【正文】 府的信用水平、擴大地方政府重復建設的規(guī)模、支撐地方財政支出的過快增長、 提高地方政府的行政成本[2〇]。而魏加寧（2004)提出要組織大規(guī)模債務登記調(diào)查，編 制地方資產(chǎn)負債表；開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度； 細化地方政府事權(quán)，進一步明晰政府事權(quán)界限；建立財政風險信用預警體系，開 展對地方政府信用評級；加強地方職能轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務負擔等[17]。王銳、張韶華、黎惠民（2004)著重分析了美國和日本 在地方政府債務制度管理方面的經(jīng)驗[29]。 總體來看，國內(nèi)學者的對策建議包括將地方政府對外舉債合法化、允許地方政府 適度融資、發(fā)行地方債券，立法規(guī)范各級政府的財權(quán)和事權(quán)，加速各項配套制度 改革，如深化國有企業(yè)改革、加強金融監(jiān)管、完善審計監(jiān)督體系等等。通過對前述國內(nèi)外的研究分析可以發(fā)現(xiàn)，這些學者的研究對地方政府債務問 題作了許多深入的研究，提出了許多解決的辦法。本文擬從我國的具體政治和經(jīng)濟制度環(huán)境出發(fā)， 進行框架性的系統(tǒng)研究。 本文第二章分析我國地方政府債務的表現(xiàn)形式和特點，第三章分析我國地方政府 債務的形成機制，第四章分析我國地方政府債務問題的不良影響，第五章研究國 際上地方政府債務的管理經(jīng)驗，第六章根據(jù)前面的研究結(jié)果提出解決的對策。53第2章我國地方政府債務的現(xiàn)狀分析盡管我國現(xiàn)行的《預算法》等有關(guān)法律中，嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地 方政府舉債，但事實上，我國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債 度日或負債經(jīng)營。據(jù)國務院發(fā)展研究 中心地方債務課題組的粗略統(tǒng)計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上， 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元。在許多國家，地方政府負責提供本地區(qū)內(nèi)大部分公共服務。地方各級政府運用發(fā)行債券等信用形式，從 上級政府、公眾以及其他組織和機構(gòu)取得收入，并承諾在將來某一時間予以償還， 這就形成了地方政府債務。從我國的 情況來看，在許多地區(qū)，由于地方經(jīng)濟基礎薄弱，現(xiàn)行分稅制下的地方稅制體系 沒有給地方留下與事權(quán)相應的足夠財力，地方財政入不敷出。為了彌補隱性赤字，地方政府不得不采取一些變通的措施，直接或間接地 進行融資。另一方面，除了地方政府主動舉借的 債務以外，我國的地方政府還存在大量“被動”的債務。 地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等目標，對其所屬的企業(yè)和銀行的經(jīng)營往 往進行干預。同樣，出于維護社會穩(wěn)定的目標，地方政府對養(yǎng)老保險 等社會保障資金的缺口也必須承擔“兜底”的責任。前是指政府在任何條件下都無法回避的責任和應當履行的義務；后者是指在特定事件發(fā)生的情況下政府必須承擔和履行的責任及義務。這樣，從不同的角度，政府債務可以分為四項：顯性 的直接債務、隱性的直接債務、顯性的或有債務、隱性的或有債務。后面兩項是指債務事項是存在的，盡管具體數(shù)量還不 能確定，但將來極可能成為政府的債務事項。債務直接債務(在任何情況下都存在）或有債務(只在特定事件發(fā)生時存在）顯性債務政府和地方投資公司舉借政府和地方投資公司擔保的外國政府和國(由法律的外國政府和國際金融組織際金融組織貸款或合同規(guī)貸款政府和地方投資公司擔保的國內(nèi)金融組織定）貸款從上級政府取得的貸款政府和地方投資公司擔保的其它貸款國內(nèi)金融組織、單位、個地方政府所有的(或擁有部分股權(quán)的）金融人貸款機構(gòu)的不良資產(chǎn)行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金金拖欠對自然災害等突發(fā)事件的救助未能實現(xiàn)的預算支出糧食收購和流通中的虧損掛賬隱性企業(yè)養(yǎng)老金拖欠債務下崗補貼和失業(yè)保險金缺(受公眾口和利益集團壓力產(chǎn)生的道德義務）說明：由于對政府或有負債概念的認識尚不統(tǒng)一，故對各類型負債范圍的界 定及其構(gòu)成與其他研究可能存在不完全一致之處，本表是根據(jù)本研究對我國具體情況的分析進行界定的。主權(quán)外債是指以政府名義、由財政部統(tǒng)一借入并管理的用于地方經(jīng)濟建設的 國外債務，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款和外國政府貸款。外國政府貸款又有兩種類型，一種是政府轉(zhuǎn) 貸和擔保，即政府財政部門委托國內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)或項目單位，如果項目單位 不能按時還款，國內(nèi)銀行又無力墊付，政府財政就要承擔最終還款責任；另一種 是國內(nèi)銀行經(jīng)政府部門授權(quán)作為借款人，將貸款轉(zhuǎn)貸給項目單位，銀行對外作為 債務人負責還款。單位:萬美元(人民幣萬元)外債用途外債來源外債余額教育世行農(nóng)林世行城建世行、日本環(huán)保日本醫(yī)衛(wèi)世行、日本、加拿大、 以色列、奧地利合計()資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料) 國債轉(zhuǎn)貸資金是由財政部統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)借給地方主要用于基礎設施建設的債 務。有些地方政府為了完成招商引資目標，承諾如果外資在本地區(qū)投資，當?shù)卣?府保證投資項目每年達到一定的盈利率，且若干年后退還本金。有的職能管理部門由于資金短缺，往往也需要政府 部門出面擔保以取得正常運轉(zhuǎn)所需資金，這些擔保會構(gòu)成地方政府部門巨額的或 有負債。雖然經(jīng)過清理整頓，這些機構(gòu)不良 資產(chǎn)的比例己有所降低，但從調(diào)查情況看，其管理體制和經(jīng)營機制并未發(fā)生根本 性改變，政企不分的問題依然存在，有的城市商業(yè)銀行和城市信用社己經(jīng)出現(xiàn)經(jīng) 營危機。另外，對地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損， 如果企業(yè)不能內(nèi)部消化，政府也會出于社會目標的考慮進行適當?shù)木戎虼耍?地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損也構(gòu)成了地方政府的或有負債。此外， 各地相繼成立了許多的風險投資公司、中小企業(yè)貸款擔保公司、證券及期貨經(jīng)紀 公司、財務公司等，由于金融監(jiān)管不力，加之政府干預，這些公司的運營存在著 極大的風險，一旦出現(xiàn)問題，其不良資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)化為財政直接債務，這將是地 方財政所難以承受的。我國糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損一直是混在一起的，無法加以區(qū)分。但長 期以來，財務上并沒有一個明確的執(zhí)行方案，大部分地區(qū)財政補貼不足，屬于財 政貼息范圍的財務掛帳越積越多。 據(jù)相關(guān)研究的統(tǒng)計，到2000年時，糧食企業(yè)掛帳虧損累積額己達到2400億元左 右。如1998年國家 改革糧食流通管理體制，實行糧食敞開收購、順價銷售、封閉運行的政策后，一 些主要產(chǎn)糧大省糧食倉儲不足，收購與銷售價格倒掛，加之倉儲、經(jīng)營、資金利 息等費用，使糧食企業(yè)出現(xiàn)大量虧損掛帳。、行政事業(yè)單位拖欠的社?；鸬冉陙?，根據(jù)我國具體國情和社會保障制度改革的要求，養(yǎng)老保險己經(jīng)建立 了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的積累模式，保險費用由國家、企業(yè)(單位）、個人 三方共同負擔。然而，隨著人口老齡化高峰的逼近和市場經(jīng)濟的風險特 征，社保金的支付壓力越來越大。單位:萬元項目養(yǎng)老保險醫(yī)療保險失業(yè)保險工傷保險生育保險合計上年基金結(jié)余本年基金收入本年基金支出本年基金凈收 支本年基金結(jié)余資料來源：《某市2006年度本級社保資金專項審計報告》（內(nèi)部資料)目前的情況是，一方面許多國有企業(yè)經(jīng)營困難，普遍存在欠交養(yǎng)老保險費的 現(xiàn)象，另一方面我國人口老齡化程度不斷提高，繳費人數(shù)增長速度遠遠低于離退 休人數(shù)增長速度，基金收入不足以應付基金支出，形成巨額缺口。而世界銀行早些時候的 研究估計，我國的隱性養(yǎng)老基金債務為⑶P的46%49%左右。因此，國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金就構(gòu)成了地方政府的巨額 或有負債。而部分貧困地區(qū)的行政事業(yè)單位和長期 經(jīng)營虧損的國有企業(yè)則存在基本工資尚無法滿足的情況，據(jù)粗略統(tǒng)計，2000年末， 全國累計欠發(fā)工資達到250億元，而實際的數(shù)字可能遠遠不止于此。財政收支缺口是指一級政府的經(jīng)常性財政收入不能抵補經(jīng)常性支出而出現(xiàn)的 差額。而實際上，地方各級財政的 可支配財力與各級政府應履行職能的需要之間存在著很大的缺口。近年來，各種自然災害頻繁發(fā)生，其所造成的損失是巨大的，但又是不確定 的。如自1995年以來，我國每年由于自 然災害造成的經(jīng)濟損失都在2000億元左右，為此財政每年也要拿出相當資金用于災害救濟。這 些帶有隨機性的事件一旦出現(xiàn)，地方政府不可避免地會承擔大額的支付義務，形 成直接的財政支出。出于自身發(fā)展或逐利的動機，不少國有企事業(yè)單位以政府名義，采用市場方 式進行投融資活動，比較典型的是發(fā)行企業(yè)債券和籌集住房公積金。有些企業(yè)根本沒有償債能力，仍通 過發(fā)行企業(yè)債券上項目；有些使用企業(yè)債券的企業(yè)，由于出現(xiàn)停產(chǎn)、嚴重虧損、 破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制等問題，根本無力償還到期的企業(yè)債券，構(gòu)成嚴重的社會不穩(wěn)定因素。對這些以政府名義籌集資金違規(guī)運作形成的虧 空，雖然政府事先沒有承諾，然而一旦出現(xiàn)支付危機，政府就必須承擔責任，從 而形成政府的或有負債。由于這些集資活動直接面向個人，一旦出現(xiàn)危機， 地方社會秩序就會受到威脅，地方政府就不得不出于道義責任、公眾期望壓力和 政治壓力，對地方私立學校、醫(yī)院等非公共部門承擔清償責任。地方政府負債具有政府負債的共同特征，即債務主體的政府性、債務表現(xiàn)的 集中性、債務范圍的社會性與化解過程的艱巨性和長期性。政府債務的集中性是指政府債務往往是政府預算和各種決策執(zhí)行的結(jié)果，絕 大部分應該通過權(quán)力機關(guān)的審批，體現(xiàn)為政府集中決策的過程，具有鮮明的集中 性，地方政府債務也同樣具有這一特征。但從我國的實際情況來看，地方政府債務的社會性帶有區(qū)域性 的特色，地方政府債務普遍存在，不同地區(qū)只存在債務程度和方式的差異，其社 會性是共同的。與其他國家的政府債務和我國中央政府債務相比較，我國地方政府債務還存 在其顯著的個性特征。[34]盡管目前我國還 沒有一個關(guān)于全國地方政府債務規(guī)模的正式官方統(tǒng)計，但據(jù)我國學者的調(diào)查結(jié)果 表明，目前我國地方政府直接債務的規(guī)模己占GDP的10 % —15 %左右。但或有債務和隱性債務本身就是一個更接近于理論推測的概念， 這就決定了對我國地方政府或有債務的規(guī)模，只能做非精確的估計。(單位:億元)項目200320042005年末債務余額GDP債務占GDP百分比%%%資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料，其債務主要是直接 債務）要精確確定地方政府承擔的或有負債是多少顯然是不現(xiàn)實的，如果按6 : 4的 比例計算中央財政收入和地方財政收入，同時也按6 : 4的比例來計算中央和地 方政府應分擔的或有債務，那么按照世界銀行和我國理論界的估計，我國地方政 府或有債務規(guī)模約為⑶P的18 % —20 %，如果再加上直接負債，我國地方政府債 務的總規(guī)?？赡苓_到GDP的28 % —35 %左右。因此，我國的地方政府債務具有普遍 性和規(guī)模性的特點。與中央政府債務相比，地方政府債務的分散性 意味著債務承擔主體眾多，債務主體分散。但由于地方政府 是整個政權(quán)的基石，如果多數(shù)地方政府都面臨著債務問題，則這種危害也會具有 宏觀性和集中性。我國《預算法》第28條明確規(guī)定，地 方各級預算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務院另 有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。所以地方政 府彌補赤字的手段只能靠增收減支，但在地方財政收支矛盾較為尖銳的情況下， 增收減支會遇到重重困難，所以只能通過支出掛賬，虛增財政收入掩蓋赤字以及 單位部門墊支等手法來實現(xiàn)財政收支表面的平衡，與此相對應的債務就具有隱蔽 性。 由于地方政府債務問題本身的復雜性和隱蔽性，使得對地方政府負債具體數(shù)據(jù)的 收集比較困難，在政府會計信息系統(tǒng)中能直接得到的往往只是直接顯性債務部分， 而大量的其他隱性債務被掩蓋。資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料）4. 債務風險的傳導性所謂地方債務風險的傳導性，一方面是指中央財政收支不平衡，赤字不斷下 移，最后停留在基層政府，從而導致縣鄉(xiāng)財政危機；另一方面是指下級政府財政出 了問題，上級政府財政要為之“兜底”，地方財政出了問題會累及中央政府出面解 決。就我國 的情況看，中央財政本身就面臨風險，防范風險能力較差，而地方財政收支又面 臨巨大的壓力，因此，地方政府債務向中央政府傳導內(nèi)含著巨大的風險。5. 債務分布的非均衡性我國的地方政府債務問題一方面具有普遍性，但另一方面，由于我國地域遼 闊，各地的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，不同地方政府所面臨的債務風險的具體內(nèi)容以及 所達到的程度也是各不相同的。因為較高級次的地 方財政可以通過中央或上級補助以及下級財政的上解來緩解財政困難，但基層的 財政回旋的余地很小，舉債是最可能的方式。[37]在不同的地區(qū)政府之間，地方政府債務程度也存在很大的差異， 我國東部發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展狀況良好、財源豐富，總體來講，地方財政收支 狀況較好。這意味著地方政府 債務的分布是不均衡的。但地方政府的職責只局限于本地域的管理職能，地方財政的收 支只局限于地方政府的轄區(qū)范圍之內(nèi)，因而地方政府的債務并非由于擴張性的政 策所致，而是中央和地方政府的分配關(guān)系沒有理順，地方財政職能的范圍及職能 實現(xiàn)方式未能合理界定、分配機制不健全所致，是一種機制內(nèi)生性的債務。在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)就存在著財政收支缺口，據(jù)有關(guān)材料顯示，約有50 %?60 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。以湖北省位于江漢平原的某縣為例，該縣村級債務51億元，鄉(xiāng)級債務63億 元，縣級債務115億元，三級債務共229億元[38]。南方沿海某省至2001年底，當?shù)馗?級地方政府的逾期債務280億元，逾期率高達29 %，逾期未還債務以及當年到期 還本付息額的合計數(shù)高達478億元，相當于當年地方財政支出年初預算數(shù)的70 %。而地方財政的 各項支出大都是剛性的，沒有回旋余地，對于債務只能是還一部分，繼續(xù)拖欠一部 分，根本沒有按期清償?shù)目赡?，而新的舉債還在不可避免地繼續(xù)發(fā)生。第3章我國地方政府債務的形成機制我國地方政府債務的形成原因極其復雜，既是我國社會主義市場