【正文】 一批具有市場競爭力且遵守市場規(guī)則的社會投資人。價格調整需要考慮通貨膨脹、原材料成本變動，工資變動等因素，價格調整機制比較靈活。項目價格調整機制靈活。基于以上分析，本項目采用PPP模式是必要的。發(fā)揮社會資本優(yōu)勢。本項目工程建設總投資55000萬元，還要配套修建上網接入系統(tǒng)、進場道路等設施，因此僅靠傳統(tǒng)的政府舉債投資建設的模式，會增加財政支出負擔，難以融得需要的資金。國務院、發(fā)改委、財政部等相關職能部委關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知等文件，指明了推廣運用政府和社會資本合作模式的必要性，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求；是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革；也是深化財稅體制改革、構建現(xiàn)代財政制度的重要內容。2． 采用PPP模式必要性和可行性（1）采用PPP模式的必要性本項目采用PPP模式，一方面緩解政府財政資金壓力，解決項目前期投資資金問題；另一方面通過引入社會資本發(fā)揮市場機制功能，提高項目運作和管理效率。本工程采用焚燒法處理垃圾后，垃圾減量達到80%左右，且余下殘渣性質穩(wěn)定密實，可用于道路建設或制磚等；將緩解生活垃圾填埋方式占地面積較大與城市化建設加快而用地緊張的矛盾；將杜絕原簡易填埋場地產生的污水、廢氣等二次污染，改善人居環(huán)境質量，有利于居民身體健康狀態(tài)的改善；同時該工程的建設將提高某市，特別是項目服務區(qū)域的垃圾收集處理率，減輕城市垃圾對土壤、大氣和城市水體的污染，改善該片區(qū)的生態(tài)環(huán)境和保護黃河起到關鍵性的作用。焚燒廠占地面積小，可靠近市區(qū)，既可以節(jié)約土地，又可減少運輸成本。焚燒處理可使城市垃圾的體積減少80%～90%；有利于資源再利用。無害化徹底。按照“減量化、資源化、無害化”的原則，在實現(xiàn)清潔生產的前提下對城市生活垃圾進行焚燒處理。某市政府規(guī)劃新建一座現(xiàn)代化的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，實現(xiàn)生活垃圾處理的“無害化、減量化、資源化”已十分必要和迫切，具有極大的社會效益和環(huán)境效益。由于城市化進程的推進和經濟的快速發(fā)展，城市人口規(guī)模的擴大、城區(qū)人口快速增長和人民生活水平不斷提高，垃圾產生量呈不斷增長之勢，且某市屬于平原地區(qū)，土地大多數為基本農田，因此征地建設新的垃圾衛(wèi)生填埋場的難度太大，填埋工藝勢必帶來土地資源的耗用，地表水、地下水和大氣環(huán)境的污染，無法實現(xiàn)垃圾處理的減量化和資源化，與城市經濟發(fā)展極不協(xié)調。該垃圾填埋場位于商寧公路吳樓村南，距市區(qū)5公里，總占地面積365畝，使用年限為18年，總庫容為274萬m3。垃圾滲濾液處理站總投資2600萬元。項目規(guī)劃用地之內（垃圾發(fā)電廠附件）已由某市政府投資建成垃圾滲濾液處理站，屬于垃圾焚燒發(fā)電廠配套工程。項目服務區(qū)域為某中心城區(qū)梁園區(qū)、睢陽區(qū)和開發(fā)區(qū)。生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目實施方案生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目實施方案 3目錄一、 項目概況 3（一） 項目基本情況 3（二） 項目背景和意義 3（三） 主要經濟技術指標 8（四） 政府對項目支持 11二、 協(xié)調機制與項目實施機構 12（一） 建立協(xié)調機制 12（二） 項目實施機構 14三、 項目運作模式和交易結構(不需要 15（一） 運作方式 15（二） 交易結構 15（三） 項目公司股權結構 16（四） 融資安排 17（五） 回報機制和分配機制 18（六） 投資人資金退出 19四、 項目效益分析 20（一） 參數設置 20（二） 財務測算過程 21（三） 項目財務結果 27五、 風險分配基本框架 29（一） 項目風險因素識別與分析 29（二） 風險分配基本框架 35六、 合同體系 37（一） 法律主體 37（二） PPP項目合同體系 37（三） PPP合同框架 40七、 監(jiān)管架構 44（一） 項目監(jiān)管總體框架 44（二） 項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象 45（三） 項目全生命周期政府監(jiān)管內容 47八、 采購方式選擇與實施計劃 50（一） 項目采購方式及其適用性 50（二） 本項目特點及采購方式 51（三） 社會資本資格條件 52（四） 項目實施計劃 53附表1：項目財務指標測算表 54附表2：某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目采購階段計劃 57商丘市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目實施方案 項目概況（1） 項目基本情況1． 項目概況項目位于在某市商寧公路吳樓村南，即在某市衛(wèi)生填埋場規(guī)劃范圍內，總占地面積140畝。項目總規(guī)模2400t/d，一次規(guī)劃，分步實施，一期工程建設規(guī)模1200t/d，2600t/d生活垃圾焚燒線，二期工程規(guī)劃建設規(guī)模1200t/d。2． 前期工作進展項目前期合規(guī)性手續(xù)辦理情況：本項目已于2014年3月份獲得項目批復（商發(fā)改城鎮(zhèn)[2014]110號），工程可行性研究報告已經編制完成，有關規(guī)劃、土地、環(huán)評、穩(wěn)評等相關手續(xù)正在辦理中。垃圾儲坑中的滲濾液、卸料大廳沖洗水以及生活、生產廢水經收集后送入滲濾液處理站集中處理。（2） 項目背景和意義1． 項目建設背景及意義（1）項目建設背景目前，某市城市生活垃圾主要采用收集－轉運－衛(wèi)生填埋的處理方式，即在垃圾無害化處理場進行衛(wèi)生填埋。但由于建設時，征地面積少了30多畝，實際建設庫容約為200萬m3多一點，該衛(wèi)生填埋場于2005年開始投入使用，現(xiàn)在剩余庫容約為100萬m3。改變生活垃圾處理工藝，建設生活垃圾焚燒項目勢在必行，刻不容緩。（2）項目建設意義本項目以處理城市生活垃圾為主，兼顧發(fā)電為輔。雖然焚燒技術的投資成本和運行成本相對較高，但焚燒技術已成為垃圾無害化、減量化和資源化的最有效的技術手段。高溫焚燒可使垃圾中有害成份得到完全分解；減容效果好。垃圾焚燒產生的余熱可用來發(fā)電或供熱；綜合效率高。國務院以國發(fā)〔2011〕9號文批轉住房城鄉(xiāng)建設部等部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》中指出“提高生活垃圾中有機成份和熱能的利用水平，全面提升生活垃圾資源化利用工作”，明確規(guī)定“加快生物質能源回收利用工作，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率，土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術”。綜上所述，本項目的建設對某市生活垃圾處理布局新的平衡，對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城建環(huán)保工程，意義深遠，十分必要。國家政策大力支持采用PPP模式實施公共服務類項目。緩解政府財政壓力。因此，引入社會資本可以有效緩解政府財政壓力。社會資本具有專業(yè)處理技術、運營管理經驗和投資融資能力，通過PPP合作方式，社會資本能夠為項目帶來先進的處理技術，提高垃圾處理的飛灰、煙氣、爐渣、滲濾液等各項排放指標；社會資本能夠提高本項目的運營效率并降低運營成本，從而降低地方政府的財政負擔；社會資本具有豐富的融資渠道，能夠為本項目的建設提供更多的資金來源。（2）采用PPP模式的可行性財經76號文《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》明確適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。垃圾處理廠項目價格調整機制一般采用價格調整系數進行調整，以反映成本變動等因素對基準垃圾處理價格的影響。項目市場化程度較高。投資規(guī)模相對較大。本項目一期工程日處理生活垃圾規(guī)模1200噸，二期工程日處理垃圾規(guī)模1200噸，項目前期投資規(guī)模較大，具有自然壟斷性質。垃圾處理廠項目建成后，項目收益主要來自垃圾處理服務費收入和上網電費收入，項目收入主要取決于垃圾處理量、垃圾燃燒熱值。項目運營風險較小，有長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入。（3） 主要經濟技術指標1． 項目建設內容（1）項目平面布置方案根據道路布置、工藝流程，整個廠區(qū)劃分為生產區(qū)、辦公生活區(qū)、和處理區(qū)三部分，以中間的設計道路及綠化帶進行分隔。廠區(qū)布置以主廠房為核心，輔助設施結合工藝要求，圍繞主廠房布置。辦公生活區(qū)：辦公生活區(qū)主要由綜合樓、綠化區(qū)、停車場、籃球場、食堂和宿舍等構成。處理區(qū)：處理區(qū)主要由一、二期工程所需的聯(lián)合泵房、循環(huán)水池、工業(yè)清水池等組成。（2）項目工程技術方案項目工程技術內容包括焚燒處理線、煙氣處理裝置、飛回處理系統(tǒng)、余熱回收系統(tǒng)、汽輪發(fā)電機組、壓縮空氣系統(tǒng)、垃圾接收及供料系統(tǒng)、滲濾液收集設施、除鹽水制備裝置等。”本項目選用SITY2000逆推式機械爐排爐與蒸汽參數為4MPa，400℃的余熱鍋爐結合在一起組成垃圾焚燒爐。煙氣凈化系統(tǒng)：煙氣凈化系統(tǒng)包括噴霧反應系統(tǒng)、布袋除塵器系統(tǒng)、石灰漿制備系統(tǒng)、活性炭噴射系統(tǒng)、煙氣排放系統(tǒng)、煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)和飛灰輸送系統(tǒng)。汽輪發(fā)電系統(tǒng)：為了使垃圾焚燒發(fā)電廠在獲得良好社會效益的同時取得一定的經濟效益，本工程利用垃圾焚燒鍋爐產生的過熱蒸汽供汽輪發(fā)電機組發(fā)電。2． 項目建設規(guī)模項目位于在某市商寧公路吳樓村南，即在某市衛(wèi)生填埋場規(guī)劃范圍內，總占地面積140畝，總投資55000萬元。項目其他主要經濟技術指標如下表：表11 項目建設規(guī)模和廢棄物處置規(guī)模序號項目名稱單位本項目備注1建設規(guī)模垃圾處理量t/d1200年處理量t/a438000年最大發(fā)電量108kwh/a每噸垃圾發(fā)電（上網）250度其中：年最大上網電量108kwh/a廠用電率18%2廢棄物處置規(guī)模滲濾液處理規(guī)模t/d180垃圾處理量15%爐渣設計規(guī)模t/d240垃圾處理量20%飛灰設計處理規(guī)模t/d60垃圾處理量5%3． 項目產出與績效考核標準項目日處理生活垃圾1200 噸/日， 萬噸。項目輸出物料包括垃圾焚燒處理后的爐渣，煙氣凈化處理產生的飛灰，垃圾滲濾液及生產、生活污水。由于項目輸出物料對環(huán)境影響較大，環(huán)保部門和項目實施機構需要嚴格要求項目輸出物料的排放標準：（1） 排放爐渣按固體廢棄物處理。（2）煙氣凈化。爐膛設計上，確保溫度大于850℃高溫焚燒，并確保至少有2s停留時間。（3）滲瀝液。（4）飛灰處理采用“垃圾焚燒飛灰水泥固化技術—衛(wèi)生填埋技術”，產生的飛灰經處理后達到《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB168892008），浸出毒性達標后運入填埋場填埋處理。（6）噪聲達到《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標準》(GB123482008)中的II類標準要求所規(guī)定的限值。（4） 政府對項目支持1． 保證項目用地和項目配套投入政府方保證項目土地平整，項目施工道路通暢，保證用水、用電接至廠區(qū)紅線。其次，市政府投資2600萬建設垃圾滲濾液處理站（工程已經竣工），作為本項目的配套工程。為了保障項目公司能夠有較穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，政府方保障項目在運營前幾年的最低垃圾入廠量，在實際入廠垃圾量低于最低垃圾處理量時，由政府方兜底。 協(xié)調機制與項目實施機構（1） 建立協(xié)調機制為加快推進某市生活垃圾焚燒發(fā)電項目政府和社會資本合作，建議成立領導小組，以保障項目的各項協(xié)調和推進工作順利實施。領導小組由某市常務副市長王市長任組長，市城管局、市財政局、市環(huán)保局、市物價局、市發(fā)展改革改委員會、市國土局、市規(guī)劃局、市水利局以及某市市相關職能部門等負責人組成。表21某市生活垃圾焚燒發(fā)電項目協(xié)調小組部門職責市政府成立領導小組，小組成員包含涉及到本項目的主要相關部門，推動項目整體工作；項目重要問題的總體管理、控制和協(xié)調；授權某市城市管理局代表政府與投資商開展談判工作，并簽署垃圾焚燒項目特許經營協(xié)議。 市財政局組織財政承受能力和物有所值專家論證會；負責本項目政府采購和資料備案工作；制定項目跨年度財政預算支出計劃，并根據項目考核情況安排支出；確定特許經營期期間垃圾處理補貼費支付方式、支付時間等問題；協(xié)助項目公司獲得國家、省、市級專項補貼或獎勵。市水利局落實項目排水條件，市政管網條件，污水排放管道建設標準和納管標準；落實工業(yè)水供水水源，距離、水價、輸送管道建設（含取水泵房、加壓泵房、管線、征地等）和維護費用等條件；保證工業(yè)水的水質。市建委控制項目設計質量，初步設計評審、施工圖審查是否符合國家相關標準規(guī)范；建設期間協(xié)助辦理施工許可辦理、開工證明、項目驗收等工作。市規(guī)劃局確定項目擬選廠址、廠內管網布置符合城市總規(guī)；規(guī)劃紅線范圍的確定，出具項目選址意見書和項目紅線圖。其他部門國資、審計、監(jiān)察、法制辦等相關部門各自職責，做好政府和社會資本合作模式相關工作。城市管理局負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作；以及協(xié)調某市生活垃圾焚燒發(fā)電工程特許經營項目的立項、可研、環(huán)評、土地等各種項目有關審批手續(xù)等相關工作；經過市政府授權，城市管理局與社會資本（項目公司）簽訂《PPP項目合同》；在項目期限內，對項目公司的投資建設、運營和維護以及其他相關工作進行監(jiān)督和管理。本項目屬于新建項目，合適采用BOT運作模式，引入社會資本，發(fā)揮市場機制作用，提高項目運作效率，特許經營期滿后，項目資產無償移交給某市政府。根據行業(yè)經驗，特許經營期一般在2530年之間，結合本項目自身特點，設定項目合作期限為30年。某市政府授權國有平臺公司為政府方出資代表，與中標社會資本按照3:17的比例共同出資設立項目公司。項目公司負責項目資產運作，包括項目設計、建設、運營和管理，項目的收益主要有上網發(fā)電收入、垃圾處理服務費，其他收益（發(fā)熱和爐渣綜合利用）由于適用性不普遍且占比較小，在本方案中忽略不計。圖32 某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目交易結構（3） 項目公司股權結構根據財政部2014年12月30日印發(fā)的《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號），明確指出“政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權”。政府方以現(xiàn)金出資2888萬元，占比15%；社會資本以現(xiàn)金出資16363萬元，占比85%。在風險可控的條件下，設置最優(yōu)項目融資結構，有效發(fā)揮金融杠桿效應。，項目資本金占總投資35%，即19250萬元；其余的資金（3575