【正文】 篇：村民自治問題研究大綱《村民“自治”問題研究》提綱摘要自村民自治全面實(shí)施以來，各地農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)，最重要的是在十七大報告中將“基層群眾自治制度”首次納入中國特色政治制度范疇，從而為村民自治的發(fā)展奠定了更好的發(fā)展條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系明確了，還應(yīng)該規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村委會權(quán)益的法律責(zé)任及村民自治權(quán)的救濟(jì)事宜。第三，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員承擔(dān)法律責(zé)任的剛性規(guī)定。程序的嚴(yán)格性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)以村民的民主自治權(quán)利為歸宿。所謂助成性行政指導(dǎo)是指為相對人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導(dǎo)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會工作的過程中必須遵守合法原則。當(dāng)然不是純粹的不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會的工作進(jìn)行指點(diǎn)，通過動員、宣傳、培訓(xùn)等方式引導(dǎo)村委會依法辦理村民授予的權(quán)力，但不具有決策權(quán)；（3）村委會在村民自治過程中遇到的一些困難，如道路建設(shè)、衛(wèi)生教育的資金籌集等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須想方設(shè)法協(xié)助村委會解決困難，體現(xiàn)為“有所為”與“有所不為”的結(jié)合。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該“有所為”、“有所不為”，具體說來，（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于法律規(guī)定屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事（政務(wù)）必須積極主動辦理，如計劃生育、征兵等。指導(dǎo)，就是對村委會的工作進(jìn)行指點(diǎn)，對他們的工作提出原則性意見，把握大的方向性問題，而不是對日常事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在事實(shí)上構(gòu)成了行政上的上下級關(guān)系，即服從與命令的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常以檢查工作為借口對村務(wù)進(jìn)行“示意”，實(shí)則讓村委會按其意愿來行事。如W鄉(xiāng)大莊村經(jīng)村民大會討論，決定打一口水井用來灌溉，但鄉(xiāng)政府不同意，理由是“此事不在本生產(chǎn)計劃內(nèi)”，打井事宜就此擱置。如W鄉(xiāng)胡塔村村委會主任因退耕還林畝數(shù)與一副鄉(xiāng)長意見不一致，三天后鄉(xiāng)政府直接下達(dá)文件免去該村委會主任的職務(wù)，同時任命另一村委會委員為主任。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵權(quán)主要表現(xiàn)為三種：一是控制村委會的人事任免權(quán)，確保自己合意的人擔(dān)任職務(wù)。[4]但該法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式，更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，實(shí)踐中很難操作，指導(dǎo)容易傾向于領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在村民文化水平相對低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)往往轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)。第二十二條第三款規(guī)定，村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其主管部門反映，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布???！洞褰M法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。如此規(guī)定后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮了，村委會的積極性提高了，“兩委”關(guān)系融洽了，村民自治的績效自然提高了。黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要通過黨員的模范作用來發(fā)揮，而不是包攬村內(nèi)大小事務(wù)。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)的開展活動。第二，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，對于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生等事項(xiàng)，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會辦理。從法律和制度上對村黨支部與村委會的權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑?！贝逦瘯魅螀s說：“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后按慣例應(yīng)該維修一段5公里長的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機(jī)，大約需3500元，由于村財政上沒錢，此事一拖再拖，無奈之下村民去討“說法”。在一些村委會比較強(qiáng)硬的村莊，為了爭權(quán)村委會與村黨支部長期進(jìn)行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進(jìn)一步激化了“兩委”矛盾。[2]法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)者。筆者走訪的十個村莊中有六個村莊就是村黨支部說了算，民選出來的村委會反而沒有實(shí)際權(quán)力，村黨支書成了事實(shí)上的一把手。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？村黨支部和村委會發(fā)生矛盾時如何處理？這些問題該法并未作出規(guī)定。[1]三、村委會與村黨支部的權(quán)責(zé)問題關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)《村組法》第三條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。需要注意的是，村委會還協(xié)助政府履行一定的行政職能，此時村委會就不是在執(zhí)行村民大會的決議。村委會的地位明確后，法院便可根據(jù)不同情況來受理與村委會有關(guān)的案件。將村委會定位為村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會的法律地位，理順了村民大會與村委會的關(guān)系，有利于責(zé)任的追究。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會只是村集體的一個機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確地說村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從民事責(zé)任能力上講，村委會沒有獨(dú)立的財產(chǎn)，其所管理的財產(chǎn)屬于村集體所有，因此，村委會不是一個獨(dú)立的主體，不具備法律上的人格，不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。村委會在處理日常事務(wù)的同時也行使村民大會授予的部分決策權(quán)，在這一層面上不能否認(rèn)村委會在村集體中的決策機(jī)構(gòu)地位。類似的案件在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)普遍?！?將村委會定位為自治組織還使法院在受理村委會有關(guān)的案件是陷入尷尬的局面，因?yàn)榘凑铡洞褰M法》的規(guī)定村委會是自治組織，但依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定村委會不能成為 1民事主體。法律的這一不科學(xué)規(guī)定，使得自治組織幾乎成為村委會的代名詞，部分人認(rèn)為村委會是自治組織，它是一個獨(dú)立的團(tuán)體，村民自治就是村委會自治，有的地方甚至發(fā)展成為村委會主任自治。二、村委會的地位問題從現(xiàn)有的法律來看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會定位為基層群眾自治組織。然而，筆者通過對陜北S縣 W鄉(xiāng)十個村莊的實(shí)地考察，并結(jié)合全國村民自治普遍存在問題的思考，發(fā)現(xiàn)村民自治推進(jìn)中困難重重的一個很重要的原因就是相關(guān)法制不健全，尤其是與村委會相關(guān)的法制嚴(yán)重欠缺。擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。1982年通過的新憲法確認(rèn)了村委會的法律地位，1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》使村民自治作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上正式確立，總結(jié)十多年的經(jīng)驗(yàn)，1998年通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）較以前的《村組法》（試行）更加完善，在推進(jìn)村民自治方面起了重要作用。參考文獻(xiàn)［1］［M］.杭州：浙江人民出版社，2000.［2］［J］.中國農(nóng)村觀察, 2002，（1).［3］［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002，（18）.第三篇：村民自治中的法制問題研究村民自治中的法制問題研究李志軍張治榮摘要:通過實(shí)地考察和思考，認(rèn)為村民委員會的法律地位應(yīng)由基層群眾自治組織定位為村集體事務(wù)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)；“兩委”權(quán)責(zé)中關(guān)于黨支部權(quán)責(zé)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用變?yōu)辄h支部只把握政治方向及在黨內(nèi)活動，不干預(yù)村民委員會的具體事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)、支持和幫助應(yīng)明確規(guī)定其具體內(nèi)容為計劃生育、征兵、公共設(shè)施及遵紀(jì)守法方面的監(jiān)督。此外，完善整個投票流程也十分重要，選舉時選民們領(lǐng)票、寫票、投票、唱票等環(huán)節(jié)都要設(shè)計嚴(yán)密，不給賄選人可乘之機(jī)，也不給選民造成心理壓力，讓他們能夠按照自己的意愿來投票，使賄選人無從知道自己是否被選。比如不設(shè)立秘密寫票點(diǎn)，只放幾張桌子讓選民都到那里去寫，間接地形成了互相監(jiān)視，使選民不敢表現(xiàn)真實(shí)意愿，收受好處的選民更是不敢不選賄選者。這一方面是基于對農(nóng)民的善良、誠實(shí)品質(zhì)的了解一一在實(shí)際選舉中確實(shí)很少有農(nóng)民在接受了賄選者錢物后不把選票投給他的，另一方而是選舉技術(shù)存在欠缺。第三，加大對賄選違法行為的制裁，建議設(shè)立破壞村民選舉罪，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或者妨礙村民自由行使選舉權(quán)，應(yīng)追究其法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)注意的是，“賄賂”必須有實(shí)際的收買行為發(fā)生，而且確定對正常的選舉產(chǎn)生了不良影響，不能將“賄賂”的范圍無限擴(kuò)大。應(yīng)由沒有利益牽涉的第三者擔(dān)任。由于當(dāng)前村委會在某些方面具有“半行政”性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會存在千絲萬縷的利益關(guān)系?！辟V選現(xiàn)象的發(fā)生,在很大程度上要?dú)w咎于選舉過程監(jiān)督主體的缺位。四是村委會直選小同于一般的非政權(quán)組織的選舉，具有面廣量大、影響力大的特征。主要根據(jù)社會危害性大小而定。一是在司法實(shí)踐中，根據(jù)我國現(xiàn)行刑法93條的司法解釋，村委會干部侵占集體財產(chǎn)作為貪污論處，把村委會成員視作“國家工作人員”，適用貪污罪的處罰條款。使打擊破壞村委會選舉的行為做到有法可依。建議在刑法侵犯“公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會選舉罪”，即在村委會選舉中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉事件、虛報選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利。遏止村民自治中賄選行為的對策 完善法律法規(guī)增加賄選成本，使競選者不敢賄選。賄選破壞了民主政治運(yùn)行規(guī)則，把民主政治變成了“金錢游戲”，這種以錢換權(quán)、以權(quán)謀私的交易，膨脹了行賄人的私欲，歪曲了受賄人的意志，更嚴(yán)重的是侵害了其他候選人和選民的政治權(quán)利，違背了選舉的公正原則。這樣一來，農(nóng)村必然陷入沖突與矛盾之中，引起混亂，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了災(zāi)難性的影響。村委會能對村莊進(jìn)行有效的治理，是由于村委會作為村一級的公共權(quán)力組織，其權(quán)力來源于村民權(quán)力的委托，其目的是為了村民的公共利益。在人民公社解體以后，國家在村一級的權(quán)力得以退出。賄選的實(shí)質(zhì)是權(quán)錢交易，目的是以權(quán)謀私，賄選者一旦成功，不但要獲取賄選中“股資”的高回報，還要兌現(xiàn)用“公權(quán)力”為親朋好友謀私利的承諾，必然與公眾利益相矛盾。選票是村民權(quán)力的載體，選舉活動即是選民按照一定的程序，運(yùn)用投票的形式將自己的權(quán)力委托給候選人，讓當(dāng)選的候選人來執(zhí)掌并行使公共權(quán)力，只有這樣，才能保證村民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。 村民自治中賄選的危害分析 破壞了鄉(xiāng)村民主選舉是民主的本質(zhì)，選舉是民主政治的決定性前提和基礎(chǔ)。家族利益代表者的賄選的動機(jī)顯然就是為了本家族的小集體利益。個體戶與私營企業(yè)主則是經(jīng)濟(jì)能人，經(jīng)濟(jì)能人也是參與賄選的主要群體。他們行賄的動機(jī)各不同，但目標(biāo)都是為了當(dāng)選村委會主任。其集體經(jīng)濟(jì)的來源主要有：土地租賃、土地拍賣和村辦企業(yè)等。這些村擁有相對優(yōu)越地理位置，通常是農(nóng)民趕集之日進(jìn)行商品交易的場所，在鄉(xiāng)村中屬于“黃金地段”。 村民自治中賄選條件分析 發(fā)生賄選的村莊的經(jīng)濟(jì)狀況賄選所發(fā)生的村莊通常有一定數(shù)量的集體財產(chǎn)，且一定數(shù)量的公共資源為村莊的村委會所控制。第二個條件是村官的產(chǎn)生是由選民決定而不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命。賄選現(xiàn)象是在村委會選舉由“政府主導(dǎo)下的選舉”向“村民自由選舉”過渡的歷史背景中所產(chǎn)生的新生社會現(xiàn)象。其中，“賄選”問題因其出現(xiàn)頻率高、影響范圍、引起爭議多而需要認(rèn)真加以關(guān)注和解決。從村民自治的實(shí)踐來看，民主選舉是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，沒有合法有序的民主選舉，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣。[3]唐斯：《民主的經(jīng)濟(jì)理論》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第171頁?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1][4]董禮勝：《村民委員會選舉中的賄選及其治理研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社2005年版，第136頁。②村委會選舉中的“邊界”的涵義與埃莉諾針對村委會選舉中對違規(guī)行為懲罰威懾力小的問題，需要不斷研究、創(chuàng)新懲罰機(jī)制，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和懲處之外，還可以根據(jù)本村莊的實(shí)際情況在《村民委員會組織法》的指導(dǎo)下制定相關(guān)的具體懲罰措施，適當(dāng)加大對“賄選”的懲罰力度，不僅從物質(zhì)上給予一定懲罰，同時還要充分利用農(nóng)村社會特殊的治理背景給予違規(guī)人員其他有效的懲罰，讓所有企圖“賄選”的候選人遠(yuǎn)離雷區(qū)。此外，村民對村委會的監(jiān)督也需要有保障機(jī)制作為后盾，避免出現(xiàn)打擊報復(fù)的情況，以提升村民政治參與的能力和積極性。首先，農(nóng)村人口流動現(xiàn)象明顯，應(yīng)采取多種措施有效保證選舉的質(zhì)量，人口流動性比較大的農(nóng)村應(yīng)該創(chuàng)新形式保障選民的投票權(quán)。第二，在監(jiān)督制度層面，可以不斷調(diào)整村民自治的形式，因地制宜地推動村委會選舉。同時對候選人宣講內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的界定，避免出現(xiàn)不實(shí)承諾或物質(zhì)許諾。第一，在邊界制度和過程制度層面，可以采取有效的措施，提升村民對選舉政策的認(rèn)識。三、對策和建議根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為正是監(jiān)督機(jī)制、邊界機(jī)制、過程機(jī)制和懲罰機(jī)制在村委會選舉中的缺位使得“賄選”成為村委會選舉中候選人的慣常策略，嚴(yán)重影響了村莊的正常社會秩序。(3)對違規(guī)競選者的懲罰不足。(2)集體責(zé)任的懲罰對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政