【正文】 府的信用水平、擴(kuò)大地方政府重復(fù)建設(shè)的規(guī)模、支撐地方財(cái)政支出的過快增長(zhǎng)、 提高地方政府的行政成本[2〇]。而魏加寧（2004)提出要組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編 制地方資產(chǎn)負(fù)債表；開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度； 細(xì)化地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明晰政府事權(quán)界限；建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信用預(yù)警體系，開 展對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)；加強(qiáng)地方職能轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)等[17]。王銳、張韶華、黎惠民（2004)著重分析了美國(guó)和日本 在地方政府債務(wù)制度管理方面的經(jīng)驗(yàn)[29]。 總體來看，國(guó)內(nèi)學(xué)者的對(duì)策建議包括將地方政府對(duì)外舉債合法化、允許地方政府 適度融資、發(fā)行地方債券，立法規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加速各項(xiàng)配套制度 改革，如深化國(guó)有企業(yè)改革、加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善審計(jì)監(jiān)督體系等等。通過對(duì)前述國(guó)內(nèi)外的研究分析可以發(fā)現(xiàn)，這些學(xué)者的研究對(duì)地方政府債務(wù)問 題作了許多深入的研究，提出了許多解決的辦法。本文擬從我國(guó)的具體政治和經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境出發(fā)， 進(jìn)行框架性的系統(tǒng)研究。 本文第二章分析我國(guó)地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)，第三章分析我國(guó)地方政府 債務(wù)的形成機(jī)制，第四章分析我國(guó)地方政府債務(wù)問題的不良影響，第五章研究國(guó) 際上地方政府債務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)，第六章根據(jù)前面的研究結(jié)果提出解決的對(duì)策。53第2章我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析盡管我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地 方政府舉債，但事實(shí)上，我國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債 度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究 中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上， 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元。在許多國(guó)家，地方政府負(fù)責(zé)提供本地區(qū)內(nèi)大部分公共服務(wù)。地方各級(jí)政府運(yùn)用發(fā)行債券等信用形式，從 上級(jí)政府、公眾以及其他組織和機(jī)構(gòu)取得收入，并承諾在將來某一時(shí)間予以償還， 這就形成了地方政府債務(wù)。從我國(guó)的 情況來看，在許多地區(qū)，由于地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)行分稅制下的地方稅制體系 沒有給地方留下與事權(quán)相應(yīng)的足夠財(cái)力，地方財(cái)政入不敷出。為了彌補(bǔ)隱性赤字，地方政府不得不采取一些變通的措施，直接或間接地 進(jìn)行融資。另一方面，除了地方政府主動(dòng)舉借的 債務(wù)以外，我國(guó)的地方政府還存在大量“被動(dòng)”的債務(wù)。 地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)，對(duì)其所屬的企業(yè)和銀行的經(jīng)營(yíng)往 往進(jìn)行干預(yù)。同樣，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 等社會(huì)保障資金的缺口也必須承擔(dān)“兜底”的責(zé)任。前是指政府在任何條件下都無法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；后者是指在特定事件發(fā)生的情況下政府必須承擔(dān)和履行的責(zé)任及義務(wù)。這樣，從不同的角度，政府債務(wù)可以分為四項(xiàng)：顯性 的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù)、顯性的或有債務(wù)、隱性的或有債務(wù)。后面兩項(xiàng)是指?jìng)鶆?wù)事項(xiàng)是存在的，盡管具體數(shù)量還不 能確定，但將來極可能成為政府的債務(wù)事項(xiàng)。債務(wù)直接債務(wù)(在任何情況下都存在）或有債務(wù)(只在特定事件發(fā)生時(shí)存在）顯性債務(wù)政府和地方投資公司舉借政府和地方投資公司擔(dān)保的外國(guó)政府和國(guó)(由法律的外國(guó)政府和國(guó)際金融組織際金融組織貸款或合同規(guī)貸款政府和地方投資公司擔(dān)保的國(guó)內(nèi)金融組織定）貸款從上級(jí)政府取得的貸款政府和地方投資公司擔(dān)保的其它貸款國(guó)內(nèi)金融組織、單位、個(gè)地方政府所有的(或擁有部分股權(quán)的）金融人貸款機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老國(guó)有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金金拖欠對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的救助未能實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出糧食收購(gòu)和流通中的虧損掛賬隱性企業(yè)養(yǎng)老金拖欠債務(wù)下崗補(bǔ)貼和失業(yè)保險(xiǎn)金缺(受公眾口和利益集團(tuán)壓力產(chǎn)生的道德義務(wù)）說明：由于對(duì)政府或有負(fù)債概念的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，故對(duì)各類型負(fù)債范圍的界 定及其構(gòu)成與其他研究可能存在不完全一致之處，本表是根據(jù)本研究對(duì)我國(guó)具體情況的分析進(jìn)行界定的。主權(quán)外債是指以政府名義、由財(cái)政部統(tǒng)一借入并管理的用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的 國(guó)外債務(wù)，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款。外國(guó)政府貸款又有兩種類型，一種是政府轉(zhuǎn) 貸和擔(dān)保，即政府財(cái)政部門委托國(guó)內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)或項(xiàng)目單位，如果項(xiàng)目單位 不能按時(shí)還款，國(guó)內(nèi)銀行又無力墊付，政府財(cái)政就要承擔(dān)最終還款責(zé)任；另一種 是國(guó)內(nèi)銀行經(jīng)政府部門授權(quán)作為借款人，將貸款轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目單位，銀行對(duì)外作為 債務(wù)人負(fù)責(zé)還款。單位:萬美元(人民幣萬元)外債用途外債來源外債余額教育世行農(nóng)林世行城建世行、日本環(huán)保日本醫(yī)衛(wèi)世行、日本、加拿大、 以色列、奧地利合計(jì)()資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料) 國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是由財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)借給地方主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債 務(wù)。有些地方政府為了完成招商引資目標(biāo)，承諾如果外資在本地區(qū)投資，當(dāng)?shù)卣?府保證投資項(xiàng)目每年達(dá)到一定的盈利率，且若干年后退還本金。有的職能管理部門由于資金短缺，往往也需要政府 部門出面擔(dān)保以取得正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金，這些擔(dān)保會(huì)構(gòu)成地方政府部門巨額的或 有負(fù)債。雖然經(jīng)過清理整頓，這些機(jī)構(gòu)不良 資產(chǎn)的比例己有所降低，但從調(diào)查情況看，其管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制并未發(fā)生根本 性改變，政企不分的問題依然存在，有的城市商業(yè)銀行和城市信用社己經(jīng)出現(xiàn)經(jīng) 營(yíng)危機(jī)。另外，對(duì)地方公益性國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期累積下來的虧損， 如果企業(yè)不能內(nèi)部消化，政府也會(huì)出于社會(huì)目標(biāo)的考慮進(jìn)行適當(dāng)?shù)木戎?，因此?地方公益性國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期累積下來的虧損也構(gòu)成了地方政府的或有負(fù)債。此外， 各地相繼成立了許多的風(fēng)險(xiǎn)投資公司、中小企業(yè)貸款擔(dān)保公司、證券及期貨經(jīng)紀(jì) 公司、財(cái)務(wù)公司等，由于金融監(jiān)管不力，加之政府干預(yù)，這些公司的運(yùn)營(yíng)存在著 極大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)問題，其不良資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)化為財(cái)政直接債務(wù)，這將是地 方財(cái)政所難以承受的。我國(guó)糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損一直是混在一起的，無法加以區(qū)分。但長(zhǎng) 期以來，財(cái)務(wù)上并沒有一個(gè)明確的執(zhí)行方案，大部分地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼不足，屬于財(cái) 政貼息范圍的財(cái)務(wù)掛帳越積越多。 據(jù)相關(guān)研究的統(tǒng)計(jì)，到2000年時(shí)，糧食企業(yè)掛帳虧損累積額己達(dá)到2400億元左 右。如1998年國(guó)家 改革糧食流通管理體制，實(shí)行糧食敞開收購(gòu)、順價(jià)銷售、封閉運(yùn)行的政策后，一 些主要產(chǎn)糧大省糧食倉(cāng)儲(chǔ)不足，收購(gòu)與銷售價(jià)格倒掛，加之倉(cāng)儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)、資金利 息等費(fèi)用，使糧食企業(yè)出現(xiàn)大量虧損掛帳。、行政事業(yè)單位拖欠的社保基金等近年來，根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情和社會(huì)保障制度改革的要求，養(yǎng)老保險(xiǎn)己經(jīng)建立 了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的積累模式，保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)(單位）、個(gè)人 三方共同負(fù)擔(dān)。然而，隨著人口老齡化高峰的逼近和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)特 征，社保金的支付壓力越來越大。單位:萬元項(xiàng)目養(yǎng)老保險(xiǎn)醫(yī)療保險(xiǎn)失業(yè)保險(xiǎn)工傷保險(xiǎn)生育保險(xiǎn)合計(jì)上年基金結(jié)余本年基金收入本年基金支出本年基金凈收 支本年基金結(jié)余資料來源：《某市2006年度本級(jí)社保資金專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告》（內(nèi)部資料)目前的情況是，一方面許多國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，普遍存在欠交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的 現(xiàn)象，另一方面我國(guó)人口老齡化程度不斷提高，繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于離退 休人數(shù)增長(zhǎng)速度，基金收入不足以應(yīng)付基金支出，形成巨額缺口。而世界銀行早些時(shí)候的 研究估計(jì)，我國(guó)的隱性養(yǎng)老基金債務(wù)為⑶P的46%49%左右。因此，國(guó)有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就構(gòu)成了地方政府的巨額 或有負(fù)債。而部分貧困地區(qū)的行政事業(yè)單位和長(zhǎng)期 經(jīng)營(yíng)虧損的國(guó)有企業(yè)則存在基本工資尚無法滿足的情況，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2000年末， 全國(guó)累計(jì)欠發(fā)工資達(dá)到250億元，而實(shí)際的數(shù)字可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。財(cái)政收支缺口是指一級(jí)政府的經(jīng)常性財(cái)政收入不能抵補(bǔ)經(jīng)常性支出而出現(xiàn)的 差額。而實(shí)際上，地方各級(jí)財(cái)政的 可支配財(cái)力與各級(jí)政府應(yīng)履行職能的需要之間存在著很大的缺口。近年來，各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，其所造成的損失是巨大的，但又是不確定 的。如自1995年以來，我國(guó)每年由于自 然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失都在2000億元左右，為此財(cái)政每年也要拿出相當(dāng)資金用于災(zāi)害救濟(jì)。這 些帶有隨機(jī)性的事件一旦出現(xiàn)，地方政府不可避免地會(huì)承擔(dān)大額的支付義務(wù)，形 成直接的財(cái)政支出。出于自身發(fā)展或逐利的動(dòng)機(jī)，不少國(guó)有企事業(yè)單位以政府名義，采用市場(chǎng)方 式進(jìn)行投融資活動(dòng)，比較典型的是發(fā)行企業(yè)債券和籌集住房公積金。有些企業(yè)根本沒有償債能力，仍通 過發(fā)行企業(yè)債券上項(xiàng)目；有些使用企業(yè)債券的企業(yè)，由于出現(xiàn)停產(chǎn)、嚴(yán)重虧損、 破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制等問題，根本無力償還到期的企業(yè)債券，構(gòu)成嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。對(duì)這些以政府名義籌集資金違規(guī)運(yùn)作形成的虧 空，雖然政府事先沒有承諾，然而一旦出現(xiàn)支付危機(jī)，政府就必須承擔(dān)責(zé)任，從 而形成政府的或有負(fù)債。由于這些集資活動(dòng)直接面向個(gè)人，一旦出現(xiàn)危機(jī)， 地方社會(huì)秩序就會(huì)受到威脅，地方政府就不得不出于道義責(zé)任、公眾期望壓力和 政治壓力，對(duì)地方私立學(xué)校、醫(yī)院等非公共部門承擔(dān)清償責(zé)任。地方政府負(fù)債具有政府負(fù)債的共同特征，即債務(wù)主體的政府性、債務(wù)表現(xiàn)的 集中性、債務(wù)范圍的社會(huì)性與化解過程的艱巨性和長(zhǎng)期性。政府債務(wù)的集中性是指政府債務(wù)往往是政府預(yù)算和各種決策執(zhí)行的結(jié)果，絕 大部分應(yīng)該通過權(quán)力機(jī)關(guān)的審批，體現(xiàn)為政府集中決策的過程，具有鮮明的集中 性，地方政府債務(wù)也同樣具有這一特征。但從我國(guó)的實(shí)際情況來看，地方政府債務(wù)的社會(huì)性帶有區(qū)域性 的特色，地方政府債務(wù)普遍存在，不同地區(qū)只存在債務(wù)程度和方式的差異，其社 會(huì)性是共同的。與其他國(guó)家的政府債務(wù)和我國(guó)中央政府債務(wù)相比較，我國(guó)地方政府債務(wù)還存 在其顯著的個(gè)性特征。[34]盡管目前我國(guó)還 沒有一個(gè)關(guān)于全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的正式官方統(tǒng)計(jì)，但據(jù)我國(guó)學(xué)者的調(diào)查結(jié)果 表明，目前我國(guó)地方政府直接債務(wù)的規(guī)模己占GDP的10 % —15 %左右。但或有債務(wù)和隱性債務(wù)本身就是一個(gè)更接近于理論推測(cè)的概念， 這就決定了對(duì)我國(guó)地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，只能做非精確的估計(jì)。(單位:億元)項(xiàng)目200320042005年末債務(wù)余額GDP債務(wù)占GDP百分比%%%資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料，其債務(wù)主要是直接 債務(wù)）要精確確定地方政府承擔(dān)的或有負(fù)債是多少顯然是不現(xiàn)實(shí)的，如果按6 : 4的 比例計(jì)算中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入，同時(shí)也按6 : 4的比例來計(jì)算中央和地 方政府應(yīng)分擔(dān)的或有債務(wù)，那么按照世界銀行和我國(guó)理論界的估計(jì)，我國(guó)地方政 府或有債務(wù)規(guī)模約為⑶P的18 % —20 %，如果再加上直接負(fù)債，我國(guó)地方政府債 務(wù)的總規(guī)?？赡苓_(dá)到GDP的28 % —35 %左右。因此，我國(guó)的地方政府債務(wù)具有普遍 性和規(guī)模性的特點(diǎn)。與中央政府債務(wù)相比，地方政府債務(wù)的分散性 意味著債務(wù)承擔(dān)主體眾多，債務(wù)主體分散。但由于地方政府 是整個(gè)政權(quán)的基石，如果多數(shù)地方政府都面臨著債務(wù)問題，則這種危害也會(huì)具有 宏觀性和集中性。我國(guó)《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，地 方各級(jí)預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院另 有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。所以地方政 府彌補(bǔ)赤字的手段只能靠增收減支，但在地方財(cái)政收支矛盾較為尖銳的情況下， 增收減支會(huì)遇到重重困難，所以只能通過支出掛賬，虛增財(cái)政收入掩蓋赤字以及 單位部門墊支等手法來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支表面的平衡，與此相對(duì)應(yīng)的債務(wù)就具有隱蔽 性。 由于地方政府債務(wù)問題本身的復(fù)雜性和隱蔽性，使得對(duì)地方政府負(fù)債具體數(shù)據(jù)的 收集比較困難，在政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)中能直接得到的往往只是直接顯性債務(wù)部分， 而大量的其他隱性債務(wù)被掩蓋。資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料）4. 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性，一方面是指中央財(cái)政收支不平衡，赤字不斷下 移，最后停留在基層政府，從而導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)；另一方面是指下級(jí)政府財(cái)政出 了問題，上級(jí)政府財(cái)政要為之“兜底”，地方財(cái)政出了問題會(huì)累及中央政府出面解 決。就我國(guó) 的情況看，中央財(cái)政本身就面臨風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)能力較差，而地方財(cái)政收支又面 臨巨大的壓力，因此，地方政府債務(wù)向中央政府傳導(dǎo)內(nèi)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。5. 債務(wù)分布的非均衡性我國(guó)的地方政府債務(wù)問題一方面具有普遍性，但另一方面，由于我國(guó)地域遼 闊，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)容以及 所達(dá)到的程度也是各不相同的。因?yàn)檩^高級(jí)次的地 方財(cái)政可以通過中央或上級(jí)補(bǔ)助以及下級(jí)財(cái)政的上解來緩解財(cái)政困難，但基層的 財(cái)政回旋的余地很小，舉債是最可能的方式。[37]在不同的地區(qū)政府之間，地方政府債務(wù)程度也存在很大的差異， 我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好、財(cái)源豐富，總體來講，地方財(cái)政收支 狀況較好。這意味著地方政府 債務(wù)的分布是不均衡的。但地方政府的職責(zé)只局限于本地域的管理職能，地方財(cái)政的收 支只局限于地方政府的轄區(qū)范圍之內(nèi)，因而地方政府的債務(wù)并非由于擴(kuò)張性的政 策所致，而是中央和地方政府的分配關(guān)系沒有理順，地方財(cái)政職能的范圍及職能 實(shí)現(xiàn)方式未能合理界定、分配機(jī)制不健全所致，是一種機(jī)制內(nèi)生性的債務(wù)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)就存在著財(cái)政收支缺口，據(jù)有關(guān)材料顯示，約有50 %?60 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。以湖北省位于江漢平原的某縣為例，該縣村級(jí)債務(wù)51億元，鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)63億 元，縣級(jí)債務(wù)115億元，三級(jí)債務(wù)共229億元[38]。南方沿海某省至2001年底，當(dāng)?shù)馗?級(jí)地方政府的逾期債務(wù)280億元，逾期率高達(dá)29 %，逾期未還債務(wù)以及當(dāng)年到期 還本付息額的合計(jì)數(shù)高達(dá)478億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政支出年初預(yù)算數(shù)的70 %。而地方財(cái)政的 各項(xiàng)支出大都是剛性的，沒有回旋余地，對(duì)于債務(wù)只能是還一部分，繼續(xù)拖欠一部 分，根本沒有按期清償?shù)目赡?，而新的舉債還在不可避免地繼續(xù)發(fā)生。第3章我國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)制我國(guó)地方政府債務(wù)的形成原因極其復(fù)雜，既是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)