【正文】 在“可信性威脅”狀態(tài)下,中央政府的“打擊”策略不僅體現(xiàn)在中央政府的口頭聲明方面,而且表現(xiàn)為中央政府由此采取的一系列具體行動(dòng)。但這時(shí),地方政府是不是會(huì)迫于中央政府的這種“打擊”策略而必然選擇“關(guān)閉”行動(dòng)呢?其實(shí)也不盡然。這種條件在現(xiàn)實(shí)中更為常見(jiàn),本文也是認(rèn)此為分析的出發(fā)點(diǎn),在滿(mǎn)足這個(gè)約束條件的情況下,再結(jié)合中央政府的實(shí)際策略選擇,雙方動(dòng)態(tài)博弈的子博弈完美均衡將是:打擊、經(jīng)營(yíng)。在這種均衡狀態(tài)下,每個(gè)參與人都確信,在給定其他參與人戰(zhàn)略決定的情況下,他選擇了最優(yōu)戰(zhàn)略以回應(yīng)對(duì)手的策略。這里的“打擊”、“不打擊”和“經(jīng)營(yíng)”、“關(guān)閉”只是對(duì)中央政府和地方政府在政策執(zhí)行博弈過(guò)程中策略選擇的一個(gè)簡(jiǎn)要概括,其實(shí),兩者可以選擇的策略是多種多樣的。也就是,只要不執(zhí)行中央政策有利可圖,地方政府就會(huì)采取各種手段阻撓中央政策在地方的實(shí)施。而C2與P的大小從根本上又取決于與現(xiàn)行的相關(guān)制度是否完善,因?yàn)榫筒┺亩?制度本質(zhì)上就是對(duì)博弈參與者的行為具有決定性約束功能的博弈規(guī)則。在某種意義上我們可以說(shuō),正是由于我們現(xiàn)行的某些相關(guān)制度尚存在著種種缺陷或約束力不強(qiáng),才導(dǎo)致了地方政府的對(duì)策行為層出不窮、防不勝防。干部管理制度有待于進(jìn)一步完善。在我國(guó)現(xiàn)階段,政府在對(duì)其官員的具體管轄上主要實(shí)行的是“下管一級(jí)”的垂直任命管理體制。因此,這種干部管理制度在調(diào)動(dòng)地方政府積極性和減少中央政府對(duì)地方政府事務(wù)過(guò)多干預(yù)的同時(shí),也造成了一些地方政府官員行為和價(jià)值觀念的錯(cuò)位,他們往往把“對(duì)其頂頭上司負(fù)責(zé)”、“讓領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意”作為決策和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)。況且,即使他們采取了“對(duì)策”行為,其頂頭上司也會(huì)出于本級(jí)政府績(jī)效考評(píng)的需要而對(duì)自己的下級(jí)變通執(zhí)行中央政策的做法采取“睜一只眼,閉一只眼”的做法。2我國(guó)現(xiàn)行的政府績(jī)效考核制度具有濃厚的“官本位”特點(diǎn),即它以“對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)”為政府行為的出發(fā)點(diǎn),在績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置方面帶有很強(qiáng)的“官方”色彩,考核過(guò)程的封閉性使公眾往往被排除在外,把所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度視為一級(jí)政府績(jī)效考核的惟一指標(biāo),完成上級(jí)的某一項(xiàng)指標(biāo),就是“全好”、就是“和”。而且,這種績(jī)效考核結(jié)果的好壞主要是基于上級(jí)政府的主觀評(píng)價(jià)。在這種情況下,只要地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提上去了,國(guó)民生產(chǎn)總值增加了,地方政府其它方面的表現(xiàn)對(duì)其上級(jí)政府來(lái)說(shuō)則是次要的,這樣也就導(dǎo)致對(duì)地方政府及其官員在行使權(quán)力和履行職責(zé)過(guò)程中的違法亂紀(jì)行為缺乏有力的約束機(jī)制。行政監(jiān)督制度有待于進(jìn)一步完善。然而,目前的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)在運(yùn)行過(guò)程中卻表現(xiàn)得并不完善,在很大程度上尚存在著因體制的依附性而導(dǎo)致監(jiān)督主體不能正常履行監(jiān)督職能的監(jiān)督“缺位”,因各種監(jiān)督主體之間互相干預(yù)而導(dǎo)致對(duì)方的監(jiān)督職能無(wú)法正常履行的監(jiān)督“越位”,以及因社會(huì)監(jiān)督主體的監(jiān)督職能和權(quán)益缺乏具體的制度保障和規(guī)范而導(dǎo)致的監(jiān)督“空位”,行政監(jiān)督體制中存在的這種監(jiān)督“缺位”、“越位”和“空位”現(xiàn)象必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中的“失監(jiān)”、“漏監(jiān)”和“錯(cuò)監(jiān)”,這無(wú)疑會(huì)降低地方政府因采取“對(duì)策”行為、違反中央政策意圖而被查處的幾率。財(cái)政管理制度有待于進(jìn)一步完善。政策執(zhí)行資源的主要表現(xiàn)形式之一就是可供運(yùn)用的財(cái)政資金的充實(shí)狀況,這又和我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制有著密切聯(lián)系。而我國(guó)公共政策體制的一個(gè)突出現(xiàn)象是,中央政策在地方實(shí)施時(shí),中央很少提供相應(yīng)的配套資金或財(cái)政支援,以提升地方政府執(zhí)行中央政策的意愿和能力,而是寄希望于地方政府自籌資金。其余的支出被轉(zhuǎn)移到地方政府[4](第4頁(yè))。責(zé)任追究制度是對(duì)政府及其公務(wù)員權(quán)力行使的一種直接約束,它能夠提高政府及其公務(wù)員失職、失責(zé)行為的成本支出,進(jìn)而提高地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取“對(duì)策”行為的成本支出。而且,在我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系中,對(duì)政府做出的抽象行政行為———即各種法律法規(guī)、決策不能受到法律上的責(zé)任追究,只能通過(guò)內(nèi)部的行政處罰,如警告、記過(guò)等表現(xiàn)出來(lái),而地方政府的“對(duì)策”行為大多都是以決議、命令、行政規(guī)章等抽象行政行為表現(xiàn)出來(lái)的,這就使地方政府在與中央政府博弈過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)和成本較低。這些因素導(dǎo)致地方政府及其公務(wù)員因違規(guī)而被追究政治、經(jīng)濟(jì)和法律等方面責(zé)任的幾率大大降低,進(jìn)而無(wú)形中降低了地方政府在同中央政府進(jìn)行博弈的成本支出,在地方政府與中央政策發(fā)生利益沖突時(shí),很容易導(dǎo)致地方政府的決策目標(biāo)與中央政策目標(biāo)相偏離。在公共政策體系中,信息傳遞的質(zhì)量直接關(guān)系到政策執(zhí)行的結(jié)果,信息反饋渠道的不暢通直接影響到公共政策的制定質(zhì)量和實(shí)施效果。此外,現(xiàn)行的信息反饋體制的缺陷還表現(xiàn)在信息反饋渠道單一,政策執(zhí)行的指令信息和有關(guān)政策執(zhí)行情況的信息反饋渠道呈現(xiàn)出“合二為一”特點(diǎn),即主要都通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)傳遞,中央政策精神要通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)傳遞到政策對(duì)象,而政策執(zhí)行的好壞、政策對(duì)象的意愿如何也要通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)反饋到中央政府。在這種情況下,地方政府在自利傾向的驅(qū)使下就會(huì)對(duì)政策執(zhí)行信息進(jìn)行有選擇的傳遞,使中央政府不能掌握政策執(zhí)行的真實(shí)情況,這無(wú)形中也降低了地方政府因執(zhí)行政策的不合作行為而被中央政府查處的幾率。為此,要從根本上消除這種政策執(zhí)行博弈的不良影響,則必須加強(qiáng)制度建設(shè)、完善博弈規(guī)則,以通過(guò)制度的創(chuàng)新來(lái)使地方政府與中央政府在政策執(zhí)行過(guò)程中形成有效的博弈均衡解。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對(duì)策”對(duì)上級(jí)政策的“創(chuàng)新性”靈活運(yùn)用，是用足、用活上級(jí)政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對(duì)策”無(wú)非是對(duì)付上機(jī)政策之策，它實(shí)際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對(duì)策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運(yùn)用得當(dāng)，這樣的“對(duì)策”不僅合理而且合法。因此，針對(duì)此種現(xiàn)象帶了的負(fù)面影響，必須提出相應(yīng)的治理對(duì)策。具體表現(xiàn)在：。但是在實(shí)踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒(méi)有充分發(fā)掘。由于在行政決策中對(duì)信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過(guò)程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時(shí)性沒(méi)能得到很好的實(shí)現(xiàn)。而民間的政策研究、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前我國(guó)行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門(mén)和基層組織在行政決策中沒(méi)有遵循“真實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個(gè)人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)，決策失誤后無(wú)人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任。（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對(duì)策”的滋生土壤；執(zhí)行是既定的決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)政府的執(zhí)行機(jī)制缺陷是“上有政策，下有對(duì)策”行為的重要原因。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。政策執(zhí)行者與政策對(duì)象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無(wú)所適從。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個(gè)要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①政策本身存在漏洞政策本身的缺陷，使得有空可鉆。三是政策缺乏明晰性，政策目標(biāo)模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來(lái)對(duì)政策目標(biāo)和內(nèi)容理解上的困難，可能會(huì)給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機(jī)。這些都會(huì)妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。行政監(jiān)督機(jī)制過(guò)于分散是“上有政策，下有對(duì)策”行為產(chǎn)生的前提。目前我國(guó)監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問(wèn)題時(shí)，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無(wú)人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。，可操作性不強(qiáng)。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。目前，具有專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)如各監(jiān)察部門(mén)等，多為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。三、“上有政策，下有對(duì)策”問(wèn)題的解決目前，我國(guó)離實(shí)現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。第一，健全科學(xué)民主的決策體制?！焙侠硗晟频恼?，減少違反政策所帶來(lái)的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對(duì)策行為”產(chǎn)生的收益