【正文】 不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標(biāo)定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達(dá)到既定目標(biāo)，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的能力。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機(jī)制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴(yán)重影響政策的有效執(zhí)行。合理的執(zhí)行機(jī)制是政策有效執(zhí)行的必要條件。三是對決策失誤責(zé)任追查不嚴(yán)格，每每以“交學(xué)費”作為護(hù)身符，逃避責(zé)任追究。責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進(jìn)的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。此外，各級黨政部門決策研究機(jī)構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機(jī)構(gòu)，實際并未真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。各級行政機(jī)關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應(yīng)有的作用。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。二、“上有政策，下有對策”的動因分析（一）、我國行政決策體制的不科學(xué)，導(dǎo)致政策制定中出現(xiàn)了問題；總體而言，我國已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學(xué)性和可行性仍有待提高，如果決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，政策也會缺乏合理性。撇開個人見仁見智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機(jī)制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。[參考文獻(xiàn)] [1] [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998.[2] [M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,1997.[3] :第2卷[M].北京:人民出版社,1994.[4] :國家發(fā)展與地方財政[M].北京:中信出版社,2003.[5] :稅費改革后鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入面臨的困境[J].中國行政管理,2003,(6).第二篇：上有政策下有對策從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——“上有政策，下有對策”的動因及解決何睿清 40824036 漢語言文學(xué)一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋“上有政策，下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。總之,正是由于我國現(xiàn)行的政策博弈規(guī)則存在著約束性差、激勵和懲戒效力低等方面的制度缺陷,才導(dǎo)致了“上有政策、下有對策”的博弈情形出現(xiàn)。這種對信息反饋渠道的壟斷或控制使中央政府和地方政府在信息結(jié)構(gòu)上存在著嚴(yán)重的信息不對稱。信息反饋體制是否完善與監(jiān)督體制的健全與否有著密切的聯(lián)系,當(dāng)監(jiān)督主體不能有效發(fā)揮作用時,信息反饋渠道自然也不會暢通無阻。再比如,在責(zé)任追究的實現(xiàn)方式上重政治和行政責(zé)任,輕經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。在我國,盡管早在1982年《憲法》就明確規(guī)定了各級政府實行行政首長負(fù)責(zé)制,而且最近一個時期對政府管理中的責(zé)任機(jī)制明顯有所強(qiáng)化,但通過對“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的剖析,我們發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制尚存在一些有待進(jìn)一步完善的地方,例如,對政府行使權(quán)力、履行職能過程中責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和追究尚缺乏具有可操作性的具體法律制度。地方政府采取“對策”行為的程度和范圍如何與其可能要承擔(dān)的成本支出有著密切聯(lián)系,這種成本支出的大小又直接取決于責(zé)任追究制度的完善與否。在這種情況下,當(dāng)中央政策影響到地方政府的財政收入且中央政府又未提供相應(yīng)補償?shù)那闆r下,地方政府自然要從維護(hù)本地財政收入出發(fā)抵制中央政策在地方的執(zhí)行。近年來,中央政府的收入大概占到整個財政收入的50~55%,但其支出只占30%左右。分稅制改革后,中央政府和地方政府在財政收入和支出方面表現(xiàn)出財權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對稱,地方政府的財稅收入較改革前有所下降,而需要承擔(dān)的財政支出范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢頭。政策的有效實施必須借助于充足的執(zhí)行資源,這種資源也成為地方利益結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,有時一項政策沒有被貫徹實施并不在于政策不合理,而是執(zhí)行者想以執(zhí)行政策為條件同政策制定者進(jìn)行討價還價,獲取更多的資源,例如優(yōu)惠政策、稅收減免等。4應(yīng)該承認(rèn),我國的行政監(jiān)督體制經(jīng)過多年的改革,已經(jīng)初步形成了一個由多元監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),它如果能夠正常履行職責(zé)的話,無疑會給各級權(quán)力行使主體形成強(qiáng)有力的威懾和制約,提高其違法亂紀(jì)所需承受的成本損失。3這種“官本位”的績效考核制度明顯助長了地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對策”行為的傾向和動機(jī),在很大程度上降低了地方政府采取“對策”行為的風(fēng)險和成本。否則,就是“零”、就是“全壞”,倘若地方政府的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)沒有完成,則全年的績效考評將為零?？冃Э己酥贫扔写谶M(jìn)一步完善。這無形中使上下級地方政府形成了“政績聯(lián)合體”,降低了地方政府變通執(zhí)行中央政策的成本和風(fēng)險,使他們在政策執(zhí)行過程中有可能對中央政策按需所取,有選擇地執(zhí)行。在他們看來,頂頭上司就是他們的“顧客”,只要不觸犯其頂頭上司的利益,中央政策執(zhí)行與否以及執(zhí)行得好壞對他們的前程影響不大。在這種體制下,群眾對官員升遷和任命的影響微乎其微(盡管這種影響力正呈現(xiàn)出上升趨勢),雖然上級任命的領(lǐng)導(dǎo)也要經(jīng)過各地權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),但在很多情況下,這種批準(zhǔn)只具有形式上的意義。任何政策的執(zhí)行都離不開作為政策執(zhí)行者的干部,而干部在政策執(zhí)行過程中的行為如何,從根本上取決于干部管理制度的完善與否,因為任何一個政策執(zhí)行者都具有追逐利益的人性特征,他們都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又為他們的行為設(shè)定了一個本利結(jié)構(gòu)和獎懲機(jī)制,對其行為具有重要導(dǎo)向功能。因此,上述“上有政策、下有對策”的案例分析至少可以從以下幾個方面為我們提供有益的啟示: 1作為博弈參與者進(jìn)行博弈的前提條件,制度能夠通過對博弈參與者的違規(guī)行為施加懲罰和成本的方式達(dá)到對其行為進(jìn)行規(guī)范和約束的目的,制度約束不同,博弈參與者的策略選擇依據(jù)不同,導(dǎo)致的收益和成本就不同,進(jìn)而決定了其博弈的均衡結(jié)果。這說明,要使地方政府遵照執(zhí)行中央政策,就必須使B三、“上有政策、下有對策”的博弈啟示通過以上的案例分析,我們不難發(fā)現(xiàn),地方政府在政策執(zhí)行中采取非合作博弈形式的主要原因,在于因其所獲取的收益大于非合作博弈所需承擔(dān)的各種成本支出C2,以及與此相關(guān)的監(jiān)督查處概率P較低,從而誘發(fā)了它們的機(jī)會主義行為和利益沖動。但不管采取何種策略,地方政府遵循的原則都是利益最大化原則。這種出于各自理性考慮所進(jìn)行的策略選擇最終使中央政府和地方政府陷入了類似于“囚徒困境”的狀態(tài),個體的理性行為最終導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果,使雙方的均衡選擇成為一種無效的均衡解,造成社會資源和財富的浪費。這是一種非合作性質(zhì)的均衡,具有穩(wěn)定性,是由雙方的最佳策略構(gòu)成。此時,地方政府面臨的約束條件將是—B與B—C2P之間的比較結(jié)果,這時會出現(xiàn)兩種情況:(1)當(dāng)BC2/2P,不執(zhí)行中央政策或變相執(zhí)行中央政策的收益大于成本,地方政府就會選擇繼續(xù)經(jīng)營小煤礦。例如,往地方派遣專門檢查小組、設(shè)立舉報監(jiān)督電話等,這些行動給地方政府帶來的反應(yīng)首先就是中央政府“動真格的了”。根據(jù)有利還是不利可以把“可信性