具體，沒有任何上下活動的余地。典型的如治安管理處罰條例，規(guī)定處罰的種類有三，警告、罰款、拘留；其幅度為罰款1至200元（除賭博、吸毒、賣淫），拘留1至15天。行政機關的處理如果超過了自由裁量的范圍，如治安處罰以外再處以吊銷營業(yè)執(zhí)照，或罰款200元，拘留16天，就都是違法的行政行為，應予撤消。因此，自由裁量權的存在和依法行政并不矛盾。一是行政管理法制化是為我國國家性質(zhì)、政治體制所決定的。我國的政治體制是人民代表大會制。就行政權力的來源而言，是來自人民，來自人民代表大會。人民通過人民代表大會表達其意志。執(zhí)行法律，按照社會主義法制的要求行使行政權力，這是我國國家性質(zhì)和政治體制對行政機關最基本的要求。市場經(jīng)濟在一定意義上是法制經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟時期也有法律，但由于企業(yè)是政府的附屬物，行政機關常常直接掌握企業(yè)的人、財、物、產(chǎn)、供、銷，因此，行政命令常常具有最高的權威性和最終決定性。要規(guī)范、影響經(jīng)濟的變化和發(fā)展，就只能依靠法律。世界發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗已充分證明，市場經(jīng)濟只能是法制經(jīng)濟，行政權力在建立和健全市場經(jīng)濟的過程中，在影響、調(diào)控、干預、管理市場主體的活動中，都必須充分遵循法制的要求。三是行政管理法制化是建立法制國家的核心。法制國家是一個全面的要求，它要求公民、法人、機關、領導人，都應嚴格依法辦事，形成一個人人守法，依法享受法律規(guī)定的權利，依法履行法律規(guī)定的義務的法制社會。這是因為，首先，雖然民事關系的存在要比行政關系更為廣泛，但在現(xiàn)代社會中，相當多的民事關系都要直接間接受到行政管理的影響、干預。很多民事行為要經(jīng)行政機關確認或?qū)徟?，很多民事糾紛可由行政機關先作出裁決等等。否則就會影響民事關系的正常發(fā)展。因此，在建立法制國家的過程中，行政管理法制化是其中最重要的內(nèi)容之一，而行政管理法制化的核心是依法行政。二者相輔相成，缺一不可。這起碼是一種誤解。這是很值得引起我們高度重視的。法律規(guī)定了，不按規(guī)定辦就是違法，不作為和亂作為都是違法的?？傊?，整個政府法制工作，立法也好，執(zhí)法也好，執(zhí)法監(jiān)督也好都要深刻領會我們的人民民主專政的國家制度和社會主義社會制度的本質(zhì)，切實地而不是口頭地、全面地而不是片面地理解建設社會主義和諧社會的重要意義。四、依法行政中的認識誤區(qū)正確理解依法行政的基本涵義，實踐中需要糾正以下錯誤認識：依法行政就是依法治理社會依法行政要解決的是行政機關活動的合法性問題，規(guī)范的是行政權力而不是老百姓。依法行政的含義是指國家的公共管理活動必須依法進行, 符合法律的規(guī)定, 依法去管行政機關及其工作人員,而不是用法去治行政相對人。依法行政就是按照行政機關制定的部門規(guī)章或文件規(guī)定“行政”目前，在實踐中存在著“部門利益法制化”的現(xiàn)象，某些行政機關熱衷于通過制定效力較低的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，擴大本部門行政權力，維護本部門利益。需要指出的是，依法行政所依之法必須是符合法制統(tǒng)一原則的，僅依“從部門利益出發(fā)制定的規(guī)章或規(guī)范性文件行政”不是依法行政。依法《土地管理法》的規(guī)定，群眾的行為是違法的，是應該受到法律制裁的。違法的群眾認為自己違法了，理應受到處罰，執(zhí)法者認為你違法了就該受到處罰。部門必須守法，只要部門守法了，就是做到了依法行政這種認識大都存在于各級政府的領導者思想中。似乎我們的各級政府不在依法行政的要求之內(nèi)。處罰追究責任的誤區(qū)這個誤區(qū)來源于上一認識誤區(qū)。所以，一旦一些部門出現(xiàn)了違法行政的事情，被追究責任的往往是部門的領導、主管領導和具體當事人，很少涉及到政府領導或黨委領導。而在追究責任時，這些領導則“逍遙法外”，更使一些領導的認識繼續(xù)認為只要部門不違法，就是做到了依法行政。對“全社會法制觀念”的誤解我們有些領導說依法行政時，一定會強調(diào)增強全社會法制觀念的重要性、必要性、迫切性。以權代法、以權謀私、依罰執(zhí)法和行政不作為以權代法——封建意識影響下的人治表現(xiàn)。有的執(zhí)法人員，徇私枉法，辦人情案，在人情和金錢面前，大事化小、小事化了。以權謀私——市場經(jīng)濟條件下違法行政的新特點。有以下表現(xiàn)：一是集體做出違法行政決定，以國家賦予的行政管理權為小集團謀取不正當利益。三是集體造假，虛報瞞報，有的領導班子在政治上造假，有的在財務上瞞報?！盁o處不罰”，如公安部門查處違反治安管理行為時，任意加大罰款額；公路管理部門隨意查扣車輛，罰款后放行等等，不管有沒有處罰資格，有沒有處罰依據(jù)。政府機關和工作人員的瀆職不作為行為。由于他們有令不行，有職不盡，因而給國家和人民造成巨大損失。各級政府和政府各部門都要善于把依法行政的基本原則和要求，貫穿、滲透于改革、發(fā)展和穩(wěn)定的各項工作中去，善于運用法律規(guī)范與法律原則，處理和解決政府工作中的各種實際問題。所謂的依法行政也就是人民群眾的遵紀守法，而并非自己的依法執(zhí)法、依法管理。思想性原因主要是指一些政府和政府部門負責人一旦掌握了一定的職權，就把這種權力據(jù)為已有，逐步地從人民的一面走向背離人民的一面，丟掉了全心全意為人民服務的宗旨觀念，不是按照“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的要求，正確行使自己手中的職權，保護好、發(fā)展好、維護好黨和國家的利益、人民群眾的利益，而是以權謀私、假公濟私。當然有這種思想的領導在依法治國、建立法制政府的今天，他的行為也是行不通的。素質(zhì)性原因這里的素質(zhì)單指一個領導的法律素質(zhì)，一方面是缺乏法律意識；另一方面是指法律知識貧乏，做什么事情只考慮出發(fā)點，目的性和為達到目的而采取的措施，而不知道自己的決策和行為是否符合法律。這是《憲法》規(guī)定的基本原則，這是《黨章》規(guī)定的根本宗旨，這是毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想對黨員干部和國家工作人員提出的基本要求。否則，依法行政的目的性特征就不能得到體現(xiàn)。所以，要實現(xiàn)依法行政，必須把“黨和國家的一切權力屬于人民”、“全心全意為人民服務”、“權力為民所用、情為民所系、利為民所謀”作為第一個基礎條件保障。為什么強調(diào)這一點？簡單說，實施依法治國方略，建設法制政府。前文已經(jīng)分析我們的一些領導之所以對依法行政的認識存在誤區(qū)其原因之一就是受傳統(tǒng)的、習慣的思想和理論的影響。法制基礎在我國的社會主義法制建設中有一項基本方針，即“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究”，這應該是推行和實現(xiàn)依法行政的法制基礎。目前在我國的行政法律法規(guī)中已經(jīng)形成了以《憲法》為基本法，以行政訴訟、行政處罰、行政復議、行政許可、國家賠償、公務員行為規(guī)范等為主的行政法律體系，應該說我們基本做到了“有法可依”。這一點也包含兩層意思：一是作為公民無論是領導干部還是普通群眾都必須知法、懂法、守法。否則，有法不依等于無法?！笔虚L聽后真是喜形于色，無以言表。而當時出境的最后一次航班離起飛時間只剩下一個小時的時間且沒有了機票。秘書忙活了一陣子竟沒有弄到機票，市長很惱火：“象你這樣的辦事效率咋能叫外商滿意！”他一邊惱火著訓秘書，一邊乘車直奔機場，到了機場市長果然讓外商拿到機票登了上飛面?！惫嬉恢芎螅虚L接到了外商的電報，市長手舞足蹈地打開電報，卻又不下子癱坐下來。我也十分佩服您卓越的辦事能力，但對在貴市的投資深表遺憾，因為我們很難放心您卓越的辦事能力?，F(xiàn)實中有法不依的各級領導比比皆是，他們往往憑借自己“卓越的辦事能力”，辦不該辦的事，辦不能辦的事，辦違法的事，直接妨礙依法行政的推行?，F(xiàn)實中有不少執(zhí)法不嚴的例子，有些是一個人因素，有些是政策因素，有些則是故意放縱。道德基礎這里主要指各級政府領導和政府各部門的工作人員必須有良好職業(yè)道德。古人曰：“民不畏君嚴，而畏吾廉。樹立依法行政意識 提高依法行政水平依法治國主要包括兩個方面，一是政府依法對人民進行有效的管理，保證社會健康發(fā)展和良好秩序；二是人民通過憲法和法律對國家機關及其工作人員進行有效的監(jiān)督管理。前面我們已經(jīng)講到，依法行政是依法治國的核心。法治的社會要求所有管理活動都必須依法行事，國家80％以上的法律法規(guī)都要靠行政機關去執(zhí)行。如果行政機關不依法辦事，就很容易給公民和社會造成危害。行政權的特點，決定了依法行政又是依法治國的難點。數(shù)千年的封建社會，使我國人治、特權思想嚴重，“官本位”觀念突出，依法行政意識和公民依法維護自己合法權益的意識不夠強。正是這種先天的不足再加上后天的缺陷，使依法行政成了我國推進依法治國，建設法治國家的主要難點。這對于長期習慣于使用行政手段的管理者來說，確是一個新的課題，許多人對此感到生疏、不習慣、不適應，甚至不愿意。他們怕自己的個人權威會被法律的權威所代替，手中的權力會被法律所制約甚至削弱，因而在心里抵觸依法辦事，而喜好發(fā)號施令，顯示個人的權威。在一些人看來，行政機關每天都要處理大量繁雜的事務，法律雖好，但嚴格執(zhí)行起來太麻煩，遠不如開會、發(fā)文件，甚至打個電話來得方便快捷，因而在實際工作中，自然而然就采取習慣做法，將法律丟到一邊。一些人認為，按傳統(tǒng)方式辦事，或按領導意志辦事，又明確又好執(zhí)行，出了問題有領導擔著，個人不用承擔什么風險和責任。這種費力不討好的事當然不愿意去做。法律是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，它比政策更具有根本性和穩(wěn)定性，比領導指示更具有權威性和科學性。凡事按法律程序辦，不僅不會麻煩，反而辦事更簡便，效率更高；不僅不會削弱政府的權威，反而會因法律本身所具有的強制性而提高政府行為的效力和權威。各級領導